CC BY
38
АНТИМОНОПОЛЬНОЕ ПРАВО:
РАЗВИТИЕ КОНКУРЕНЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. В. СЕМЕНИХИН,
руководитель «Экспертбюро Семенихина»
Программа развития конкуренции в Российской Федерации, определяющая приоритеты и основные направления конкурентной политики до 2012 г., утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.05.2009 № 691-р. Она определяет конкурентную политику как комплекс последовательных мер, осуществляемых государством в целях обеспечения условий для состязательности хозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики, модернизации предприятий и создания условий для обеспечения экономически эффективным способом потребностей граждан в товарах и услугах.
Достижение целей конкурентной политики предполагает, в частности, решение задач по общему улучшению конкурентной среды за счет сокращения необоснованных внутренних и внешнеторговых барьеров, развития транспортной, информационной, финансовой, энергетической инфраструктуры; совершенствования антимонопольного регулирования; реализации мер развития конкуренции в отдельных отраслях.
Для выполнения плана мероприятий, предусмотренных Программой развития конкуренции в Российской Федерации, в 2010 г. были приняты следующие нормативные правовые акты: • Федеральный закон от 27.12.2009 № 374-ФЭ «О внесении изменений в статью 45 части первой и в главу 25.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившим силу Федерального закона «О сборах за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», дополнивший ч. 4.1 ст. 32 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЭ «О защите конкуренции», в соответствии с которой за принятие решения об осуществлении сделок,
иных действий, подлежащих государственному контролю, уплачивается государственная пошлина в размерах и порядке, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; • Федеральный закон от05.04.2010 № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций». Обеспечить в пределах своей компетенции реализацию Программы развития конкуренции в Российской Федерации поручено федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Координацию работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации программы, в том числе при разработке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации региональных программ развития конкуренции, осуществляет Минэкономразвития России.
Федеральные органы исполнительной власти обязаны представлять в Минэкономразвития России ежеквартально, до 10-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, информацию о ходе реализации программы.
Минэкономразвития России на основе анализа и обобщения информации, полученной от федеральных органов исполнительной власти, в свою очередь обязаны представлять в Правительство Российской Федерации ежеквартально, до 30-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, доклад о ходе реализации программы.
Минэкономразвития России поручается также осуществлять анализ социально-экономических последствий реализации программы на основании показателей эффективности осуществления конкурентной политики, предусмотренных програм-
мой, и ежегодно, до 1 апреля года, следующего за отчетным, представлять в Правительство Российской Федерации соответствующий доклад.
Федеральным арбитражным судам Российской Федерации поручено представлять в Минэкономразвития России ежегодно, до 1 марта года, следующего за отчетным, сведения о количестве установленных фактов нарушения антимонопольного законодательства по Российской Федерации. Эти сведения должны включать информацию о количестве нарушений, выразившихся в злоупотреблении хозяйствующими субъектами доминирующим положением; ограничивающих конкуренцию соглашениях и согласованных действиях хозяйствующих субъектов; ограничивающих конкуренцию актах и действиях федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Антимонопольное регулирование является важным инструментом защиты конкуренции, обеспечивает непосредственное и оперативное воздействие на угрозы ограничения конкуренции, а также предупреждает их возникновение.
При этом существуют факторы, негативно влияющие на результативность выполнения функции защиты конкуренции. В основном к ним относится перегруженность антимонопольного органа заявлениями и делами, косвенно связанными с защитой конкуренции. Регулирование ценообразования исключительно методами антимонопольного принуждения может привести к существенному искажению конкурентной среды на соответствующем товарном рынке. Несовершенная нормативно-правовая база также является препятствием на пути эффективного антимонопольного регулирования.
В целях совершенствования антимонопольного законодательства необходимо повысить экономическую обоснованность принимаемых антимонопольным органом решений. Для этого следует изменить порядок установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта. Доминирующее положение должно устанавливаться по результатам анализа совокупности факторов, а не только размера доли хозяйствующего субъекта на рынке. К таким факторам относятся: наличие препятствий для входа на рынок новых участников, эластичность спроса на товар, наличие взаимозаменяемых товаров, соотношение долей компании, ее конкурентов и потребителей и другие факторы.
Необходимо повысить доказательственный статус экономического анализа и оценки конкурентной среды, формализовать и регламентиро-
вать процедуру его проведения. Для этого следует установить в федеральном законе основные поведенческие и структурные критерии для анализа и оценки конкурентной среды, а также предусмотреть обязательное включение результатов анализа в решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства.
Необходимо четко разграничить две категории нарушений антимонопольного законодательства, прямо и косвенно связанные с ограничением конкуренции.
К первой категории относятся нарушения антимонопольного законодательства, которые ограничивают или могут ограничить конкуренцию. Это правонарушения, которые наносят вред конкурентной среде отдельного рынка и затрагивают неопределенный круг лиц, ведущих хозяйственную деятельность на рынке. За правонарушения, относящиеся к этой категории, должна быть установлена повышенная ответственность вплоть до уголовной.
Ко второй категории правонарушений относятся нарушения, не влекущие серьезных общественно опасных последствий и связанные исключительно с отдельным фактом ущемления доминирующим субъектом конкретного потребителя (контрагента), в том числе нарушения порядка доступа к объектам инфраструктуры естественных монополий (например, нарушение сроков подключения к электрическим сетям неконкурирующего хозяйствующего субъекта или лица, не осуществляющего предпринимательскую деятельность).
Дела о нарушениях, относящихся ко второй категории, являются типовыми, не требуют проведения детального анализа рынка, могут быть рассмотрены в упрощенном порядке и в сокращенные сроки. Для таких нарушений целесообразно предусмотреть штрафы, налагаемые на должностных лиц хозяйствующего субъекта, дополненные возможностью дисквалификации таких лиц, а также мерами воздействия в рамках системы тарифного регулирования. При этом наложение штрафов на юридических лиц, тем более исчисляемых исходя из выручки от реализации, для этой категории нарушений нецелесообразно.
Следует пересмотреть подход к осуществлению контроля за экономической концентрацией. Необходимо сократить количество рассматриваемых антимонопольным органом сделок, не влияющих на состояние конкурентной среды, что позволит повысить качество рассмотрения сделок, которые могут повлечь ограничение конкуренции путем возникновения или усиления доминирующего положения. Для этого необходимо отменить обя-
занность по согласованию сделок, совершаемых внутри одной группы лиц, и увеличить пороговые значения стоимости активов для согласования сделок. Кроме того, необходимо поставить вопрос о поиске альтернативных стоимости активов предприятия критериев, которые должны отражать степень влияния компании на рынок.
Следует уточнить ряд составов правонарушений, в том числе пересмотреть перечень деяний, запрещенных как таковых. Так, запрещено «создание дискриминационных условий». Однако нестандартные практики договорной работы почти всегда возникают в отраслях с высокими постоянными издержками и являются эффективными для конечных потребителей. Запрет на подобного рода действия должен вводиться только после исследования роли и значения подобных торговых практик для функционирования рынка.
Предстоит уточнить критерии определения монопольно высокой и монопольно низкой цены во избежание превращения антимонопольного регулирования в ценовое; изменить порядок установления антиконкурентных соглашений и согласованных действий с учетом необходимости оценки комплекса факторов, характеризующих возможность хозяйствующих субъектов ограничивать конкуренцию; расширить законодательные критерии допустимости «вертикальных соглашений».
Необходимо проанализировать и усовершенствовать практику применения антимонопольным органом мер структурного характера, предусмотренных законодательством.
Будет повышена транспарентность (прозрачность) решений ФАС Российской Федерации. Решения и предписания по делам о нарушениях антимонопольного законодательства, по итогам рассмотрения сделок по экономической концентрации, а также результаты анализа состояния конкуренции на рынке должны публиковаться на сайте в сети Интернет.
Для совершенствования системы ответственности за нарушения антимонопольного законодательства будут реализованы следующие меры:
• внесены изменения в ст. 178 Уголовного кодекса Российской Федерации, уточняющие перечень составов уголовно наказуемых деяний, ограничивающих конкуренцию, и условия привлечения виновных лиц к такой ответственности. Критериями отнесения деяний к уголовно наказуемым станут степень их общественной опасности и размер нанесенного ущерба или дохода, полученного в результате их совершения;
• уточнены положения Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях в части включения в перечень лиц, в отношении которых может применяться административное наказание в виде дисквалификации, государственных и муниципальных служащих, должностных лиц субъектов естественных монополий, а также порядка освобождения от административной ответственности в случае добровольного сообщения о совершенном правонарушении;
• организовано взаимодействие антимонопольного органа с правоохранительными органами в целях выявления картельных соглашений. Развитие международного сотрудничества
Российской Федерации в области конкурентной политики является важным фактором, обеспечивающим защиту конкуренции на внутреннем рынке Российской Федерации и способствующим доступу российских экспортеров и инвесторов на внешние рынки.
Главной целью сотрудничества с Европейским Союзом (ЕС) являются создание равных условий конкуренции на общем экономическом пространстве, устранение неоправданных барьеров для свободного перемещения товаров и услуг, предотвращение ограничений конкуренции как со стороны хозяйствующих субъектов, так и со стороны государственных органов.
В рамках сотрудничества со странами СНГ основной задачей является формирование эффективной системы взаимодействия конкурентных ведомств государств — участников Содружества, обеспечивающей проведение согласованной конкурентной политики и пресечение антиконкурентной практики на пространстве организации.
В качестве мер, направленных на стимулирование развития международного сотрудничества в области конкуренции, необходимо:
• включить раздел о конкуренции в новое соглашение между Российской Федерацией и ЕС, в котором найдут свое отражение цели и основные направления сотрудничества в сфере конкурентной политики и правоприменения;
• активизировать участие антимонопольного органа в деятельности международной конкурентной сети, объединяющей большинство конкурентных ведомств мира, что позволит принимать участие в обсуждении многосторонних правил регулирования конкуренции и путей решения актуальных проблем развития конкурентной политики;
• развивать сотрудничество с антимонопольными органами государств — участников СНГ в рамках Межгосударственного совета
по антимонопольной политике, в том числе путем проведения совместных расследований нарушений антимонопольного законодательства на трансграничных рынках; • создать систему регулирования конкурентных отношений в рамках Таможенного союза Белоруссии, Казахстана и Российской Федерации. Задача развития конкуренции требует совершенствования использования всех инструментов экономического регулирования, в том числе налоговой политики, таможенно-тарифного регулирования, планирования, государственных закупок и тарифного регулирования естественных монополий.
Для повышения эффективности таможенно-тарифного регулирования необходимо провести анализ действующих импортных и экспортных пошлин с точки зрения их влияния на конкуренцию. По результатам этой работы могут быть сокращены количество и размер пошлин, фискальное или регулятивное значение которых не подтверждено, определены временные границы действия и динамика изменения пошлин в целях усиления их регулирующего воздействия на экономику.
Необходимо принимать во внимание, что введение мер торговой защиты внутреннего рынка (специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер) может существенно ограничивать импорт, что в условиях высокой концентрации отечественного производства может привести к искажению условий конкуренции на соответствующих товарных рынках. Решение о введении таких мер должно приниматься с целью повышения глобальной конкурентоспособности российских предприятий и с учетом последствий для конкуренции внутри страны.
Необходимо продолжить практику проведения мониторинга конкурентной среды на товарных рынках, в отношении которых принимались меры торговой защиты. Целью мониторинга должны быть анализ эффективности принятых мер и предотвращение возможных злоупотреблений со стороны защищаемых товаропроизводителей, положение которых на рынке упрочилось, а результатом — своевременная постановка вопроса об отмене, продлении или изменении защитных мер.
Целесообразно рассмотреть возможность при распределении импортных или экспортных квот более широкого использования конкурентных механизмов распределения (например, аукционы). Использование таких механизмов возможно после тщательного анализа сложившейся системы распределения квот и оценки последствий изменения принципов распределения, поскольку принятие
решений об изменении может повлечь как позитивные (расширение круга пользователей квот), так и негативные (снижение доступа небольших компаний к пользованию квотами) последствия.
Для повышения конкурентоспособности российской налоговой системы необходимо реализовать следующие меры:
• продолжить работу по снижению общего налогового бремени с учетом возможностей бюджета и задач по диверсификации экономики;
• упростить форму и процедуры представления налоговой отчетности;
• сократить срок возмещения налога на добавленную стоимость по итогам камеральных налоговых проверок для налогоплательщиков, регулярно представляющих налоговую отчетность и исполняющих законные обязательства по уплате налогов;
• предусмотреть налоговое стимулирование для предприятий, направляющих средства на развитие технологий и снижение издержек, в том числе стимулирование энергосбережения и внедрение экологически чистых технологий. Программы отраслевого развития и инвестиционные программы субъектов естественных монополий должны не только быть увязаны между собой, но и соотноситься с общей политикой развития конкуренции в Российской Федерации, быть направлены на создание инфраструктуры в тех местах, где наблюдается дефицит.
Следует установить требования к процедурам разработки и согласования органами власти инвестиционных программ субъектов естественных монополий. Эти процедуры должны быть публичными, и при их согласовании необходимо соблюдать принципы конкурентной направленности программ.
В нормативных правовых актах, регламентирующих порядок разработки и реализации долгосрочных целевых программ и федеральных целевых программ, необходимо предусмотреть процедуры их публикации и обсуждения, порядок учета мнений и предложений со стороны предпринимателей.
Целесообразно провести экспертизу действующих федеральных целевых программ и рассмотреть возможность включения в них мероприятий по развитию конкуренции на соответствующих рынках.
Развитие системы государственных закупок должно быть направлено на расширение возможностей поиска информации потенциальными участниками размещения государственного и муниципального заказа о торгах, проводимых органа-
ми государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Необходимо создание единого общероссийского сайта в сети Интернет, на котором должна размещаться информация о государственных и муниципальных закупках. Размещение государственного и муниципального заказадолжно преимущественно осуществляться путем проведения открытых аукционов в электронной форме, что позволит снизить издержки «бумажных» процедур, а также вероятность сговора участников за счет обеспечения анонимности участия в электронных аукционах. Кроме того, электронная форма проведения аукционов позволяет обеспечить максимальный доступ предпринимателей к торгам.
Для совершенствования системы регулирования естественных монополий необходимо реализовать следующие мероприятия:
• внести изменения в Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях», предусматривающие уточнение понятия субъекта естественной монополии, определение статуса реестра субъектов естественных монополий и порядок контроля за экономической концентрацией, разграничение полномочий органов регулирования естественных монополий;
• внедрить в систему госрегулирования ряда отраслей метод экономически обоснованной доходности инвестированного капитала, а также метод сравнительного анализа и другие «квази-конкурентные» механизмы, которые предусматривают установление долгосрочного тарифа, обеспечивающего приемлемую норму доходности на вложенный капитал, а также механизм, стимулирующий снижение издержек и поддержание определенного уровня качества услуг;
• обеспечить эффективность закупочной деятельности субъектов естественных монополий путем установления обязательных требований к проведению торгов. Такие процедуры должны обеспечивать прозрачность и состязательность проведения торгов, что сократит издержки субъектов естественных монополий и будет способствовать снижению роста тарифов;
• выделить из сферы деятельности субъектов естественных монополий отдельные виды работ, которые могут быть произведены сторонними компаниями на конкурентной основе (например, осуществление части работ по подключению к системам коммунальной инфраструктуры);
• активизировать работы по развитию конкуренции в сопряженных с естественными мо-
нополиями сферах, в том числе посредством разделения субъектов на осуществляющие конкурентные и естественно-монопольные виды деятельности. Одним из важных шагов к осуществлению этой задачи является разработка методик по ведению раздельного учета указанных видов деятельности;
• принять правила недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий.
Создавая максимально благоприятные условия для ведения малого и среднего бизнеса, необходимо реализовать мероприятия, направленные на снижение административного давления. Прежде всего это касается необходимости усиления защиты прав предпринимателей при проведении проверок, исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел в отношении субъектов предпринимательской деятельности, упрощения порядка выдачи и продления лицензии и замены ряда видов деятельности страхованием гражданской ответственности, сокращения перечня наименований продукции, подлежащей обязательной сертификации (замена декларированием соответствия).
Необходимы следующие меры:
• упрощение процедур государственной регистрации, ликвидации, банкротства, ведения налоговой отчетности и бухгалтерского учета субъектов малого предпринимательства;
• упрощение и удешевление процедуры присоединения к объектам энергетической инфраструктуры и организациям коммунального комплекса;
• обеспечение доступности объектов недвижимости, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для малого и среднего предпринимательства, в том числе реализация преимущественного права выкупа арендуемых помещений;
• обеспечение расширения доступа малых и средних предприятий к госзаказу, заказам субъектов естественных монополий и госкорпораций;
• максимальная информационная открытость для начала собственного дела, включая публикацию справочной информации о возможности получения господдержки на едином интернет-портале.
Важной антикризисной мерой является поддержка спроса путем расширения закупок для государственных нужд, а также нужд государственных корпораций и субъектов естественных монополий.
Конкурентная политика в условиях кризиса должна предусматривать реализацию следующих мер:
• следует существенно снизить издержки входа на рынок, в том числе путем снижения административных барьеров в отраслях с ярко выраженными препятствиями входа;
• при осуществлении контроля, в том числе антимонопольного, необходимо сместить акцент с контроля за действиями хозяйствующих субъектов в сторону более тщательного контроля задействиями органов власти;
• нужно упростить доступ к инфраструктуре естественных монополий, ввести ускоренную процедуру рассмотрения нарушений правил недискриминационного доступа к услугам естественных монополий, установить ответственность за их нарушение в форме дисквалификации виновных должностных лиц. Необходимо утверждение правил недискриминационного доступа к системе магистральных и распределительных газопроводов;
• должно быть сокращено количество сделок, подлежащих предварительному согласованию с ФАС России, в первую очередь необходимо исключить обязательное согласование сделок внутри группы лиц;
• требуется формирование эффективной, максимально доступной и прозрачной конкурсной системы размещения государственных заказов, заказов государственных корпораций и естественных монополий, в том числе путем расширения практики размещения заказов на электронных аукционах.
В основе разрабатываемой системы показателей состояния конкурентной среды должны быть: 1) показатели уровня развития конкуренции, в том числе:
• различия между российскими и мировыми ценами на отдельные виды товаров и услуг;
• дисперсия региональных цен на отдельные виды важнейших товаров;
• доля продукции и услуг, производимых новыми участниками отрасли, вошедшими на рынок в течение последних 3 лет;
• доля оборота продукции, в отношении которой действуют импортные тарифы, в общем обороте продукции, реализуемой на российских рынках;
• доля ресурсов, размещаемых государством на аукционах (радиочастот, лесных, водных и биоресурсов);
• доля хозяйствующих субъектов в общем числе опрошенных, считающих, что состояние конкурентной среды улучшилось за истекший год;
• доля выпуска продукции субъектами малого предпринимательства в валовом внутреннем продукте;
2) показатели административных барьеров, включая показатели входа нарынки, в том числе:
• усредненные издержки бизнеса — на взаимодействие с органами власти по вопросам создания предприятия, лицензирования, надзора (контроля), влияющие на систему налогового администрирования и разрешение арбитражных споров;
• усредненные издержки бизнеса — на взаимодействие с субъектами естественных монополий;
• доля хозяйствующих субъектов в общем числе опрошенных, считающих, что антиконкурентных действий органов государственной власти и местного самоуправления стало меньше за истекший год;
3) показатели концентрации наряде наиболее важных товарных рынков, в том числе показатели численности и доли участников рынков;
4) показатели, характеризующие контроль за соблюдением антимонопольного законодательства. Эти показатели включают сведения о количестве злоупотреблений хозяйствующими субъектами доминирующим положением, ограничивающих конкуренцию хозяйствующих субъектов, о принятии ограничивающих конкуренцию актов и осуществлении ограничивающих конкуренцию действиях органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Для оценки результативности конкурентной политики необходимы регулярный расчет и анализ динамики указанных показателей, а также ряда иных показателей в среднесрочной перспективе.
Список литературы
1. О естественных монополиях: Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ.
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций: Федеральный закон от 05.04.2010 № 40-ФЗ.
3. Программа развития конкуренции в Российской Федерации: распоряжение Правительства Российской Федерации от 19.05.2009 № 691-р.
