CC BY
2029
УДК 334.021.1
Антимонопольное регулирование на современном этапе: проблемы и перспективы
Аннотация. Статья посвящена анализу текущих проблем в сфере антимонопольного регулирования в Российской Федерации и выработке мер, направленных на их решение. В работе показана актуальность регулирования деятельности монополий в экономике; охарактеризованы основные направления антимонопольной деятельности в Российской Федерации на современном этапе; рассмотрено несовершенство российского антимонопольного законодательства, выявлены соответствующие причины и указаны предложенные органами государственной власти варианты его улучшения; приведена, проиллюстрирована соответствующими примерами и дополнена релевантными статистическими данными критика Федеральной антимонопольной службы России (ФАС России); представлен взгляд авторитетных зарубежных источников на деятельность ФАС России; отражены уже принятые на правовом уровне меры, а также представлены потенциальные пути решения существующих проблем антимонопольного регулирования экономики России.
Ключевые слова: антимонопольная политика; антимонопольное регулирование; антимонопольное законодательство; защита конкуренции; Федеральная антимонопольная служба РФ; экономическое развитие.
Abstract. The article is devoted to the analysis of the current problems in the sphere of antitrust regulation in the Russian Federation and elaboration of measures, aimed at solving them. The work contains the urgency of regulating the monopolies' activities within the economy; the description of the main directions of antitrust regulation in the Russian Federation on the modern stage; imperfection of the Russian antimonopoly legislation, the reveal of the corresponding reasons and the suggestion of the variants of improving it; the criticism of the Federal Antimonopoly Service of the RF (FAS of the RF), illustrated with the corresponding examples and the statistic data; the foreign sight on the activity of the FAS of the RF; the overview of already taken measures and potential solutions to the existing problems of Russian antimonopoly regulation.
Keywords: antimonopoly policy; antimonopoly regulation; antimonopoly legislation; protection of competition; the Federal Antimonopoly Service of the RF; economic development.
Ai
Комаров А.В.,
кандидат педагогических наук, доцент кафедры «Экономическая история и история экономических учений» Н wert-63@yandex.ru
Лабусов М. В.,
студент Финансового университета Н max-Lokofan09@maiL.ru
Монополизм в экономике является одной из главных и наиболее сложных социально-экономических проблем мирового масштаба. Он служит источником множества противоречий и причиной возникновения
серьезных проблем в экономике, а именно: роста цен, сокращения производства, ухудшения качества выпускаемой продукции и т.д. Неограниченная деятельность монополий несет в себе опасность как для потребителей, так и для всей экономики страны в целом.
Безусловно, вместе с монополиями рождается и необходимость их регулирования. Таким регулятором в большинстве случаев становится государство. Оно тем самым выполняет обязанность перед обществом в создании среды, обеспечивающей достойный уровень жизни и благосостояния граждан, а также обеспечивает нормальное функционирование всей экономической системы страны, защищает ее от злоупотреблений монополистов, охраняет и поддерживает различные хозяйственные субъекты от отрицательных последствий деятельности монополий, создавая тем самым конкурентоспособную экономику. Как результат претворения в жизнь различных способов ограничения деятельности моно-
полий появилось и само понятие «антимонопольное регулирование».
Антимонопольное регулирование в России в сравнении с развитыми странами Европы и США относительно молодо. Его отличает специфический характер, обусловленный процессами и явлениями, происходящими в экономике нашей страны в последние 20 лет. Оно продолжает реформироваться под влиянием требований, предъявляемых государством и обществом. В связи с этим предметом исследования в рамках данной статьи стало рассмотрение современного антимонопольного регулирования в РФ, его проблем и возможных вариантов их решения.
В широком смысле под антимонопольным регулированием понимают систему мер по защите конкуренции путем ограничения монопольной власти компаний и контроля за их деятельностью. В экономике России на нынешнем этапе ее развития основными направлениями антимонопольной деятельности являются:
• предупреждение ограничивающих конкуренцию действий со стороны хозяйствующих субъектов, находящихся на рынке или на его определенном сегменте (в частности, создания административных барьеров для входа новых фирм на рынок);
• недопущение злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением для усиления своей экономической концентрации на рынке или его отдельном сегменте (к примеру, заключение вертикальных соглашений, нарушающих действующее законодательство);
• пресечение ограничивающих конкуренцию негласных соглашений или согласованных действий хозяйствующих субъектов (к примеру, установление компанией монопольно высокой или монопольно низкой цены);
• запрещение недобросовестной конкуренции, возникшей из-за получения незаконных привилегий со стороны органов государственной власти;
• мониторинг действий предприятий-монополистов, которые могут привести к ухудшению качества выпускаемой продукции, производимых работ или оказываемых услуг из-за несовершенства (устаревания) технологического процесса и умышленного противодействия его обновлению.
На сегодняшний день основным органом, занимающимся реализацией мер антимонопольного регулирования в России, является Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), образованная 9 марта 2004 г. Это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю над соблюдением антимонопольного законодательства и принятию новых нормативно-правовых
актов в антимонопольной сфере. Основным нормативно-правовым актом в сфере антимонопольного законодательства РФ является Федеральный закон «О защите конкуренции» № 135-Ф3 от 26.07.2006.
Несмотря на всю широту мер, применяемых ФАС России для демонополизации отдельных отраслей российской экономики, деятельность регулятора постоянно подвергается критике. В упрек антимонопольной службе ставятся несоответствие действий по демонополизации современным тенденциям в экономике России и, как следствие, недостаточная эффективность. Антимонопольное законодательство в России критикуют за несовершенство и недостаточную проработанность по сравнению с аналогичными законодательствами стран ЕС и США. Но является ли данная критика конструктивной? Каковы реальные проблемы антимонопольного регулирования в РФ на современном этапе?
Основной проблемой применения антимонопольного законодательства на практике является определение совокупности действий, необходимых для пресечения нарушения существующего законодательства какой-либо компанией и наложения на нее соответствующих санкций. В то же время ухудшение бизнес-климата и снижение производительности фирм, действующих на конкретном рынке или в отдельном его сегменте, не должны стать следствием такого регулирования. Для того чтобы избегать крайностей при вмешательстве в деятельность монополистов, необходим комплексный экономический анализ. Его результаты позволяют объективно определить степень монополизированности того или иного рынка. На основе данных анализа можно составить план действий по пресечению незаконной деятельности монополистов и оздоровлению соответствующего рынка или его сегмента.
Как раз такой необходимый многосторонний анализ компетентными органами не проводится. При рассмотрении антимонопольных дел некоторые проблемы исследуются поверхностно, что приводит к снижению эффективности противодействия недобросовестным монополистам.
Примером неэффективной антимонопольной деятельности является процесс демонополизации рынка генерации и транспортировки электроэнергии России в 2002-2008 гг. Он заключался в реформировании тогдашнего монополиста на рынке - РАО «ЕЭС России». В результате реформы РАО «ЕЭС России» разделили на 23 независимые компании. Почти половина электростанций и 22 сбытовые компании перешли в частные руки. Поступления от приватизации в ходе дополнительных эмиссий акций составили около 25 млрд долл. США [1].
Авторы реформы предполагали, что ее логическим завершением станет переход на систему свободного ценообразования на рынке электроэнергетики, т.е. свободная цена закупки должна была быть ниже той, по которой РАО «ЕЭС России» продавала энергию своим потребителям. Однако в жизни все сложилось несколько иначе: такие государственные компании, как «Газпром» и «Интер РАО ЕЭС», ставшие после разделения РАО «ЕЭС России» новыми игроками на рынке, начали довольно интенсивно наращивать свои доли, приобретая другие энергетические компании, и тем самым получили возможность диктовать более мелким конкурирующим субъектам свои условия. В результате монопольный рынок стал преобразовываться в олигополистический, а по мнению некоторых экспертов, так и остался монополистическим, с той лишь разницей, что процесс ценообразования от монополии перешел под контроль государства. Фактически сегмент свободного рынка не вырос, как предполагалось, так как за счет определенных правил, регулирующих рынок мощности, доля электроэнергии, цена которой определяется свободным рынком, оценивается лишь в 40%. После небольшого и непродолжительного снижения в целом цены на электроэнергию вновь стали характеризоваться тенденцией к росту [2].
Еще одной проблемой современного российского антимонопольного регулирования является излишне жесткая позиция ФАС во многих антимонопольных делах, что может лишь навредить субъектам определенного рынка. Эта проблема может рассматриваться как частичное следствие описанной выше. Жесткость ФАС нередко преувеличена или вообще не обоснована. Известен случай, когда в 2008 г. в рамках мониторинга процесса подготовки к XXII Зимним Олимпийским играм в г. Сочи ФАС России инициировала проверку так называемого Сочинского страхового пула, состоявшего из семи российских страховых компаний. В результате были выявлены нарушения существующего законодательства, и вскоре проведен самороспуск отечественного страхового пула с последующей передачей застрахованных рисков зарубежным страховым фирмам. Жесткие меры ФАС РФ нанесли довольно серьезный удар по всему страховому рынку России, а страховые премии как финансовый ресурс вообще были на время выведены из национальной экономики [3].
По данным авторитетного мирового печатного издания Global Competition Review, специализирующегося на вопросах конкуренции и антимонопольной политики, ФАС России возбуждает больше дел, чем все антимонопольные органы мира вместе взятые [4].
Отечественные специалисты представляют следующую статистику: общее число возбужденных дел в сфере антимонопольного законодательства в 2012 г. превысило 55 тыс. По злоупотреблению доминирующим положением в России возбуждено 2582 дела, в то время как в США - 16, в Великобритании - 1, во Франции - 23, в Германии - 25 [5].
В последнее время в таких делах в качестве обвиняемых все чаще участвуют российские предприятия малого и среднего бизнеса. Число иностранных компаний, деятельность которых стала причиной для проведения ФАС надлежащих проверок, незначительно.
Одной из причин жесткости ФАС России является несовершенство законодательной базы в этой сфере антимонопольного регулирования. Оно проявляется либо в недостаточной широте действия того или иного закона, либо в игнорировании существующей бизнес-практики. Примером является введение уголовных санкций к нарушителям антимонопольного законодательства: 30 октября 2009 г. вступили в силу изменения в ст. 178 Уголовного кодекса РФ (УК РФ), предусматривающие не только штрафы и дисквалификацию, но и лишение свободы за действия, ограничивающие конкуренцию [6; 7, с. 132].
Безусловно, на момент принятия поправок существовала необходимость ужесточения санкций. Она в итоге была претворена в жизнь. Но при этом учтены далеко не все обстоятельства. Опыт применения антимонопольного законодательства в России и за рубежом говорит о том, что жесткое преследование нарушителей антимонопольного законодательства, вплоть до уголовного, не всегда позволяет наказать истинных виновных. Применение мер пресечения к компаниям преимущественно означает наказание менеджеров и акционеров. При этом активные организаторы и непосредственные участники нелегальных схем могут избежать наказания, так как зачастую не являются членами исполнительного менеджмента компаний либо могут заблаговременно прекратить членство в нем. В этом им благоволит «временной лаг» антимонопольного регулирования - дела в отношении нарушителей антимонопольного законодательства в России нередко рассматриваются только по прошествии значительного периода времени с момента совершения преступления.
Кроме того, существует вероятность неверной классификации нарушений в связи с их недостаточно четкой формулировкой в действующем законодательстве. Подобным нарушением могут являться, в частности, согласованные действия, под которыми понимаются «действия хозяйствующих субъектов на
товарном рынке при отсутствии соглашения, удовлетворяющие совокупности следующих условий:
• результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов;
• действия заранее известны каждому из участвующих в них хозяйствующих субъектов в связи с публичным заявлением одного из них о совершении таких действий;
• действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов, участвующих в согласованных действиях, и не являются следствием обязательств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке» [8].
Однако согласованные действия субъекты рынка могут осуществлять негласно (так происходит в большинстве случаев), притом может иметь место непоследовательность действий участников рынка во времени. Все эти особенности, которые не рассмотрены или рассмотрены недостаточно пристально в законе, создают трудности в процессе доказательства факта сговора. Вследствие этого эффективность раскрытия дел, связанных со злоупотреблениями монополистов и олигополистов, может снижаться.
Для устранения этой проблемы Высший арбитражный суд Российской Федерации (ВАС РФ) предлагает снизить требования к доказательной базе правонарушений монополистов. В постановлении Президиума ВАС РФ № 15956/08 от 21.04.2009 подчеркивается, что вывод об информированности участников рынка о деятельности их конкурентов может быть сделан на основе анализа структуры товарного рынка, которая определяет большую выгодность согласованных действий, чем отказа от них. Вывод о том, что о совершении соответствующих действий было заранее известно хозяйствующим субъектам, можно сделать исходя из фактических обстоятельств. Для признания действий хозяйствующих субъектов согласованными не имеет значения синхронность их начала - достаточно факта осуществления таких действий на момент их выявления антимонопольным органом [7, с. 129].
Такая законодательная формулировка, снижающая требования к определению формата сговора и утверждающая необходимость определения его наличия без некоторых важных обстоятельств, выглядит неоправданно жесткой. Недостаточно широкий охват законодательными актами особенности антиконкурентного соглашения вполне может привести к наказанию невиновных.
Еще одним нарушением, за которое согласно ст. 178 УК РФ предусмотрены санкции уголовного ха-
рактера, является злоупотребление доминирующим положением для установления монопольно высокой (низкой) цены. Объективную квалификацию такого рода нарушений затрудняет недостаточно четкая формулировка монопольно высокой цены. В соответствии с действующим Федеральным законом «О защите конкуренции» «монопольно высокой ценой товара является цена, установленная занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, если эта цена превышает сумму необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли и цену, которая сформировалась в условиях конкуренции на товарном рынке, сопоставимом по составу покупателей или продавцов товара, условиям обращения товара, условиям доступа на товарный рынок, государственному регулированию, включая налогообложение и таможенно-тарифное регулирование, при наличии такого рынка на территории Российской Федерации или за ее пределами». В данной формулировке не указаны такие факторы, влияющие на цену, как повышение спроса на продукцию, сезонность, инфляционные ожидания. Но даже если принять в качестве факта то, что указаны все факторы, влияющие на изменение цены, определить их количественный порог все равно будет крайне сложно.
Следует отметить, что при установлении некого ценового «потолка» в отдельных отраслях компании, находящиеся на этих рынках, потеряют экономические стимулы не только к расширению, но возможно даже и к продолжению деятельности в данном формате. Если за нарушения такого характера менеджмент компаний будет нести уголовную ответственность, это может привести к уходу крупных игроков с рынка и, следовательно, ограничению конкуренции. Иными словами, формально задекларированные цели при утверждении закона на практике трансформировались в диаметрально противоположные результаты. Об эффективности в таких условиях говорить не приходится.
Основными проблемами современного российского антимонопольного регулирования являются порой необоснованно жесткие меры пресечения, а также недостаточно четкие формулировки ключевых понятий, что вполне может привести к ошибкам в определении виновных субъектов.
Не следует забывать и о недобросовестной конкуренции со стороны компаний, которая может проявляться в предоставлении компетентным органам ложных доказательств о нарушениях законодательства фирмой-конкурентом, а также давлении на компетентные органы с целью возбуждения искусственно сфабрикованных антимонопольных дел. Де-
лается это с целью устранения конкурентов с рынка и получения их долей. В современной России такая практика не является редкостью. Государственные органы по-прежнему страдают от засилья лоббистов, мешающих адекватному и беспристрастному анализу действительности.
Несмотря на то что в последние годы российское антимонопольное законодательство сделало значительный шаг вперед, проблемы, сдерживающие его эффективное применение, до сих пор остаются. Что нужно сделать, чтобы их устранить?
Во-первых, необходимо окончательно перейти к применению комплексного экономического анализа рынков на практике. Модели такого анализа должны быть многофакторными и учитывать максимально широкий спектр элементов, оказывающих влияние на степень монополизированности того или иного рынка либо отдельного его сегмента. Это поможет найти необходимый баланс между поведенческими и структурными критериями регулирования. Поверхностный, частный анализ, нередко применяемый сейчас, не принесет желаемых результатов.
Во-вторых, необходимо изменить характер деятельности ФАС России с целью повышения его эффективности за счет создания новых структурных подразделений внутри с расширенным кругом полномочий и обязанностей. Это поможет разукрупнить аппарат ФАС РФ за счет специализации отдельных подразделений на конкретных сферах экономики и законодательства. Деятельность организации не должна ограничивать сферу активности малого и среднего бизнеса. В перспективе возможно создание смежных организаций для контроля над монополиями и даже вышестоящего независимого надзорного органа, который стал бы звеном между ФАС и Правительством РФ. К работе в этом органе следовало бы привлекать как государственных чиновников, так и представителей бизнеса (особенно малого и среднего).
В-третьих, должна быть пересмотрена государственная антимонопольная политика. Низкий уровень гарантий, непоследовательность решений, отсутствие четко выработанных стандартов - все это свидетельствует о недостаточной проработанности современной государственной антимонопольной политики. Директивы и рекомендации, которые Правительство РФ дает ФАС, должны учитывать текущие особенности и перспективы развития социально-экономической ситуации в стране. Взвешенная государственная антимонопольная политика является необходимым условием создания и совершенствования антимонопольной среды.
В-четвертых, необходимо реформирование существующего антимонопольного законодательства с целью расширения сфер его охвата и устранения существующих противоречий. К примеру, следует ограничить перечень дел, в которых к компаниям-монополистам могут быть применены санкции уголовного характера, лишь делами, связанными с ценовым сговором. При реформировании было бы правильно принять во внимание антимонопольные законодательства передовых стран мира, их ключевые положения, историю, причины и суть вносимых изменений.
В-пятых, помимо проведения государственных реформ, необходимы и изменения в деятельности самих монополистов. К таким действиям относятся, в частности, диверсификация производства, переход к новым стандартам, создание сбытовых сетей и предприятий смежных сфер вокруг монополии (что на Западе было сделано еще в 70-е годы ХХ века). Монополисты должны увеличивать социально-экономический эффект своей деятельности, способствовать развитию отечественной экономики. Для этого государству необходимо создать соответствующие условия и, конечно, поддерживать их, а также следить за тем, чтобы все игроки следовали установленным правилам.
При претворении в жизнь данных мер государству удастся улучшить качество осуществляемого антимонопольного регулирования, способствовать развитию малого и среднего бизнеса, а также защитить отечественную экономику от недобросовестной конкуренции и обеспечить стабильный экономический рост в будущем.
литература
1. Иванова С., Медведева Е. Точка невозврата // Ведомости. 2007. № 248. 29 декабря.
2. Перетолчина А. Ни рынка, ни конкуренции // Ведомости. 2011. № 3. 13 января.
3. Насырова Г. Антимонопольное регулирование деятельности страховых организаций // Эффективное антикризисное управление. 2013. № 3. С.76-80.
4. Global Competition Review. Rating Enforcement: The annual ranking of the world's top antitrust authorities, 2013.
5. Новиков В., Панеях Э. Минэкономразвития предлагает реформировать ФАС // Ведомости. 2013. № 195. 22 октября.
6. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ, ст. 178.
7. Авдашева С., Шаститко А. Экономика уголовных санкций за нарушение антимонопольного законодательства // Вопросы экономики. 2010. № 1. С. 129-142.
8. Федеральный закон «О защите конкуренции» № 135-ФЗ, ст. 6, от 26.07.2006.
