CC BY
122Антимонопольное регулирование Федеративной Республики Германия: теоретический и практический аспекты
Хайбрахманова Альбина Дамировна,
магистр Юридического факультета Финансового Университета при Правительстве РФ, khaybrakhmanova.albina@mail.ru
В экономической политике любого государства борьба с недобросовестной конкуренцией является залогом развития национальной экономики и поддержания высокого платежеспособного спроса населения. С конца XIX в. в ряде ведущих стран западной Европы и США стала активно развиваться сфера антимонопольного законодательства. В данной статье проанализированы законодательные и правоприменительные аспекты антимонопольного регулирования в Федеративной Республике Германия (далее - ФРГ), поименованы государственные органы и иные негосударственные структуры, отвечающие за реализацию антимонопольной политики. Выявлены особенности правоприменения по вопросам антимонопольного законодательства, для чего рассмотрены судебные прецеденты. Сделан вывод о близости российской и германской модели антимонопольного регулирования и расширении форм и методов реализации государственной политики в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: антимонопольное регулирование, злоупотребление доминирующим положением, картели, недобросовестная конкуренция, Федеральное управление по борьбе с картелями, Федеративная Республика Германия.
Введение
Как в России, так и в ФРГ вопросам антимонопольного регулирования уделяется повышенное внимание со стороны уполномоченных государственных структур и органов судебной системы, призванных отслеживать негативные тенденции на потребительских и иных рынках, и принимать адекватные меры к восстановлению должного уровня нормальной конкуренции между хозяйствующими субъектами. В этой связи становится важным проанализировать практику антимонопольного регулирования в ФРГ, поскольку, несмотря на резкое изменение внешнеполитического, а, следовательно, внешнеэкономического курса в связи с событиями на территории Украины, ФРГ по-прежнему остается перспективным экономическим партнером для России.
Длительное время до 2022 года экономические отношения между Россией и ФРГ только укреплялись, о чем свидетельствует рост товарооборота между странами, прежде всего, в энергетической сфере и сфере торговли высокими технологиями. Между тем, агрессивная санкционная политика стран Европейского союза (далее - Евросоюз), включая ФРГ, в отношении России практически лишила возможности дальнейшем наращивать экономические партнерские связи с ФРГ. Данное обстоятельство негативно сказалось и на практике международного сотрудничества между ФРГ и Россией в сфере антимонопольного регулирования и противодействия международной организованной преступности, что привело к коллапсу и практическому разрыву связей между российскими и немецкими антимонопольными регуляторами. Нужно признать, что российское и германское антимонопольное законодательство имеет больше схожих черт, чем различий, что ы позволяло использовать в России германский а опыт в данной области. В настоящее время о Россия и ФРГ все больше отдаляются в силу | политических разногласий, что приводит к ряду п проблем экономического характера. Энергиче- а ский кризис в ФРГ в первой половине 2023 года о
(О
сч о сч
привел к резкому падению общего уровня промышленного производства и повышению цен на энергоресурсы, несмотря на меры по регулированию уровня цен на бензин и дизельное топливо. Данное обстоятельство не было оставлено без внимания со стороны германского антимонопольного регулятора.
В свете вышесказанного актуально не только проанализировать теорию и практику германского антимонопольного регулирования, но и отследить тенденции в данной сфере в связи с той санкционной политикой, которую проводят страны Евросоюза, включая ФРГ, в отношении России.
Основная часть. Опыт антимонопольного регулирования в ФРГ имеет более чем вековую историю. Начиная со второй половины XIX в. в ФРГ стали появляться первые картели, призванные поддерживать стабильность цен и активизировать военную промышленность. Закон о картелях 1923 года был направлен на устранение последствий, а также контроль за излишней монополистической деятельностью. Непосредственно запрет на образование картелей данный закон не предусматривал. В 1933 году с целью перехода страны на рельсы военной экономики был принят Закон об обязательных картелях, в силу которого имперские власти имели право принимать решение о слиянии отдельных предприятий или частей в картели [2, с. 126]. Данный закон способствовал высокой концентрации и монополизации немецкой промышленности. После окончания Второй мировой войны страны-победители посчитали такую ситуацию с картелями в ФРГ рискованной в военно-политическом плане и приняли ряд мер по демонополизации немецкой промышленности. Пунктом 12 подраздела «В» раздела III Потсдамского соглашения предусматривалась полная децентрализация германской экономики, что на практике означало полный запрет создания картелей, синдикатов и других монопольных объединений. Тем самым, союзники учли негативную роль картелей в промышленности, ориентированной на выпуск средств вооружений. Постепенно принцип запрета на образование картелей и картельных сговоров стал базовым принципом немецкого антимонопольного законодательства.
Сегодня в ФРГ действует централизованная модель антимонопольного регулирования. На федеральном уровне общие вопросы руководства противодействию недобросовестной конкуренции решаются на уровне Министерства по экономическим вопросам и борьбе с измене-
нием климата (далее - Министерство). В рамках собственных полномочий министр экономики вправе разрешить сделки, которые могут быть признаны незаконными с точки зрения антимонопольного законодательства при условии, что ограничение конкуренции, как неизбежное следствие таких сделок, «перевешивается общими экономическими преимуществами слияния или если слияние оправдано более значимым общественным интересом» [6, с. 30]. В остальных случаях каких-либо специальных полномочий у Министерства в области антимонопольного регулирования нет.
Специализированным антимонопольным органом является Федеральное управление по борьбе с картелями (далее - Bundeskartellamt (постоянно действует с 1958 года по настоящее время) [6, с. 30]. Деятельность данного органа распространяется на все немецкие предприятия без исключения, в том числе филиалы которых действуют за пределами ФРГ.
Bundeskartellamt действует на основании Законе о борьбе с ограничениями конкуренции (GWB). Антимонопольный орган вправе применять положения закона о конкуренции Договора о функционировании Европейского Союза (статьи 101 и 102 TFEU). Тем самым, в ФРГ в равной мере применяются как положения национального, так и общеевропейского законодательства в рамках создания в Евросоюзе единого открытого рынка товаров и услуг. В последнее время в ФРГ многое сделано для того, чтобы гармонизировать национальное и общеевропейское антимонопольное законодательство, хотя определенные трудности в данном вопросе все еще присутствуют. Так открытым остается вопрос частного правоприменения, когда предприятия, пострадавшие от недобросовестной конкуренции самостоятельно взыскивают с нарушителей причиненный ущерб [4, с. 108]. К сожалению, многие предприятия не в состоянии в судебном или административном порядке взыскать с нарушителей антимонопольного законодательства полноценный размер убытков. Именно в этой связи частный порядок правоприменения должен устранить данное упущение и позволить предприятиям самостоятельно добиваться восстановления нарушенного права.
Bundeskartellamt в рамках предоставленных ему полномочий призван обеспечивать соблюдение антимонопольного законодательства, контролировать все слияния и объединения предприятий, реагировать на допущенные злоупотребления доминирующим положением предприятий. На практике своим решением Bundeskartellamt принимает решения о запрете
слияний предприятий, запрещает злоупотребления доминирующим положением, устанавливает условия осуществления экономической деятельности в форме слияний. Кроме того, Bundeskartellamt вправе применять штрафные санкции при выявленных и установленных фактах нарушений антимонопольного законодательства.
В качестве основной профилактической меры Bundeskartellamt использует такой метод, как постоянный мониторинг цен. В случае существенного и необоснованного роста цен на товары и услуги осуществляется проверка в отношении производителя или поставщика. По результатам проверки могут быть приняты несколько решений:
1) рост цен является допустимым, а, следовательно, нарушения антимонопольного законодательства не выявлено;
2) рост цен является следствием злоупотребления доминирующим положением, нарушает нормы антимонопольного права, а, следовательно, могут быть применены ограничительные меры, в том числе, штрафы [5, с. 84].
Нужно отметить, что в ФРГ установлена достаточно четкая и понятная система размеров штрафов в случае выявленного нарушения антимонопольных правил.
Bundeskartellamt отслеживает любые нарушения антимонопольного законодательства в отношении любых экономических агентов, действующих на территории ФРГ, и адекватно в пределах собственной компетенции реагирует на данные факты. В качестве примера можно привести дело против компании «Facebook». Компания злоупотребила доминирующим положением на рынке информационных и телекоммуникационных услуг [1]. Доказывая факт такого нарушения, Bundeskartellamt использовала теорию причинения вреда. Bundeskartellamt установила, что деятельность компании на рынке является эксплетивными, поскольку нарушались законы о защите данных ФРГ и Евросоюза. «Facebook» в своей деятельности незаконно использовало личные данные пользователей и распространяла их через социальную сеть без ведома пользователей. Сотрудники Bundeskartellamt пришли к выводу, что условия пользования сетью «Facebook» предполагают предоставление широкого доступа к обширному объему личной информации пользователей. Согласно правилам оказания услуг «Facebook» пользователи могут присоединиться к ней лишь в том случае, если они согласятся с условиями сбора информации из различных источников.
С точки зрения Bundeskartellamt, согласие пользователей с условиями сбора информации компании «Facebook» нельзя считать добровольным, поскольку ключевое требование - это согласие пользователя с условиями компании, без которого соглашение между пользователем и компанией не считается действительным. Bundeskartellamt в связи с этим наложило ограничения на текущую практику сбора и обработки информации о пользователях компании «Facebook» и в феврале 2019 г. запретило использование соответствующих условий оказания услуг.
Данный пример наглядно показывает, что деятельность антимонопольного органа направлена не только на борьбу с незаконной конкуренцией и злоупотреблением доминирующим положением на рынках, но и активно способствует восстановлению прав граждан, в том числе, в области информационного обмена и распространения частной информации.
В сферу деятельности Bundeskartellamt попадают не только национальные компании или их филиалы за рубежом, а также мировые производители и поставщики услуг. В 2023 году Bundeskartellamt инициировало судебное разбирательство по отношению к компании Microsoft (далее - Корпорация). Целью разбирательства явилась необходимость установления вопроса «оказывает ли Корпорация огромное влияние на рыночную конкуренцию».[7]. Если ответ на данный вопрос будет положительным, Bundeskartellamt вправе применить меры, вплоть до ограничения деятельности компании на территории ФРГ.
В 2023 году полномочия Bundeskartellamt были дополнены новым полномочием - конфискацией непропорциональной прибыли компаний, которые были уличены в сговоре о ценах. Речь идет о борьбе со структурами, подобными картелям. Данная инициатива связана с тем, что снижение Правительством ФРГ налогов на бензин и дизельное топливо на три месяца не привело к снижению цен для потребителей со стороны пяти крупнейших игроков рынка: Shell, BP-Aral, Esso, Jet и Total. Эти компании повышали цены на топливо одновременно. Такая ситуация привела к неоправданному росту цен на рынке энергоресурсов, что поставило немецкую промышленность в еще более зависимое положение от поставщиков бензина и дизельного топлива.
Важной особенностью антимонопольного регулирования в ФРГ является отсутствие единой централизованной системы антимонопольных органов на уровне субъектов федерации -земель. В ФРГ, в отличие от России, на уровне
и
и *
о х
а
а
и о т
V
(О
сч
0
сч
земель в структурах региональных правительств созданы собственные антимонопольные органы, не подчиняющиеся Bundeskartellamt. Такая практика позволяет землям ФРГ самостоятельно проводить антимонопольную политику, руководствуясь положениями как общеевропейского и федерального законодательства, так и законодательства земель.
В ФРГ активно действуют независимые исследовательские организации, призванные отслеживать ситуации на рынках и давать рекомендации по противодействию недобросовестной конкуренции в стране. Одной из таких организаций является Монопольная комиссия, состав которой представлен пятью постоянными участниками. Члены Монопольной комиссии наблюдают за развитием экономической ситуации в стране и один раз в два года вправе давать рекомендации Министру экономики по результатам наблюдений за развитием ситуации в стране, в том числе, в области применения антимонопольного законодательства. Результатом деятельности Монопольной комиссии является разработка программ развития конкуренции в стране. Основная функция Монопольной комиссии - предупреждение монопольных эффектов.
Нужно отметить, что прямым аналогом подобного независимого исследовательского института в России является Институт проблем естественных монополий (далее - ИПЕМ). ИПЭМ изучает проблемы развития отечественной и мировой электроэнергетики, газовой, нефтепроводной и железнодорожной отраслей, границ рынка в отраслях экономики, являющихся естественными монополиями. Однако ИПЭМ не обладает столь расширенными полномочиями, как Монопольная комиссия ФРГ. Главная идея создания любого независимого антимонопольного учреждения является научная и независимая оценка ситуации на товарных рынках и разработка эффективных и отвечающих реальной экономической ситуации программных мер, направленных на минимизацию монопольных рисков и повышение конкурентоспособности экономики. Эти меры должны быть доведены до государственных чиновников, имеющих право принятия политических и экономических решений. В России создание структуры, подобной Монопольной комиссии ФРГ, стало бы значительным шагом по усилению контроля за соблюдением действующего антимонопольного законодательства.
Еще одним органом антимонопольного регулирования ФРГ, о котором стоит отдельно упомянуть, является Федеральное сетевое
агентство (далее - Ведомство). Основной задачей данного Ведомства, также, как и Bundeskartellamt, подчиненного Министерству, является выработка единой государственной политики по противодействию недобросовестной конкуренции на рынках естественных монополий - электроэнергетики, газа, нефти, угля [3, с. 260]. Для реализации данной общей задачи Ведомство должно создавать необходимые условия для того, чтобы пользователи услуг естественных монополий имели равный доступ к сетевым ресурсам. В условиях энергетического кризиса, с которым столкнулась ФРГ в последние два года, деятельность Ведомства является наиболее востребованной и актуальной.
Значительная роль в проведение единой и согласованной антимонопольной политики в ФРГ возложена на органы судебной власти. Именно судебные органы решают возникшие споры между Bundeskartellamt, антимонопольными органами земель и частными лицами. Предприятия вправе в судебном порядке требования возмещения убытков, понесенных в связи с нарушением антимонопольного законодательства. Любые принятые Bundeskartellamt решения, в том числе, о применении штрафных санкций, могут быть обжалованы в Апелляционный суд Берлина или Верховный суд.
Итак, рассмотрев теорию и практику антимонопольного регулирования в ФРГ, можно сделать вывод о разнообразии форм и методов регулирования антимонопольной деятельности. В ФРГ все более усиливаются позиции судебных органов, и эта тенденция становится доминирующей, а к процедурам антимонопольного воздействия активно подключаются независимые от государства общественные и экспертные сообщества и организации.
Заключение. Рассмотрев опыт антимонопольного регулирования в ФРГ, можно констатировать следующее.
Во-первых, можно говорить о наличии в ФРГ особой централизованной модели антимонопольного регулирования, которая имеет существенное отличие: деятельность централизованного антимонопольного органа осуществляется наряду с собственными антимонопольными органами на уровне земель. На государственном уровне прослеживается тенденция расширения полномочий Bundeskartellamt (с 2023 года данный орган вправе изымать часть непропорционально полученной прибыли предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке). В ФРГ заметно влияние об-
щеевропеиского антимонопольного законодательства, которое применяется в стране наряду с нормами национального права.
Во-вторых, особенностью германского антимонопольного регулирования является расширение деятельности независимых исследовательских структур, которые отслеживают текущую ситуацию на рынках и вправе предоставлять рекомендации Министру экономики. Однако следует признать сомнительным, что такие рекомендации имеют обязательную силу для лиц, ответственных за принятие политических решении в ФРГ. Экономическая ситуация в ФРГ в последний год имеет тенденцию к ухудшению, что обусловлено не столько энергетическим кризисом в стране, а сколько непродуманной санкционной политики стран Евросоюза отношении России.
В-третьих, можно с определенной долей достоверности утверждать о близости российской и германской модели антимонопольного регулирования. Анализ полномочий и функций специализированных органов по борьбе с недобросовестной конкуренцией в России и Германии свидетельствует о сходных подходах законодателя к выстраиванию государственной политики в рассматриваемой сфере. В России стала заметна тенденция расширения степени участия общественности и независимых органов в решении задач противодействию монополизации рынка. Очевидно, что, несмотря на кризис в международном антимонопольном сотрудничестве России и ФРГ, все же остается минимальный шанс восстановления плодотворного сотрудничества, поскольку в правовой системе ФРГ и России все больше общих черт, чем различий.
Литература
1. Антимонопольное ведомство ФРГ начало разбирательство против Microsoft. Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.comnews.ru/content/225018/2023-03-28/2023-w13/antimonopolnoe-vedomstvo-frg-nachalo-razbiratelstvo-protiv-microsoft (дата обращения: 30.07.2023).
2. Демм Ж. Реформа немецкого законодательства о защите конкуренции // Lex Russica. - 2015. - №12. - С.125-132.
3. Ермакова, Е.В. Зарубежный опыт антимонопольного регулирования / Е.В. Ермаков // Novainfo. - 2017. - № 63. - С. 259-263.
4. Истомин В. Г Антимонопольное регулирование в странах Европейского Союза // Жур-
нал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2022. - Т.18. № 2. -С. 108-111.
5. Леонова Е.В., Лясович Т.Г. Антимонопольное законодательство ФРГ и практика его применения в современных условиях // Журнал правовых и экономических исследований. -2021. - №3. - С.83-91.
6. Оводов А.А. Правовое регулирование в сфере защиты конкуренции в Федеративной Республике Германия и в Англии: актуальные вопросы // Конкурентное право. - 2014. - № 4. - С. 29-32.
7. Facebook проиграла в суде спор с ведомством по картелям Германии // Новости. 23.06.2020. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.google.com (дата обращения: 30.07.2023).
Antimonopoly regulation of the federal republic of Germany: theoretical and practical aspects
Khaybrakhmanova A.D.,
Financial University under the Government of the Russian Federation
In the economic policy of any state, the fight against unfair competition is the key to the development of the national economy and maintaining high effective demand of the population. Since the end of the XIX century, the sphere of antimonopoly legislation has been actively developing in a number of leading countries of Western Europe and the USA, methods and forms of antimonopoly regulation are being improved and developed. This article analyzes the legislative and law enforcement aspects of antimonopoly regulation in Germany. The state bodies and other non-state structures responsible for the implementation of antimonopoly policy in Germany are described. The peculiarities of law enforcement on issues of antimonopoly legislation are revealed, for which judicial and other precedents are considered. The conclusion is made about the proximity of the Russian and German models of antimonopoly regulation and the expansion of forms and methods of implementing state policy in this area.
Keywords: antimonopoly regulation, abuse of dominant position, cartels, unfair competition, Federal Office for Combating Cartels.
References
1. The German Antimonopoly Authority has started proceedings against Microsoft. Electronic resource]. -Access mode: https://www.comnews.ru/content/225018/2023-03-28/2023-w13/antimonopolnoe-vedomstvo-frg-nachalo-razbiratelstvo-protiv-microsoft (accessed: 30.07.2023).
2. Demm Zh. Reform of German legislation on protection of competition // Lex Russica. - 2015. - №.12. - pp.125-132.
3. Ermakova, E.V. Foreign experience of antimonopoly regulation / E.V. Ermakov // Novalnfo. - 2017. - №. 63. -pp. 259-263.
4. Istomin V. G. Antimonopoly regulation in the countries of the European Union // Journal of Foreign Legislation and Comparative Jurisprudence. - 2022. - Vol.18. №. 2. - pp. 108-111.
U
8) *
О X
n
a
8) О
т
V
5. Leonova E.V., Lyasovich T.G. Antimonopoly legislation of
Germany and the practice of its application in modern conditions // Journal of Legal and Economic Research. -2021. - №. 3. - pp.83-91.
6. Ovodov A.A. Legal regulation in the field of competition protection in the Federal Republic of Germany and in England: topical issues // Competition Law. - 2014. - №. 4. - pp. 29-32.
n
C4
o
C4
*
Ol
z
44
7. Facebook lost a dispute with the German cartel office in court // News. 23.06.2020. [electronic resource]. - Access mode: https://www.google.com (accessed: 30.07.2023).
