CC BY
81
УДК 323.2:328.185
Погулич Оксана Викторовна Oxana Pogulich
АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ ХАРАКТЕР АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ И МОДЕРНИЗАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
THE ANTICORRUPTION ESSENCEOF THE ADMINISTRATIVE REFORM AND MODERNIZATION IN THE RUSSIAN FEDERATION
Предпринята попытка показать антикоррупционную сущность проводимой в Российской Федерации административной реформы и модернизации системы государственного управления. Определено, что административная реформа изначально была направлена не только на повышение эффективности деятельности органов власти и всей системы государственного управления, но и на противодействие проявлениям коррупции в органах власти.
Доказано, что реорганизация федеральных органов исполнительной власти, создание общественной палаты Российской Федерации, внедрение информационно-коммуникационных технологий носило антикоррупционный характер. Обеспечение открытости органов государственной власти, общедоступности информационных ресурсов, содействие развитию независимых средств массовой информации способствовало сокращению масштабов низовой коррупции в системе государственного управления.
Современный подход к организации предоставления государственных и муниципальных услуг на основе инновационных принципов и механизмов взаимодействия органов государственной власти и общества (например, регламентация и стандартизация) позволил ликвидировать многие возможности для реализации коррупционных схем.
Проникновение коррупции и ее распространение во всех сферах общественной жизни, потребовало от государства дальнейшего встраивания антикоррупционной деятельности в модернизацию государства. Стратегия нового государственного управления предусматривала активное привлечение структур гражданского общества в процесс противодействия коррупции. Однако под давлением избыточности
The article attempts to demonstrate the anti-corruption essence of the administrative reform and modernization of the Russian Federation system of government. It is defined, that the administrative reform was initially aimed not only at improving the efficiency of authorities and whole system of government, but also to counter manifestations of corruption in authorities.
It is proved, that the reorganization of the federal bodies of executive power, the creation of the Public Chamber of the Russian Federation, the introduction of information and communication technologies had anticorruption character. The ensuring of public authorities transparency and public information resources accessibility, promotion of independent media have helped to reduce petty corruption in public administration.
The modern approach to the organization of public and municipal services based on innovative principles and mechanisms of interaction between the government and society (for example, regulation and standardization) made it possible to eliminate many of the opportunities for implementing corruption schemes.
The penetration of the corruption and its spread in all spheres of public life required further integration of anti-corruption activities in the modernization of the state. The strategy of a new public management supposed the active involvement of civil society in fighting corruption. However, under the pressure of redundancy of the state influence in all spheres of public life and prevailing of administrative and forceful style of solving problems, civic activity of population is extremely low, collective identities are destroyed; distrust of society to the state is growing.
Assessing not only as a source of various goods, but also as a source of hazards, modernization and moder-
государства во всех сферах общественной жизни и превалирования административно-силового стиля решения задач, гражданская активность населения чрезвычайно низка, коллективные идентичности разрушаются, растет недоверие общества к государству.
Оцениваясь не только как источник различных благ, но и как источник опасностей, модернизация и современность превратили российское общество в общество риска. В таком обществе инициативы исходят от самой власти, а не от активных групп гражданского общества, что в значительной степени актуализирует борьбу с коррупционными процессами в российской системе государственного управления
nity transformed Russian society into a risk society. In such kind of a society, the initiative came from the government itself, and not from active civil society groups, that fact foregrounds the corruption combating process in the Russian system of government
Ключевые слова: Российская Федерация, коррупции, антикоррупционной сути, публичной администрации, новое государственное управление, административная реформа, модернизация, система правительства, гражданского общества, общества риска
Key words: Russian Federation, corruption, anticorruption essence, public administration, new public management, administrative reform, modernization, system of government, civil society, risk society
Следуя мировым тенденциям в области совершенствования государственного управления, за последние 30-40 лет во многих странах были проведены широкомасштабные и комплексные реформы системы государственного управления на основе теории нового государственного управления (New Public Management). Существенное изменение технологий реализации функций государства в современном мире стало целью обозначенных реформ. «Делегирование ряда функций, ранее осуществлявшихся государством, рыночным структурам; широкомасштабная маркетизация, которая предполагает распространение оснований коммерческой деятельности на сферу государственного управления» [8] было определено сутью концепции реформирования системы государственного управления.
Административные реформы в России имеют огромную значимость для истории государства. Реформы центрального аппарата государственного управления проводились как в Российской империи, так и в годы советской власти. Но распад СССР определил новое осмысление положения и роли исполнительной власти, в рамках которого предстояло преодолеть упрощенный
взгляд на государство как совокупность органов и учреждений. Необходимо было осознать самостоятельность исполнительной власти как одной из ветвей государственной власти, неразрывно связанной с интересами общества. Предстояла комплексная работа, направленная на максимальное удовлетворение потребностей различных групп и слоев населения через систему государственного управления.
Административная реформа понимается как преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания единой системы исполнительной власти реально действующей в интересах общества [ 1 ]. Объектом реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, государственные организации при органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями.
Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» были определены приоритетные направления административной реформы: реформирование функций и структуры
исполнительной власти, выявление и упразднение избыточных государственных функций, обеспечение информационной открытости власти, закрепление регламентов и стандартов качества оказания государственных услуг, реформирование государственной службы, повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества.
Как мы видим, административная реформа изначально была направлена на повышение эффективности деятельности органов власти и всей системы государственного управления. Более того, каждое из направлений предполагало внедрение механизмов противодействия коррупции, поскольку в 2003 году Россия наряду с Республикой Мозамбик занимала 86 место из 133 государств по уровню коррупции согласно рейтингу Transparency International. Более того, о высоком уровне коррупции в стране и особом внимании главы государства к этой проблеме свидетельствует создание в 2003 году Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией (Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. № 1384), а также присоединение России к Конвенции ООН против коррупции (UNCAC) — первому международно-правовому документу против коррупции.
Пожалуй, самым важным решением этого этапа административной реформы стала реорганизация федерального управленческого аппарата в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Реорганизация федеральных органов исполнительной власти выразилась в значительном сокращении количества министерств, в установлении трехуровневой системы управления: федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство.
Дальнейшие преобразования антикоррупционного характера в системе государственного управления ознаменовались созданием Общественной палаты, призванной оценивать деятельность государственных структур; внедрением ин-
формационных технологий и реализацией федеральных программ «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» и «Электронная Россия (2002-2010 гг.)». Задачи обозначенных программ определялись в рамках диалога и были направлены на обеспечение открытости органов государственной власти, общедоступности информационных ресурсов, содействие развитию независимых средств массовой информации.
Новые возможности применения информационно-коммуникационных технологий органами власти позволили сократить объем непосредственного контактов населения с должностными лицами при выполнении последними юридически значимых действий (регистрации прав, выдачи разрешений и лицензий), что сократило масштабы низовой коррупции в системе государственного управления.
Стоит отметить федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», закрепляющий инновационные для Российской Федерации принципы и механизмы взаимодействия органов государственной власти и общества при предоставлении государственных и муниципальных услуг, который был направлена на повышение качества государственных услуг, оптимизацию функций органов исполнительной власти, ликвидацию возможностей для проявления коррупции. Закон сделал невозможными сразу несколько коррупционных схем, поскольку запретил требовать от граждан и предпринимателей предоставления информации или документов, которые уже имеются в соответствии в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления, а также информации или документов, предоставление которых не предусматривается напрямую нормативными актами.
Появление механизмов регламентации и стандартизации предоставления государственных и муниципальных услуг, а также перевод этих услуг в электронный вид также исключили ряд коррупционных факторов из процедуры взаимодействия
населения с государственными и муниципальными служащими.
Система комплексных мероприятий по реформированию процессов и механизмов государственного управления, закрепленных административной реформы, была ориентирована на людей, процессы и ресурсы в их взаимосвязи. Однако уже первые шаги по осуществлению административной реформы показали недостаточную проработанность концепции, проявленное недостаточное внимание к региональным различиям, нехватку всех видов ресурсов на осуществление преобразований в полном объеме. В силу многих причин в реальности осуществление административной реформы свелось к фрагментарному мозаичному набору инициатив и мероприятий, которые предлагалось реализовать федеральным органам государственного управления и органам исполнительной власти регионального уровня в кратчайшие, если смотреть на масштаб и глубину изменений, сроки [3].
Преодоление затруднений административной реформы требовало политической воли и концентрации административного ресурса. Проникновение коррупции и ее укоренение во всех сферах общественной жизни, потребовало от государства очередных шагов: формирования новых антикоррупционных институтов, выработки программ по обучению и распространению нового антикоррупционного опыта, инновационных подходов к улучшению человеческого потенциала и стимулированию роста его качества, информированию и созданию давления со стороны населения и институтов гражданского общества в целях объединения усилий в борьбе с системными проявлениями коррупции.
Так, широкомасштабная борьба с коррупцией в стране началась в 2008 г. с принятия Федерального закона «О противодействии коррупции», подкрепленного в дальнейшем Национальной стратегией и Национальными планами противодействия коррупции с РФ. Сегодня, несмотря на формирование в Российской Федерации соответствующих потребностям времени правовых и организационных основ про-
тиводействия коррупции, уровень распространенности этого явления продолжает оставаться высоким [7].
В сентябре 2009 г. Президент России Д.А. Медведев опубликовал программную статью «Россия, вперед!», в которой изложил свое представление о будущем развитии нашей страны и сформулировал задачи, которые ей предстоит решить. Называя пять приоритетов развития и предлагая конкретные направления модернизации политической системы, Д.А. Медведев к недугам российского государства отнес «вековую коррупцию, с незапамятных времен истощавшую Россию, и до сих пор разъедающую ее по причине чрезмерного присутствия государства во всех сколько-нибудь заметных сферах экономической и иной общественной деятельности» [4]. Статья вызвала широкий общественный резонанс и стала идейной основой для предстоящей модернизации страны.
Неоспорим тот факт, что в результате длительного командно-административного управления в России накопилось множество противоречий, разрешение которых было возможно лишь путем модернизации. Однако этот процесс в России имеет свою специфику, без учета которой невозможно адекватно интерпретировать как характер модернизации, так и результаты административной реформы.
Целями модернизации было обеспечение большей эффективности, гибкости, прозрачности, более тесной связи с гражданами — потребителями государственных услуг. Комплекс этих мероприятий в рамках стратегии нового государственного управления, получил название модели «активизирующего государства», по целому ряду параметров схожей с теоретической основой антикоррупционной парадигмой модели агентов [8]. Таким образом, одним из важнейших аспектов противодействия коррупции сегодня признается привлечение самодеятельных общественных организации к выполнению ряда контрольных функций, выполнявшихся ранее государством. Данный факт получил свое политическое обоснование и законодательное закрепление
в Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 гг.
Укрепление новой российской государственности и процессы модернизации характеризуются, с одной стороны, усилением внутренних и внешних вызовов, вносящих определенные коррективы в их реализацию, а с другой стороны, поиском механизмов стабильного и безопасного развития общества [6].
Среди важнейших факторов, оказывающих существенное воздействие на перспективы и результаты реализации современного этапа модернизации России, С. Панкратов выделяет:
— функциональную способность органов государственной власти противостоять эгоистическим интересам отдельных групп;
— сплоченность политической элиты в вопросе о приоритетах национально-государственных интересов [6].
При этом этатистская модель модернизации, по мнению ученого, выступает наиболее приемлемой для российского государства, поскольку «предполагает с одной стороны структурное и функциональное осовременивание российского государства как политического института, а с другой — выработку механизмов взаимодействия власти и гражданского общества, поиска согласования различных интересов» [6].
Формально Национальная программа борьбы с коррупцией в РФ предусматривает привлечение структур гражданского общества в процесс противодействия коррупции, однако следуя логике «path dependence» (зависимость от предшествующего развития) акценты перегруппировываются под давлением избыточности государства во всех сферах общественной жизни и «привычности» административно-силового стиля решения задач [5].
В современном российском обществе, называемом «обществом риска» [11] «коллективные идентичности разрушаются, растет недоверие к обществу и государству, ввергнувшим людей в состояние риска, а также другим индивидам, являющимся помехой в борьбе за статусные позиции» [9].
Согласно большинству концепций общество риска возникает на основе де-традиционализации, т.е. разрушения традиционных форм социального порядка, трансформации социальной структуры, роли и значения социальной классовой, ценностно-нормативной системы и системы социальной защиты, вследствие которых в жизни индивидов и групп возникают неопределенность, непредсказуемость и незащищенность. Модернизация и современность рассматриваются не только как источник различных благ ( богатства, плюрализма, либерализма и др.), но и как источник опасностей ( экологических проблем, безработицы, коррупции, распада семейных структур и групповых отношений) [10].
Превращение российского общества в общество риска стало возможным на основе воспроизводства кризиса. Когда кризис утрачивает свою главную отличительную черту — периодичность, углубляется и превращается в перманентный процесс и налицо невозможность или неспособность найти приемлемый выход из него, начинается эскалация неопределенности. Воспроизводимый в таком обществе риск становится тотальным и перманентным, приобретает системный характер [10]. В наиболее обобщенном виде последствия указанного кризиса можно свести к экономической и социальной деградации общества, игнорированию естественных и неотъемлемых прав человека и гражданина, отсутствию надежных механизмов социальной защиты граждан, усилению социальной и политической неопределенности, произволу властей всех уровней, политической нестабильности, превратившей саму государственную власть в источник постоянных рисков для всего общества.
Сегодня «разные предложения исходят именно от самой власти, а не от активных групп гражданского общества. В этих условиях важнейшим вопросом остается борьба с коррупционными процессами в российской чиновничьей среде» [6].
Литература_
1. Административная реформа в России / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2006. 352 с.
2. Горшенков Г.Н. Политика противодействия коррупции // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2014. № 2 (27). С. 62-67.
3. Кулакова Т.А. Открытость и прозрачность органов государственной власти как механизмы социально-политических инноваций в ходе административной реформы // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 8-4. С. 117-121.
4. Медведев Д.А. Россия, вперед! // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.kremlin. ru/news/5413 (дата обращения 10.10.2014).
5. Недяк И. Маркетинговые стратегии противодействия коррупции // Власть. 2009. № 10. С. 86-89.
6. Панкратов С. Национальная модель модернизации // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http: //rospolitics.ru/211 -sergey-pankratov-nacionalnaya-model-modernizacii.html (дата обращения: 15.10.2014).
7. Погулич О.В. Антикоррупционная активность в Забайкальском крае // Вестник Забайкальского государственного университета. № 09 (112). Чита: ЗабГУ, 2014. С. 109-118.
8. Смирнов А.А. Антикоррупционная политика в контексте модернизации государственного управления Российской Федерации // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://web.snauka.ru/ issues/2011/05/458 (дата обращения: 03.08.2014).
9. Социологический словарь / отв. ред. Г.В. Осипов, Л.Н. Москвичев. М.: Норма, 2014. С. 300302.
10. Чупров В.И., Зубок Ю.А., Уильямс К. Молодежь в обществе риска. М.: Наука, 2003. 161 с.
11. Яницкий О.Н. Социология риска: ключевые идеи // Мир России. 2003. № 1. С. 3-35.
Коротко об авторе_
Погулич О.В., канд. социол. наук, доцент, доцент кафедры «Государственное, муниципальное управ -ление и политика, Забайкальский государственный университет, г. Чита, РФ [email protected]
Научные интересы: государственное управление, проблемы противодействия коррупции в России и мире, антикоррупционная политика, безопасность субъекта РФ
_References
1. Administrativnaya reforma v Rossii (Administrative Reform in Russia); S.E. Narishkina, T.A. Khab-rieva. Moscow: KONTRAKT, INFRA-M, 2006. 352 p.
2. Gorshenkov G.N. Biznes. Obrazovanie. Pravo. Vestn. Volg. Inst. Biznesa (Business. Education. Law. Bulletin of the Volgograd Business Institute), 2014, no. 2 (27). P. 62-67.
3. Kulakova T.A. Istoricheskie, filosofskie, politicheskie i yuridicheskie nauki, kulturologiya i iskusstvovedenie. Voprosy teorii i praktiki (Historical, Philosophical, Political and Law sciences, Culturology and Study of Art. Issues of theory and practice), 2011, no. 8-4. P. 117-121.
4. Medvedev D.A. Rossiya, vpered! (Russia, Forwards!). Available at: http://www.kremlin.ru/ news/5413 (accessed 10 October 2014).
5. Nedyak I. Vlast (Power), 2009, no. 10. P. 6889.
6. Pankratov S. Natsionalnaya model modern-izatsii. (The National Model of Modernization). Available at: http://rospolitics.ru/211-sergey-pankratov-nacionalnaya-model-modernizacii.html (accessed 15 October 2014).
7. Pogulich O. Vestn. Zab. Gos. Univ. (Bulletin of the Transbaikal State University), 2014, no.09 (112). P.109-118.
8. Smirnov A.A. Antikorruptsionnaya politika v kontekste modernizatsii gosudarstvennogo upravleni-ya Rossiyskoy Federatsii (The Anti-corruption policy in the context of the Public Administration modernization in the Russian Federation). Available at: http:// web.snauka.ru/issues/2011/05/458 (accessed 03 August 2014).
9. Sotsiologicheskiy slovar (Sociological dictionary); G.V. Osipov, L.N. Moskvichev. Moscow: Norma, 2003. P. 300-302.
10. Chuprov V.I., Zubok U.A., Williams K. Molodezh v obshhestve riska [Young people in risk society]. Moscow: Nauka, 2003. 161 p.
11. Yanitsky O.N. Mir Rossii (World of Russia), 2003, no. 1. P. 3-35.
_Briefly about the author
O. Pogulich, candidate of sociological sciences, associated professor, State and Municipal Management and Politics department, Transbaikal State University
Scientific interests: state government, problems of confronting corruption in Russia and all over the world, anti-corruption policy, Russian Federation subject security
