CC BY
367
В.И. ТАЛАНЦЕВ
Антимонопольное регулирование как инструмент снижения нагрузки на бизнес
Исследуется механизм влияния антимонопольного регулирования на состояние предпринимательства. Рассмотрены антиконкурентные действия органов власти и управления в части установления ими административных барьеров. Показано влияние территориального антимонопольного органа на развитие бизнеса в Приморском крае и снижение административного давления на бизнес.
Ключевые слова: антимонопольное регулирование, антимонопольное законодательство, монополия, конкуренция, малый и средний бизнес, органы государственной власти, органы местного самоуправления, административные барьеры, монополистические действия.
Antimonopoly regulation as an instrument of reducing of the pressure on business. V.I. TALANTSEV
The mechanism of influence of antimonopoly regulation on a business condition is investigated. Anticompetitive actions of governing bodies regarding an establishment by them of administrative barriers are considered. Influence of territorial antimonopoly body on business development in Primorskyi Territory and decrease in administrative pressure upon business is shown.
Key Terms: antimonopoly regulation, antimonopoly law, monopoly, competition, small and average business, public authorities, local governments, administrative barriers, monopolistically actions.
Развитие рыночных отношений в обществе предполагает уменьшение прямого вмешательства государства в деятельность субъектов предпринимательства, результатом чего должно стать снижение нагрузки на бизнес. Однако государство остается субъектом рыночных отношений и в этом качестве, с одной стороны, может поддерживать через систему соответствующих институтов экономически оправданное состояние конкурентной среды, а с другой -создавать определенные препятствия в виде административных, экономических или политических барьеров для деятельности отдельных субъектов рынка.
Необходимость осуществления государством регулятивной функции в определенных сферах экономического развития общества у большинства экспертов не вызывает больших споров [1-4]. Но, определяя роль государства в условиях развития рыночных отношений, необходимо учитывать и важнейший постулат рынка - его способность к саморегулированию. Исторически в России сложилась и продолжает практиковаться ситуация активного вмешательства органов
власти и управления разных уровней в экономические отношения и хозяйственную деятельность субъектов рынка. Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления далеко не всегда могут найти адекватные рыночной экономике пути взаимоотношений с хозяйствующими субъектами как самостоятельными участниками. Они компенсируют это тем, что принимают подзаконные акты, касающиеся вопросов лицензирования, квотирования, выдачи различных разрешений, распределения земельных участков, предоставления в аренду производственных и служебных помещений, оформления договоров и др., которые существенно ограничивают свободу предпринимательства.
Кроме того, действия отдельных должностных лиц этих органов не всегда направлены на соблюдение общегосударственных интересов и установленных единых правил поведения на рынке. Эти действия отличаются субъективизмом и достижением, зачастую, не государственных, а личных целей. Исходя из этого, должны быть выработаны адекватные способы выстраивания отношений между органами власти, их должностными лицами и хозяйствующими субъектами.
Полномочия органов власти, ставящие в зависимость от них действующие на рынке хозяйствующие субъекты, и практика использования некоторыми участниками рынка властного патронажа запрещены Конституцией государства и антимонопольным законодательством. Достаточно сильная потребность в административном регулировании хозяйственной деятельности субъектов должна быть нейтрализована системой сдержек и противовесов в виде законодательно закрепленных норм. Особая роль в этом процессе принадлежит антимонопольным органам, реализующим свои полномочия в соответствии с антимонопольным законодательством.
В основе российской системы антимонопольного законодательства лежит Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции». В соответствии со ст. 2 этого закона антимонопольное законодательство Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из данного закона и иных федеральных законов. Таким образом, соответствующие нормы Конституции Российской Федерации являются основой антимонопольного законодательства и придают ему конституционную весомость. Кроме того, антимонопольное законодательство является федеральным и относится к исключительной компетенции Российской Федерации, устанавливая правовые основы единого рынка.
Конституция Российской Федерации непосредственно содержит ряд норм, обеспечивающих реализацию полномочий антимонопольных органов в сфере выполнения контрольных функций, связанных с развитием рыночной конкуренции, ограничением монополистической деятельности хозяйствующих субъектов и антиконкурентных действий органов власти и управления.
Статья 8 Конституции Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Характерно, что данная статья включена в главу 1 Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя» и, таким образом, определяет базовые основополагающие принципы экономического устройства государства. В соответствии со ст. 135 Конституции эти положения могут быть пересмотрены только Конституционным собранием или всенародным голосованием (референдумом), но никаким иным органом государственной власти, включая высший законодательный орган - Федеральное собрание Российской Федерации. Следовательно, они имеют высшую юридическую силу по отношению не только к любым иным актам права, но и к нормам других глав Конституции Российской Федерации.
Любые акты, решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц в Российской Федерации не должны нарушать данных положений Конституции государства. Кроме того, для ограничения и пресечения возможных нарушений базовых принципов экономического устройства Российской Федерации должно создаваться и применяться соответствующее законодательство, а также формироваться и наделяться необходимыми полномочиями органы государственной власти, осуществляющие контроль за соблюдением этих норм.
Конституция Российской Федерации содержит положения, направленные на поддержание экономических основ конституционного строя, изложенных в ст. 8.
В первую очередь, ст. 71 Конституции государства относит к ведению Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Без таких условий все принципы ст. 8 Конституции носят не более чем декларативный характер.
Согласно ст. 74 Конституции на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, а отдельные ограничения могут вводиться только в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Тем самым Конституция Российской Федерации налагает определенные ограничения на возможные действия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению подобных препятствий.
Еще одним аспектом конституционного обеспечения реализации общих принципов экономического устройства государства является включение в Конституцию Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина в экономической сфере. Статья 34 Конституции устанавливает, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. При этом не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Права и свободы в экономической сфере, равно как и все иные права и свободы человека и гражданина, являются постоянно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и политической власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции государства). Любые акты и действия органов государственной власти, направленные на ограничение прав и свобод граждан в экономической сфере, противоречат Конституции Российской Федерации.
Перечисленные нормы Конституции Российской Федерации прямо касаются политики государства в части ограничения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по сдерживанию конкуренции и находят свое практическое воплощение в антимонопольном законодательстве.
Закон «О защите конкуренции» содержит конкретные нормы, направленные на защиту бизнеса, создание предпринимателям правовых гарантий их деятельности, пресечение злоупотребления рыночной властью монополиями, обеспечение равных условий хозяйствования. Особое место в антимонопольном законодательстве отводится пресечению антиконкурентных действий органов власти и управления разных уровней и устранению административных барьеров при развитии предпринимательства.
Деятельность хозяйствующих субъектов на рынке связана с необходимостью получения в различных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления тех или иных разрешительных и согласующих документов. Во многих случаях при этом создаются необоснованные препятствия, мешающие предпринимателям на равных конкурировать с другими хозяйствующими субъектами.
Статья 15 закона «О защите конкуренции» содержит общую норму, согласно которой федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим подобные функции органам и организациям, а также Центральному банку Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам запрещается принимать акты и (или) совершать действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением пре-
дусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействий).
Из смысла этой нормы следует, что незаконными являются любые акты органов власти и органов местного самоуправления и любые действия их должностных лиц, если результатом реализации таких актов или последствиями действий должностных лиц есть или может быть недопущение, ограничение или устранение конкуренции на товарном рынке.
При этом неправомерными могут быть не только действия, но и бездействие органов власти и их должностных лиц. Наиболее часто это проявляется в несовершении определенных процедур, предусмотренных законами или другими правовыми актами (оставление без движения поступивших документов, не направление ответов заявителям, волокита в решении вопросов, входящих в компетенцию органа и др.).
В рассматриваемой статье закона «О защите конкуренции» приводятся наиболее характерные виды нарушений антимонопольного законодательства органами власти и местного самоуправления. При этом приведенный в законе перечень не является исчерпывающим. Наиболее распространенными и опасными для бизнеса следует считать действия органов власти по ограничению возможности входа новых хозяйствующих субъектов на рынки, их эффективной деятельности, а также по необоснованному препятствованию осуществлению деятельности уже существующих хозяйствующих субъектов. Такие действия органов власти и управления следует рассматривать как установление непредусмотренных законодательством административных барьеров, сдерживающих развитие конкуренции. Необоснованные административные барьеры снижают конкуренцию на рынке, повышают непроизводственные издержки, создают условия для коррупции и возникновения «административного ресурса».
Формами административных барьеров могут быть не предусмотренные действующим законодательством запреты на создание новых предприятий, на осуществление новых видов деятельности, введение дополнительного лицензирования, сертификации товаров (обязательной или добровольной), проведение всевозможных согласований и экспертиз, не предусмотренных законами, введение в практику непредусмотренной отчетности, создание неравных условий деятельности конкурирующих хозяйствующих субъектов, отказ в выделении материальных ресурсов при их наличии, недопущение к пользованию бюджетными средствами при наличии такой возможности и др.
К административным барьерам следует отнести и необоснованные проверки хозяйствующих субъектов комиссиями и отдельными должностными лицами различных контрольных органов, а также требование различных справок и иных документов, прямо не предусмотренных действующим законодательством. Все эти действия следует
рассматривать как противоправные и существенно увеличивающие административную нагрузку на бизнес [5].
По мнению независимых экспертов, общественных объединений предпринимателей, разнообразные формы государственного регулирования административного характера (ведение многочисленных реестров и регистров, аттестация и аккредитация хозяйствующих субъектов, различные экспертизы, предоставление разрешений и согласований и др.) остаются недостаточно оцененными с правовой и экономической точки зрения, а также с позиций их избыточности и коррупциогенно-сти.
Конкурентная среда требует защиты от установления новых административных барьеров. Для этого целесообразно разработать и применять процедуры предварительной оценки и всестороннего обоснования принятия нормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, вводящих новые административные требования к субъектам предпринимательской деятельности.
Кроме того, необходима серьезная корректировка действий региональных и местных властей и их должностных лиц. Дело в том, что на этих уровнях используется практика неформальных преференций, создания искусственных барьеров для отдельных участников, дискриминационный подход к оказанию государственных и муниципальных услуг, проведение многочисленных проверок неугодных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, организация давления посредством использования административного ресурса. Эти действия негативно сказываются на реализации государственной конкурентной политики, ограничивают позитивную роль честной и справедливой конкуренции, завышают издержки экономики и общества, формируют негативное отношение предпринимателей и населения к органам власти всех уровней.
Необходимо значительно усовершенствовать порядок доступа предпринимателей к правам пользования государственным и муниципальным имуществом, обеспечить прозрачность и открытость проведения конкурсов и аукционов по использованию имущества и поставкам товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, исключить предоставление необоснованных преференций отдельным хозяйствующим субъектам.
Учитывая важность проблемы снижения административного давления на бизнес, Президентом Российской Федерации издан специальный Указ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», обязывающий Правительство Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, высших должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации принять конкретные меры по созданию благоприятных условий для развития предпринимательства.
Оценивая состояние конкуренции и эффективность бизнеса в различных регионах страны, можно сделать вывод о том, каким образом ответственные должностные лица исполняют Указ Президента государства.
Конкретные меры по развитию конкуренции, снижению нагрузки на бизнес, развитию малого предпринимательства изложены в Программе развития конкуренции в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 г. № 691-р. Эта программа принята в целях реализации отдельных положений Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
Только один перечень этих документов показывает, что руководство страны, высшие органы государственной власти принимают меры по выправлению ситуации на рынке за счет развития конкуренции, создания условий для предпринимательства, в том числе для малого и среднего бизнеса.
Реальные возможности для снижения нагрузки на бизнес, пресечения административных барьеров, содействия развитию конкуренции имеются у антимонопольных органов, основная задача которых - обеспечение эффективного и результативного применения антимонопольного законодательства и реализации заложенных в нем методов и способов защиты конкуренции и ограничения рыночной власти монополий.
В общем числе нарушений антимонопольного законодательства нарушения со стороны органов власти и управления являются достаточно распространенными, что в определенной степени подрывает доверие бизнеса к власти. Антимонопольные органы обязаны пресекать именно такие нарушения и способствовать восстановлению нарушенных законных прав и интересов предпринимателей.
За 2009 г. в Управление Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (Приморское УФАС России) от представителей бизнеса поступило 61 заявление по поводу действий властных структур. Это на 11 заявлений больше, чем было в 2008 г. За первое полугодие 2010 г. уже поступило 32 заявления. Данные цифры свидетельствуют о том, что органы власти и управления Приморского края совершают многочисленные действия, направленные на ограничение конкуренции, и предприниматели вынуждены обращаться в антимонопольный орган за содействием в устранении незаконных барьеров в развитии бизнеса.
В целях пресечения нарушений закона в 2009 г. было возбуждено и рассмотрено 22 дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении властных структур, а в первой половине 2010 г. - уже 18. Такое положение дел и такая тенденция заставляют задуматься о том, как органы власти и органы местного самоуправле-
ния Приморского края и их конкретные руководители и должностные лица содействуют развитию бизнеса, как создают для него нормальные условия работы, как они исполняют указания Президента и Правительства Российской Федерации в части снижения нагрузки на бизнес. Наверное, целесообразно давать оценку деятельности нарушителей закона с применением возможностей органов прокуратуры, а также с учетом их принадлежности к правящей партии.
Абсолютно неправильно, когда должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, призванные соблюдать законы и содействовать развитию предпринимательства, сами являются нарушителями закона и своими действиями не только подрывают экономическую основу государства, но и создают устойчивое негативное отношение бизнеса к власти. С учетом этих нюансов антимонопольным органам необходимо активизировать свою работу по устранению необоснованных препятствий развитию предпринимательства и снижению административного бремени на бизнес, совершая в том числе инициативные действия по выявлению и дальнейшему пресечению нарушений антимонопольного законодательства. Явно недостаточно, что за 6 месяцев 2010 г. специалистами Приморского УФАС России проведено только 3 проверки органов местного самоуправления, а по собственной инициативе возбуждено только 5 дел в отношении властных структур.
Другая проблема - информированность предпринимателей в отношени положений антимонопольного законодательства, защищающих их интересы, и умение пользоваться правами и возможностями, заложенными в законе. Именно слабое знание требований закона в части соблюдения процедуры обжалования актов и действий органов власти и органов местного самоуправления приводит к малой результативности обращений предпринимателей в уполномоченный контрольный орган. Так, в 2009 г. из 61 поданного в Приморское УФАС России заявления на действия властей в 54 случаях было принято решение об отказе в возбуждении дела по нарушению антимонопольного законодательства. За первое полугодие 2010 г. из 32 заявлений 18 не стали основанием для возбуждения дел. Основная причина в том, что предприниматели не знают правил и требований антимонопольного законодательства и не могут правильно и обоснованно составить заявление в антимонопольный орган.
Развитие предпринимательства напрямую зависит от действий предприятий-монополистов, с которыми иные участники рынка вынуждены вступать в экономические отношения. Злоупотребления рыночной властью со стороны энергетических компаний, предприятий коммунальной энергетики, владельцев подъездных железнодорожных путей, портов и аэропорта - явление достаточно распространенное. Бороться с их диктатом при заключении договоров, создании дискриминационных условий для отдельных контрагентов, препятствовании деятельности неугодных предпринимателей возможно, используя
нормы антимонопольного законодательства и полномочия антимонопольных органов.
В частности, ст. 10 закона «О защите конкуренции» признает незаконными действия (бездействия) хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке, в том числе действия субъектов естественных монополий, если их результатом является или может являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции или ущемление интересов других лиц.
О том, что в Приморье практикуется диктат со стороны монополий в отношении иных субъектов предпринимательства, свидетельствуют следующие цифры: в 2009 г. в Приморское УФАС России поступило 191 заявление на действия монополистов, что на 55 заявлений больше, чем в 2008 г., а за первое полугодие 2010 г. зафиксировано 101 заявление. При этом более 50 % заявлений касаются действий предприятий электро-, тепло- и водоснабжения. Наибольшее число нарушений связано с навязыванием монополистом контрагентам не выгодных для них условий договоров и созданием дискриминационных условий для отдельных лиц.
Однако меры пресечения возможных нарушений законодательства со стороны монополистов приняты только по 22 заявлениям в 2009 г. и по 11 заявлениям - в первом полугодии 2010 г. Во всех остальных случаях Приморское УФАС России отказало в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства. Конкретные меры по пресечению нарушений с выдачей обязательных для исполнения предписаний приняты только в 12 случаях в 2009 г. и в 6 случаях в 2010 г.
Такая статистика является очень тревожной, т. к. только примерно в 6 % обжалуемые в заявлениях действия монополистов в части их давления на бизнес признаются государственным органом обоснованными и заслуживающими принятия мер пресечения. Основные причины такого положения дел кроются в том, что заявители и в этом случае плохо знают нормы антимонопольного законодательства и не умеют правильно оформить заявление в антимонопольный орган, а также в том, что сотрудники антимонопольного органа не ведут широкую разъяснительную работу по процедурам обжалования монополистических действий доминирующих на рынке хозяйствующих субъектов, не помогают предпринимателям, особенно представляющим малый бизнес, правильно составить заявление с приложением необходимых документов. Такая позиция государственного органа не способствует пресечению злоупотреблений рыночной властью монополий и не повышает доверие бизнеса к государственной власти.
Эффективная и результативная деятельность сотрудников антимонопольного органа с использованием всех возможностей антимонопольного регулирования могла бы помочь предпринимателям восстановить свои права на занятие бизнесом в недискриминационных условиях, повысить доверие к этому органу государственной
власти, снизить административное давление на бизнес. Для достижения этих результатов необходима широкая разъяснительная работа норм и положений антимонопольного законодательства, направленных на защиту бизнеса, среди широких слоев предпринимателей. Такая деятельность по предупреждению возможных нарушений закона получила название «адвокатирование конкуренции». Именно за счет этого возможно создать и реализовать действенный механизм воплощения в жизнь эффективной государственной конкурентной политики, основной девиз которой - «защищать конкуренцию, а не конкурентов» [1].
Литература
1. Битва за конкуренцию / под ред. И.Ю. Артемьева. - М.: ООО «ТМ-Менеджмент», 2009. - 392 с.
2. Князева И.В. Антимонопольная политика в России. - М.: Оме-га-Л, 2006. - 526 с.
3. Конкурентное право Российской Федерации: учеб. пособие / под ред. Н.И. Клейн, Н.Е. Фонаревой. - М.: Логос, 1999. - 432 с.
4. Конкуренция и антимонопольное регулирование: учеб. пособие / под ред. А.Г. Цыганова. - М.: Логос, 1999. - 368 с.
5. Таланцев В.И. Антимонопольное законодательство и регулирование: учеб. пособие. - 2-е изд. доп. и перераб. - Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2010. - 220 с.
© Таланцев В.И., 2010 г.
