CC BY
168
Мартышкин В.Н.
антикоррупционные стандарты поведения должностных лиц
цель: Исследование вопросов возникновения и совершенствования антикоррупционных стандартов поведения должностных лиц.
Методология: Использовались историко-правовой и формально-юридический методы. Результаты: В статье рассмотрены составляющие антикоррупционного стандарта поведения должностных лиц, приведены ситуации, при которых обсуждение определенных тем, высказывания сотрудников, предложения и совершение конкретных действий могут восприниматься окружающими как обещание, согласие или как просьба о даче взятки.
Новизна/оригинальность/ценность: Статья обладает определенной научной ценностью и практической значимостью.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционный запрет, государственная служба, стандарты поведения, дарение, вознаграждение, предмет взятки.
Martyshkin V.N.
anti-corruption STANDARDS OF BEHAVIOR OF OFFICIALS
Purpose: Research of questions of emergence and improvement of anti-corruption standards of behavior of officials.
Methodology: Historical and legal and formally legal methods were used.
Results: In article components of the anti-corruption standard of behavior of officials are considered, situations at which discussion of the defined subjects, statements of employees, offers and commission of specific actions can be perceived surrounding as the promise, consent or as a request for bribery are given. Novelty/originality/value: Article has a certain scientific value and the practical importance. Keywords: corruption, anti-corruption ban, public service, standards of behavior, donation, remuneration, bribe subject.
Мздоимство всегда было порицаемо. В древней рукописи «Слово о полку Игореве» об этом скрытом явлении сообщалось: «В чернила погружен (рожден), гербовой Бумагой повит, концом пера вскормлен» [11].
В современном мире коррупция - это реальное и системное зло, с которым необходимо бороться. Многие виды мздоимства носят латентный (скрытый) характер. Как гласит русская поговорка, «Взятка - дама деликатная и обнаженной не ходит» [7]. Учитывая масштабы этого вида преступления, Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» коррупция включена в перечень основных угроз внутренней безопасности страны.
Важнейшая роль в предупреждении коррупционных правонарушений в аппарате федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, государственных корпораций, государственных внебюджетных фондов, организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, отводится антикоррупционным стандартам поведения государственных и муниципальных служащих. Правовые способы реализа-
ции антикоррупционных стандартов поведения многообразны: разъяснение работникам порядка соблюдения ограничений и запретов, требование о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, прогнозирование и оценка коррупционных рисков при реализации функций, обязанности об уведомлении работодателя о фактах склонения сотрудников к совершению коррупционных правонарушений и т. д.
Решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции одобрен и рекомендован к использованию в практической деятельности подготовленный Минтрудом России Обзор рекомендаций по осуществлению комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачи взятки либо как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки.
Данный Обзор направлен 10.07.2013 Министерством труда РФ федеральным государственным органам с целью обеспечить его применение в практической деятельности, прежде всего должностными лицами тех организаций, которые созданы для выполнения задач, поставлен-
евразийская
> 2(21) 2016 <
адвокатура
ных перед федеральными государственными органами [9].
Особые требования предъявляются к кандидату на должность судьи, его психологической и нравственной подготовке, способности честно и компетентно служить правовым и нравственным интересам российского народа [3, 4] (Президент РФ отклонил 428 кандидатов на должность судьи в 2014 г. и 530 в 2015 г.). Столь жесткие требования оправданы: судья должен быть патриотом своего Отечества, ревнителем о благе его, вносить достойный вклад в развитие гражданского общества; честность судьи - основа его деятельности, а его правовая компетентность - гарантия эффективной защиты личности от необоснованного судебного акта [8].
Патриотизм, честность, правовая культура, качественный уровень принимаемых решений - составляющие антикоррупционного стандарта поведения государственного служащего. Такое поведение формировалось на традициях прошлого и современного опыта. Выпускник Симбирской гимназии Александр Ульянов (брат В.И. Ульянова-Ленина) в сочинении, написанном 130 лет тому назад, «Какими качествами необходимо обладать человеку, чтобы быть полезным обществу и государству?», преподав урок нравственности, прозорливо сквозь время обратился к нынешнему поколению с напутствием: «Чтобы быть полезным обществу и государству, человеку надо иметь: честность, любовь к труду, твердость характера, ум, знание». Примечательно, что на первое место в служении обществу и государству он поставил честность (работа находится на стенде в доме-музее Ульяновых в г. Ульяновске).
С учетом действующих нормативных актов, положений названного Обзора и судебной практики антикоррупционные стандарты поведения федеральных и муниципальных служащих должны отвечать определенным требованиям, в основе которых организационные, разъяснительные и иные меры по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как коррупционное.
1. Практический аспект деятельности работника заключается в совершении им определенных действий, которые могут привести не только к возникновению конфликта интересов, но восприниматься окружающими как согласие принять взятку. Речь может идти о следующих ситуациях, когда действия сотрудника явно не отвечают правовому стандарту поведения:
- работник ведет переговоры о последующем трудоустройстве с организацией, которая извлек-
ла, извлекает или может извлечь выгоду из решений или действий (бездействия) данного сотрудника;
- родственники работника устраиваются на работу в организацию, которая извлекла, извлекает или может извлечь выгоду из его решений или действий (бездействия);
- родственники работника соглашаются принять подарок от организации, которая извлекла, извлекает или может извлечь выгоду из его решений или действий (бездействия) и т. п.;
- если имущественные выгоды (в виде денег, иных ценностей), оказание материальных услуг предоставлены родным и близким должностного лица с его согласия, либо если он не возражал против этого и использовал свои служебные полномочия в пользу взяткодателя, действия должностного лица могут быть квалифицированы как получение взятки.
В этих ситуациях письменное информирование представителя нанимателя (работодателя) о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, является обязанностью сотрудника (ст. 9 ФЗ № 273 от 25.12.2008 «О противодействии коррупции»).
2. Язык - это неписаная конституция государства [1]. Несоблюдение этого духа, отсутствие правовой культуры в высказываниях работника могут быть восприняты окружающими как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки.
Слова, выражения и жесты, которые могут быть восприняты гражданами как просьба (намёк) о даче взятки:
- «вопрос решить трудно, но можно», «спасибо на хлеб не намажешь», «договоримся», «нужны более веские аргументы», «нужно обсудить параметры», «ну, что делать будем?» и т. д.
Не случайно в связи с подобными казусами все чаще звучат предложения о введении экзаменов по русскому языку и культуре речи в программу повышения квалификации государственных служащих, членов представительных органов, начиная с определенного уровня чиновников. Исторический аналог этому есть - Указ Александра I от 06.08.1809. В нем предписано, что все претендующие на гражданские должности, начиная с коллежского асессора (8-й класс по табелю о рангах), должны иметь либо университетский диплом, либо сдать экзамены по 10 предметам. И в первую очередь по русскому языку, про который Осип Мандельштам в статье о Чаадаеве писал: «Столь высокоорганизованный, столь органический язык не только дверь в историю, но и сама история. От-
eurasian
> 2 (21) 2016 <
advocacy
лучение от языка равносильно для нас отлучению от истории» [1]. Поэтому сотрудникам необходимо воздерживаться от употребления вышепоименованных слов и подобных выражений при взаимодействии с окружающими.
3. Обсуждение определенных тем с представителями организаций и гражданами, особенно с теми из них, чья выгода зависит от решений и действий служащих и работников, может восприниматься как просьба о даче взятки:
- низкий уровень зарплаты работника и, соответственно, нехватка денег на реализацию тех или иных нужд;
- желание приобрести имущество, получить услугу, отправиться в туристическую поездку;
- отсутствие работы у родственников служащего, работника;
- необходимость поступления детей сотрудника в платные образовательные учреждения и т. д.
4. Определенные исходящие от работника предложения, особенно если они адресованы представителям организаций и гражданам, чья выгода зависит от его решений и действий, могут также восприниматься как просьба о даче взятки.
Это возможно даже, когда такие предложения продиктованы благими намерениями и никак не связаны с личной выгодой работника. К числу таких предложений относятся:
- представить работнику и (или) его родственнику скидку;
- воспользоваться услугами конкретной компании и (или) экспертов для устранения выявленных нарушений, выполнения работ в рамках государственного контракта, подготовки необходимых документов;
- внести деньги в конкретный благотворительный фонд;
- поддержать конкретную спортивную команду и т. п.
5. Совершение служащим и работником определенных действий также может восприниматься как согласие принять взятку или просьба о даче взятки. К числу таких действий, например, могут относиться:
- регулярное получение подарков, даже стоимостью менее трех тысяч рублей (если речь идёт не о государственном гражданском служащем);
- посещение ресторанов совместно с представителями организации, которая извлекла, извлекает или может извлечь выгоду из решений или действий (действия) работника.
6. С целью искоренения коррупционных явлений необходимо активнее использовать рамки учебно-методических семинаров, «круглых сто-
лов», разработки правовых рекомендаций, информационных памяток и т. д.:
- в Республике Мордовия по инициативе Управления Минюста РФ по РМ, Верховного Суда Мордовии, администрации главы Республики Мордовия, Общественной палаты РМ, Средне-Волжского института РПА Минюста России (в г. Саранске) был проведен круглый стол «Противодействие коррупции: правовое обеспечение и антикоррупционные стандарты поведения». На нем были обсуждены антикоррупционные стандарты поведения должностных лиц, проблемы, возникающие при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, социальные и правовые аспекты противодействия коррупции в Мордовии, зарубежный опыт борьбы с коррупцией;
- должностные лица при проведении организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению коррупционного поведения служащих обязаны доступно разъяснять сотрудникам уголовно-правовое понятие предмета взятки и коммерческого подкупа (в статьях 290, 291, 291-1, 204 Уголовного кодекса Российской Федерации) и отличие их от «незаконного вознаграждения» (ответственность за которое предусмотрена ст. 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях);
- в частности, следует обратить внимание работников, что предметом взятки и коммерческого подкупа, наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом, могут быть выгоды или услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но подлежащие оплате (представление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи и т. п.);
- под выгодами имущественного характера закон предусматривает, в частности, занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами.
7. При внедрении правовых стандартов поведения служащих и формировании в органах государственной власти, местного самоуправления негативного отношения работников к поведению, именуемому коррупционным, существенное значение имеет правильное использование понятийного аппарата при отграничении подарка от взятки:
- при их разграничении следует иметь в виду, что дарение может быть связано только с законными действиями госслужащего. Договор дарения предполагает безвозмездность [15];
евразийская
> 2 (21) 2016 <
адвокатура
- если подарок передаётся за незаконные действия, это может рассматриваться как проявление коррупции [6], даже если стоимость передаваемого имущества будет менее трех тысяч рублей;
- статья 575 ГК Российской Федерации не допускает дарение государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с исполнением ими служебных обязанностей;
- исключение (пп. 6 п. 1 ст. 17 ФЗ № 79-ФЗ «О государственной службе» от 24.07.2004) установлено для так называемых «обычных подарков» стоимостью менее трех тысяч рублей [2], которые связываются с событием, по поводу которого подарок вручается. Также он дарится с общепринятыми нормами вежливости и гостеприимства;
- подарки, которые были вручены при проведении протокольных мероприятий, во время служебных командировок и иных официальных мероприятий, по акту сдаются по месту работы. В этом случае эти подарки признаются федеральной (муниципальной) собственностью, но при желании сотрудник может выкупить их у соответствующего бюджета, за исключением случаев, предусмотренных ГК РФ [14].
8. Стандартом этического поведения лиц, претендующих на государственную должность, должен стать принцип правовой компетентности:
- законотворец М.М. Сперанский в работе «Правила высшего красноречия», отстаивая этот принцип, отмечал: «...умение писать или говорить непонятно есть нелепость, превосходящая все меры нелепостей» [13]. Принцип компетентности соответствует международным документам. Согласно Бангалорским принципам поведения судей от 27.07.2006 принцип компетентности является одним из стандартов этического поведения судей [10];
- залог хорошей работы государственного аппарата Н.М. Карамзин усматривал в подборе квалифицированных и достойных (нравственных) людей: «Кто имеет ум министра, не должен поседеть в столоначальниках или секретарях» [5].
В докладе об итогах работы судебной системы России за 2014 г. Председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев отметил, что за указанный период за коррупционные преступления было осуждено 11 тыс. лиц (из них за получение взятки - 1700, за дачу взятки - 4080 лиц) [12]. По сфере деятельности наибольшее число преступлений (44 %) совершено в сфере здравоохранения и образования. Это может свидетельствовать, в частности, что в некоторых трудовых коллективах неэффективно проводятся профилактические (разъяснитель-
ные) мероприятия по противодействию коррупции, если вообще проводятся.
Об этом же свидетельствует и то обстоятельство, что субъектный состав осужденных за получение взятки также не претерпел существенных изменений:
- государственные и муниципальные служащие - более 44 %;
- сотрудники министерства внутренних дел -18 %;
- сотрудники ФСИН - более 7 %, судебные приставы - 2,5 %;
- прокурорские и следственные работники -более 1 %;
- иные сотрудники специальных и правоохранительных органов и вооруженных сил - 7 %.
Следует отметить, что строгое и справедливое наказание - наиболее эффективный способ борьбы с коррупцией. Суды в 2014 г. назначали за этот вид преступлений наказание в виде реального лишения свободы чаще по сравнению с предыдущим годом (увеличилось с 12 до 20 % от общего числа осужденных), а тех, кому было назначено наказание в виде штрафа, стало меньше почти на 10 %.
Реализация антикоррупционных стандартов поведения должностных лиц, организационных, разъяснительных и иных мер, несомненно, будет способствовать формированию в государственных органах и организациях негативного отношения к мздоимству, созданию условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения, обеспечит снижение коррупции и профессиональной деформации государственных служащих.
Пристатейный библиографический список
1. Волгин И.Л. Материалы совместного заседания Совета по межнациональным отношениям и Совета по русскому языку при Президенте Российской Федерации (Москва, 19.05.2015) // Право и безопасность. 2015 № 2. С. 9.
2. Волженкин Б.В. «Обычный подарок» или взятка? // Законность. 1997. № 4. С. 25.
3. Гребенников В.В., Сангаджиев Б.В. Концептуальные аспекты совершенствования судебной системы России // Образование и право. 2015. № 11 (75). С. 169-179.
4. Гребнев Р.Д. Некоторые вопросы становления нормативной правовой регламентации современного судоустройства и организации деятельности судов // Образование и право. 2015. № 11 (75). С. 246-255.
5. Золотухина Н.М. Правовая наука и юридическая идеология России: Энциклопедический словарь биографий /под ред. А.М. Сырых. М., 2009. С. 319.
6. Изотьев С.А. О некоторых проблемах противодействия коррупционному взяточничеству // Сборник. науч. трудов / под ред Н.А. Лопашенко. Саратов, 2003. С. 321.
eurasian
2 (21) 2016
advocacy
7. Кирпичников А.И. Российская коррупция. СПб., 2004. С. 254.
8. Мартышкин В.Н., Гавин А.С. Компетентность судьи - гарантия эффективной защиты личности от необоснованного заключения под стражу // Российское правосудие. 2010. № 9. С. 73-80.
9. Обзор рекомендаций по осуществлению комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачи взятки либо как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки // Письмо Министерства труда и социальной защиты РФ от 10.07.2013 № 18-2/10/2-3836.
10. Резолюция экономического и социального Совета ООН от 22.07.2006 № 2006/23 «Укрепление основы принципов поведения судей».
11. Слово о полку Игореве. М., 1970.
12. Социально-экономическое развитие Российской Федерации предусматривает дальнейшее развитие и совершенствование судебной системы // Судья. 2015. № 3. С. 56.
13. Сперанский М.М. О коренных законах государства. М., 2015. С. 23.
14. Хлонова Н.В. Совершенствование антикоррупционного запрета на дарение с учетом опыта ФРГ // Актуальные проблемы экономики и права. Казань. 2011. № 4. С. 82-83.
15. Яни П.С. Угроза уголовной ответственности как наиболее эффективное средство борьбы с коррупцией // Преступность и коррупция: современные российские реалии: Сборник науч. трудов /под ред. Н.А. Ло-пашенко. Саратов, 2003. С. 259.
References (transliterated)
1. Volgin I.L. Materialy sovmestnogo zasedanija Sove-ta po mezhnacional'nym otno-shenijam i Soveta po russ-komu jazyku pri Prezidente Rossijskoj Federadi (Moskva, 19.05.2015) // Pravo i bezopasnost'. 2015 № 2. S. 9.
2. Volzhenkin B.V. «Obychnyj podarok» ili vzjatka? // Zakonnost'. 1997. № 4. S. 25.
3. Grebennikov V.V., Sangadzhiev B.V. Konceptual'nye aspekty sovershenstvovanija su-debnoj sistemy Rossii // Obrazovanie i pravo. 2015. № 11 (75). S. 169-179.
4. Grebnev R.D. Nekotorye voprosy stanovlenija nor-mativnoj pravovoj reglamentadi sovremennogo sudous-trojstva i organizadi dejatel'nosti sudov // Obrazovanie i pravo. 2015. № 11 (75). S. 246-255.
5. Zolotuhina N.M. Pravovaja nauka i juridicheskaja ideologija Rossii: Jenciklopediche-skij slovar' biografij / pod red. A.M. Syryh. M., 2009. S. 319.
6. Izot'ev S.A. O nekotoryh problemah protivodejstvi-ja korrupcionnomu vzjatochniche-stvu // Sbornik. nauch. trudov / pod red N.A. Lopashenko. Saratov, 2003. S. 321.
7. Kirpichnikov A.I. Rossijskaja korrupcija. SPb., 2004. S. 254.
8. Martyshkin V.N., Gavin A.S. Kompetentnost' sud'i -garantija jeffektivnoj zashhity lichnosti ot neobosnovan-nogo zakljuchenija pod strazhu // Rossijskoe pravosudie. 2010. № 9. S. 73-80.
9. Obzor rekomendacij po osushhestvleniju kom-pleksa organizacionnyh, raz#jasnitel'-nyh i inyh mer po nedopushheniju dolzhnostnymi licami povedenija, koto-roe mozhet vos-prinimat'sja okruzhajushhimi kak obesh-hanie dachi vzjatki ili predlozhenie dachi vzjatki libo kak soglasie prinjat' vzjatku ili kak pros'ba o dache vzjatki // Pis'mo Ministerstva truda i social'noj zashhity RF ot 10.07.2013 № 18-2/10/2-3836.
10. Rezoljucija jekonomicheskogo i social'nogo Soveta OON ot 22.07.2006 № 2006/23 «Ukreplenie osnovy princi-pov povedenija sudej».
11. Slovo o polku Igoreve. M., 1970.
12. Social'no-jekonomicheskoe razvitie Rossijskoj Fed-eracii predusmatrivaet dal'-nejshee razvitie i sovershenst-vovanie sudebnoj sistemy // Sud'ja. 2015. № 3. S. 56.
13. Speranskij M.M. O korennyh zakonah gosudarstva. M., 2015. S. 23.
14. Hlonova N.V. Sovershenstvovanie antikorrup-cionnogo zapreta na darenie s uchetom opyta FRG // Aktual'nye problemy jekonomiki i prava. Kazan'. 2011. № 4. S. 82-83.
15. Jani P.S. Ugroza ugolovnoj otvetstvennosti kak naibolee jeffektivnoe sredstvo bor'by s korrupciej // Prestupnost' i korrupcija: sovremennye rossijskie realii: Sbornik nauch. trudov /pod red. N.A. Lopashenko. Saratov, 2003. S. 259.
мжмш iresiii
www.eurasniipp.ruinfo@eurasniipp.ru +7-917-40-61-340
