CC BY
196
УДК 328.185 ББК 66.3
© 2019 г. Платов Егор Витальевич,
аспирант кафедры частного и публичного права Пензенского государственного университета.
E-mail: [email protected]
АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ СТАНДАРТ ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО
В статье проанализирована структура антикоррупционного стандарта служебного поведения государственного служащего, включающая в себя запреты, ограничения и обязанности, установленные законами для государственных служащих, а также этические правила поведения (этические принципы).
Ключевые слова: коррупция, профилактика коррупции, антикоррупционный стандарт, государственный служащий, запреты, ограничения.
Platov Yegor Vitalievich - post-graduate student of the Department of private and public law Penza
state University.
ANTI-CORRUPTION STANDARD OF BEHAVIOR OF STATE OFFICERS
The article analyzes the practice of implementation of anti-corruption standards to the behavior of state officers. The structure of the anti-corruption standard of official behavior of the state officer including the bans, restrictions and duties established by laws for state officer, and also ethical rules of behavior (ethical principles) is characterized.
Keywords: corruption, corruption prevention, anti-corruption standard, state officer, prohibitions, restrictions.
В настоящее время государственный служащий достаточно часто оказывается в центре коррупционных ситуаций, в результате которых может быть причинен вред охраняемым законом государственным и общественным интересам. Поэтому формирование, законодательное закрепление и реализация антикоррупционного стандарта служебного поведения государственного служащего является актуальной темой.
Общеизвестно, что с коррупцией необходимо не только бороться, но и проводить активную профилактическую работу, создавая такую социальную сферу, где коррупционное поведение невозможно. Именно такая среда формируется посредством антикоррупционных стандартов служебного поведения государственного служащего.
Говоря о понятии антикоррупционного стандарта, необходимо отметить, что впервые данный термин был закреплен в Модельном законе СНГ «Основы законодательства об антикоррупционной политике», в качестве единых гарантий, ограничений или запретов, обеспечивающих предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной обособленной сферы. В последние годы в российском законодательстве понятие «антикоррупционный стандарт» используется во
многих нормативных правовых актах, к числу которых можно отнести ежегодно обновляемые Национальные планы противодействия коррупции, приказы федеральных министерств и ведомств об утверждении планов по противодействию коррупции в определенном ведомстве и др.
В Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (далее - Закон о противодействии коррупции) под антикоррупционным стандартом понимается «установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области» (п. 5 ст. 7).
Основными целями формирования и реализации антикоррупционных стандартов служебного поведения государственного служащего являются:
- нормативное закрепление морально-этических основ антикоррупционного поведения государственного служащего, основанного на единстве запретов, ограничений и обязанностей;
- формирование такой системы государственной службы, в которой были бы исключены факты взяточничества, протекционизма, неопотизма и других форм проявления коррупционного поведения.
Антикоррупционный стандарт, кроме запретов, ограничений и обязанностей, установленных законами для государственных служащих, подразумевает также систему этических правил поведения (этических принципов), которыми должны руководствоваться все государственные служащие во избежание сомнений в их порядочности, честности, беспристрастности и неподкупности.
Вместе с тем ст. 7 Закона о противодействии коррупции предусматривает в структуре антикоррупционного стандарта установленную для соответствующей сферы деятельности систему не только запретов, ограничений и обязанностей, но и дозволений, направленных на профилактику и предупреждение коррупции на государственной службе. По справедливому мнению Н. А. Антоновой, подобный подход является сомнительным ввиду отсутствия в законодательстве о государственной службе самого понятия «дозволение» как структурного элемента правового статуса государственного служащего [1, с. 113]. Поэтому содержание антикоррупционного стандарта должно включать лишь запреты, ограничения, обязанности и этические принципы поведения государственного служащего.
К этическим правилам поведения следует относить верность служебному долгу, неподкупность государственного служащего, честность, беспристрастность и прочие качества, благодаря которым служащий ни при каких обстоятельствах не допустит проступков, вызывающих сомнения в порядочности его поведения, подрывающих доверие общества к деятельности государственных органов власти.
На сегодняшний день в России принят ряд правовых документов, направленных на усиление воздействия этических норм на служебное поведение государственных служащих. Этические нормы и принципы содержатся не только в законодательстве о государственной службе, но и в Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации, кодексах этики и служебного поведения.
Основными целями этических кодексов являются:
- повышение эффективности выполнения государственными служащими своих должностных обязанностей;
- укрепление авторитета государственной власти;
- формирование уважения и доверия гражданского общества к государственным структурам;
- обеспечение единых норм поведения государственных служащих.
Вместе с тем анализ правоприменительной практики показал, что государственные служащие далеко не во всех случаях соблюдают этические нормы и принципы. Чаще всего, в числе неэтичных проявлений: внеслужебное общение с заинтересованными лицами, владение имущества, несопоставимого с доходами, использование должностного статуса для получения личных преимуществ при взаимодействии с сотрудниками иных органов государственной власти, получении государственных или муниципальных услуг и т. д. Подобные поступки должны рассматриваться на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - конфликтной комиссии), по итогам которой руководителю государственного органа может быть рекомендовано либо указать служащему на недопустимость совершения неэтичного поступка, либо привлечь служащего к дисциплинарной ответственности, если совершение неэтичного поступка повлекло нарушение установленных законом ограничений, запретов и требований.
В целях обеспечения соблюдения государственными служащими этических ном и принципов требуется вести постоянную разъяснительную работу. Однако в одних регионах страны она не проводится, в других -проводится не часто, а в третьих - принятые программы противодействия коррупции вообще не предусматривают осуществление комплекса разъяснительных, организационных и иных мер, направленных на обучение и повышение квалификации по этике среди государственных служащих. Отмеченное обстоятельство позволяет прийти к выводу о том, что в настоящее время административная этика государственных служащих пока не сложилась.
В этой связи необходимо чаще проводить обучающие семинары государственных служащих, которые бы внедрили этические нормы и принципы в антикоррупционную деятельность государственных служащих.
В целях достижения высокой результативности и эффективности деятельности органов
государственной власти И. В. Кузнецова предлагает антикоррупционные стандарты согласовывать с должностными регламентами государственных служащих (или иными документами, определяющими права и обязанности государственного служащего согласно замещаемой должности). При этом антикоррупционные стандарты не должны расходиться с установленными критериями оценки эффективности выполнения служебных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста, а обязаны обеспечивать оценку деятельности государственного служащего, обеспечив его должностной рост [2, с. 391-392].
Логично, что антикоррупционные стандарты служебного поведения должны распространяться на лиц, уже поступивших на публичную службу. Поэтому на практике кадровые службы ориентируются исключительно на такие требования к кандидату, как образование, стаж работы, опыт работы, состояние физического и психического здоровья, забывая о морально-нравственных ценностях, которыми также должен обладать претендент на должность публичной службы. Игнорирование морально-нравственных качеств может породить парадоксальную ситуацию, когда человек, обладая прекрасным образованием, большим опытом работы, хорошими физическими и психологическими данными, и при этом имеющий эгоцентрические направленности либо деформированное морально-нравственное сознание, будет занимать должность с широкими коррупционными возможностями. В этой связи представляется целесообразным предложение Б. Н. Нескородова, считающего необходимым закрепить в нормативном порядке в качестве одного из квалификационного требования к должности публичной службы требования об антикоррупционной благонадежности кандидата [3, с. 86].
При определении круга субъектов, на которых распространяется антикоррупционный стандарт, необходимо сказать, что законодатель к числу таковых отнес не только государственных гражданских служащих. Антикоррупционные стандарты распространяются на военнослужащих, сотрудников таможенных органов, органов внутренних дел, прокуратуры, судебных приставов, лиц, замещающих государственные должности, работников государственных корпораций и фондов, а также организа-
ций, создаваемых для выполнения поставленных перед государственными органами задач. Таким образом, отечественное антикоррупционное законодательство стало соответствовать международным нормам и требованиям, которые направлены на борьбу с коррупцией не только в государственной (публичной) сфере, но и частной (негосударственной).
Анализ правового закрепления антикоррупционных стандартов в Российской Федерации показал, что до сих пор на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, который бы закрепил понятие и структуру антикоррупционного стандарта, механизм его применения и т. д. В последние годы достаточно много было установлено антикоррупционных стандартов для государственных служащих тех или иных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Однако в таких стандартах запреты, ограничения и обязанности государственного служащего зачастую копируют положения федерального законодательства о государственной службе.
Несоблюдение антикоррупционного стандарта служебного поведения государственного служащего влечет наложение мер дисциплинарного и иного воздействия. Между тем, на наш взгляд, антикоррупционный стандарт служебного поведения государственного служащего помимо выше перечисленного должен содержать правила урегулирования конфликта интересов и его предупреждения, порядок действий служащего в случае склонения его к коррупционному поведению, предложения ненадлежащей выгоды, принятия или вручения подарка.
В законодательстве о государственной службе по-прежнему присутствует понимание личной заинтересованности как получения исключительно денежных и материальных выгод. Вместе с тем государственный служащий может быть заинтересован и в продвижении по карьерной лестнице, а значит, личная заинтересованность может носить не только имущественный, но и нематериальный характер.
До сих пор законодатель в нормативном порядке:
- не закрепил перечень причин и условий, способствующих возникновению конфликта интересов;
- не унифицировал типовые конфликтные ситуации, имеющие место быть на публичной службе;
- не определил механизм ограничения или отказа от личных интересов, приводящих либо способных привести к конфликту интересов;
- не указал критерии оценки эффективности разрешения конфликтных ситуаций [4, с. 19].
Сам механизм урегулирования конфликта интересов также нуждается в усовершенствовании. Ни один год научное сообщество предлагает закрепить за решениями конфликтных комиссий императивный характер [5, с. 78].
Кроме того, при исполнении служебных обязанностей государственный служащий может подвергаться шантажу и угрозам, клевете и оскорблениям, склонению к получению взятки и т. д. Поэтому антикоррупционный стандарт должен содержать еще и правила защиты государственного служащего от противоправных действий дискредитирующего характера.
В целом отечественные антикоррупционные стандарты по содержанию совпадают с аналогичными стандартами, установленными для государственных служащих в зарубежных странах. Вместе с тем, с учетом зарубежного опыта реализации антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных служащих, можно было бы дополнить федеральное антикоррупционное законодательство запретом иметь в собственности госслужащим и членам их семей недвижимое имущество в государствах, имеющих статус оффшорных юрисдикций или неприсоединившихся к антикоррупционным конвенциям и соглашениям [6, с. 131].
Кроме того, необходимо совершенствовать институт административной ответственности за коррупционные правонарушения. В частности, на страницах печати предлагалось в КоАП РФ выделить отдельную главу, посвященную административным правонарушения, связанным с нарушением законодательства о противодействии коррупции, установить административное наказание в виде дисквалификации для должностных лиц в случае выявления фактов бездействия в реализации антикоррупционных стандартов служебного поведения государственного служащего [7, с. 31]. Однако законодатель пока не принял во внимание эти рекомендации.
Субъектом административного коррупционного правонарушения может выступать и организация. Юридическая практика свидетельствует о том, что зачастую юридические лица привлекаются к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ. Меж-
ду тем привлечение организации к юридической ответственности должно повлечь за собой не только назначение соответствующего вида наказания, но и сказаться на ее деловой репутации.
В отличие от российского законодательства за рубежом репутация юридического лица играет весьма важную роль. Так, в странах Евросоюза организация не имеет права участвовать в исполнении государственного контракта, если будет установлен факт привлечения ее к юридической ответственности за коррупционную деятельность. Подобный опыт можно было бы внедрить и в отечественную практику. В частности, наличие административного наказания за коррупционное правонарушение должно приниматься во внимание при решении вопроса о допуске юридического лица к исполнению государственного или муниципального контракта, государственного или муниципального заказа. Однако в настоящее время реестр юридических лиц, привлеченных к административной ответственности за коррупционные правонарушения, не ведется, что является серьезным упущением.
Что же касается уже закрепленных в действующем законодательстве о государственной службе и противодействии коррупции запретов, то некоторые из них на практике вызывают определенные проблемы. В частности, запрет заниматься предпринимательской деятельность лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении коммерческой или
^ ^ т» _ _
некоммерческой организацией. В соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации управление может заключаться не только в непосредственном выполнении функций руководителя организации, но и участии в работе органов управления юридического лица (наблюдательного совета и т. д.).
С одной стороны, членство в таком органе управления организации является нарушением запрета, установленного для государственного служащего. Но с другой стороны, служащий, будучи членом одного из органов управления, может не участвовать в общем собрании, не являться на заседания совета и, соответственно, не голосовать. Можно ли в подобной ситуации государственного служащего привлекать к дисциплинарной ответственности за факт членства в органе управления без непосредственного участия? В случае положительного ответа получается, что
государственный служащий несет ответственность за несоблюдение запрета путем бездействия, тогда как любое нарушение запрета подразумевает активную форму поведения. Поэтому говорить о правомерности привлечения к дисциплинарной ответственности государственного служащего за несоблюдение запрета об участии в управлении коммерческого или некоммерческого юридического лица можно, если будет установлен факт членства государственного служащего в органе управления организацией при непосредственной реализации своих корпоративных прав по управлению юридическим лицом. Однако, по справедливому замечанию А. В. Говорова, «для этого требуется доступ к внутриорганизационной документации юридического лица, а иногда и проведение оперативно-розыскных мероприятий», что с учетом полномочий органов по профилактике коррупционных правонарушений представляется весьма сложным [8, с. 55].
Представляется целесообразным обратить внимание на запрет для граждан, замещавших должности государственной службы в течение двух лет после увольнения со службы, занимать должности в организациях, если отдельные функции государственного управления данными структурами входили в должностные обязанности государственного служащего. Между тем гражданин с согласия конфликтной комиссии может все-таки замещать должности в названных организациях. Но для этого ему необходимо обратиться в конфликтную комиссию, которая должна определить, во-первых, включена ли должность государственной службы в печень должностей, на которые распространяется этот запрет, и, во-вторых, имеются ли в должностных обязанностях бывшего государственного служащего функции государственного управления в отношении организации, в которой гражданин планирует работать на условиях трудового или гражданско-правового договора. И если установление первого обстоятельства не вызы-
Литература
1. Антонова Н. А. Антикоррупционный стандарт как элемент статуса лица, осуществляющего публичную функцию // Актуальные вопросы формирования антикоррупционных стандартов и их применения: материалы всероссийской научно-практической конференции, 31 мая 2017 года. Казань, 2017.
вает на практике никаких затруднений, то со вторым возникают сложности ввиду отсутствия в ч. 4 ст. 1 Закона о противодействии коррупции однозначной трактовки определения функции государственного, муниципального (административного) управления. Содержащаяся в выше упомянутом законе формулировка функций государственного, муниципального (административного) управления о том, что к полномочиям государственного или муниципального служащего относятся не только принятие решений по кадровым, организационно-техническим, финансовым, материально-техническим вопросам, но и по иным аспектам деятельности государственного или муниципального служащего дает возможность толковать приведенное определение максимально широко. Перечень функций государственного управления, содержащийся в Обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе РФ и порядке их урегулирования, подготовленном Минтруда РФ в 2012 году, является открытым. Подобное положение дел может привести к нарушению прав человека при трудоустройстве после увольнения с государственной службы. В этой связи необходимо в законодательстве о противодействии коррупции более точно определить понятие «функции государственного, муниципального (административного) управления».
Таким образом, антикоррупционные стандарты являются важным средством профилактики и предупреждения коррупции в Российской Федерации. Но для достижения эффективности реализации их на практике необходимо усовершенствовать механизм действия, уточнить формулировки терминов и противоречий, разработать правила защиты государственного служащего от противоправных действий дискредитирующего характера, совершенствовать институт административной ответственности за коррупционные правонарушения и т. д.
Bibliography
1. Antonova N. A. Anti-corruption standard as an element of the status of a person performing a public function // Topical issues of formation of anticorruption standards and their application: proceedings of the all-Russian scientific and practical conference, may 31, 2017. Kazan, 2017.
2. Kuznetsov I. V. Anti-Corruption standards of
2. Кузнецов И. В. Антикоррупционные стандарты поведения государственных и муниципальных служащих // Коррупция: природа, проявления, противодействие / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012.
3. Нескородов Б. Н. Антикоррупционные стандарты применительно к кадровой политике: проблемы и перспективы // Актуальные вопросы формирования антикоррупционных стандартов и их применения: материалы всероссийской научно-практической конференции, 31 мая 2017 года. Казань, 2017.
4. Братановский С. Н. Зеленов М. Ф. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе как объект антикоррупционного контроля // Государство и право. 2012. № 6.
5. Мифтахова А. М. К проблеме урегулирования конфликта интересов на государственной службе: «пошаговый» алгоритм // Правовое государство: теория и практика. 2011. № 1 (39).
6. Костенников М. В. Об антикоррупционных стандартах служебного поведения государственных служащих // Актуальные вопросы формирования антикоррупционных стандартов и их применения: материалы Всероссийской научно-практической конференции, 31 мая 2017 года. Казань, 2017.
7. Костенников М. В., Куракин А. В., Ва-тель А. Н. Антикоррупционные и этические стандарты служебного поведения государственных гражданских служащих // Государство и право. 2014. № 10.
8. Говоров А. В. О некоторых проблемах соответствия антикоррупционных и гражданско-правовых норм // Актуальные вопросы формирования антикоррупционных стандартов и их применения: материалы Всероссийской научно-практической конференции, 31 мая 2017 года. Казань, 2017.
behavior of state and municipal employees // Corruption: nature, manifestations, counteraction / resp. edited by T. Y. khabrieva. M., 2012.
3. Neskorodov B. N. Anti-corruption standards in relation to personnel policy: problems and prospects // Topical issues of formation of anti-corruption standards and their application: proceedings of the all-Russian scientific and practical conference, may 31, 2017. Kazan, 2017.
4. Bratanovsky S. N. Zelenov M. F. Conflict of interests in the state and municipal service as an object of anti-corruption control // State and law. 2012. № 6.
5. Miftahova A. M. The problem of settlement of the conflict of interests in public service: a step-by-step algorithm // Legal state: theory and practice. 2011. № 1(39).
6. Kostennikov M. V. On anti-corruption standards of official behavior of civil servants // Actual issues of formation of anti-corruption standards and their application: materials of the all-Russian scientific and practical conference, may 31, 2017. Kazan, 2017.
7. Kostennikov M. V., Kurakin A.V., Vatel A. N. Anti-corruption and ethical standards of official behavior of civil servants // State and law. 2014. № 10.
8. Govorov A. V. On some problems of compliance of anti-corruption and civil law norms // Topical issues of formation of anti-corruption standards and their application: proceedings of the all-Russian scientific and practical conference, may 31, 2017. Kazan, 2017.
