CC BY
685
зарубежное законодательство
антикоррупционная политика и правовое регулирование противодействия коррупции в грузии
DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2013.4.9 web-site: http://bar-association.ru/
Иванов Алексей Анатольевич, магистрант 3-го курса направления «Юриспруденция» Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Аннотация: В статье рассмотрены вопросы антикоррупционной реформы в
Грузии, выявлены правовые основы противодействия коррупции в этом государстве, дана оценка проводимых реформ и их соответствия международным нормам и принципам, проведен анализ мер по оптимизации антикоррупционного механизма в рамках конкретного государства. Ключевые слова: коррупция, Грузия, законодательство, антикоррупционные реформы, антикоррупционная политика.
В последнее время в поле зрения законодателей, политиков, общественности находится поиск новых моделей эффективной борьбы с коррупцией. В этой связи для исследования было выбрано государство Грузия, где в последние годы наметилась твердая тенденция в деле противодействия коррупции. По данным неправительственной международной организации по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру «Трансперенси интернешнл» (Transparency International), в последнее десятилетие ее рейтинг по Индексу восприятия коррупции (ИВК) значительно вырос, и страна с 133-го места в 2004 году переместилась в 2012 году на 51 место, обойдя по данному показателю такие государства, как Чехия и Турция (делят 54 место)1.
Действующая при Совете Европы Международная организация по борьбе с коррупцией (ГРЕКО - Group of States Against Corruption, GRECO) в ряде докладов относительно Грузии за 2006-2013 гг. положительно оценивает антикоррупционные инициативы и меры грузинских властей2. В частности, в докладе за 2011 год рассмотрена имплементация в законодательство
1 Индекс Восприятия Коррупции // ТрансперенсиИнтернейшнл Россия (центр Антикоррупционных исследований и инициатив). URL: http://transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii/blog.
2 Официальный сайт Международной организации по борьбе с коррупцией ГРЕКО Азии // URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/default_en.asp.
иванов A.A. «Антикоррупционная политика и правовое регулирование противодействия...»
страны отдельных положений, а именно статей 1(а, в), 2-12, 15-17, 191 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173), подписанной Грузией в 1999 году и ратифицированной в 2008 году. В докладе дана позитивная характеристика этой многолетней работы, приведены статистические показатели в области противодействия коррупции, даны традиционные для этой организации рекомендации. По оценке доклада за 2013 год, все они были выполнены и отражены в отчетах2.
По оценке исследований группы Всемирного банка в рамках докладов «Ведение бизнеса» с 2009 по 2013 годы, Грузия находилась в первой двадцатке в рейтинге государств с удобным предпринимательским климатом, а в 2013 году ворвалась в первую десятку (9 место), обойдя такие государства, как Австралия и Финляндия (соответственно 10 и 11 места). Доклады представляют собой ежегодные исследования, оценивающие простоту осуществления предпринимательской деятельности на основе ключевых аспектов их ежегодного цикла. Важным критерием оценки является регулирующая предпринимательство нормативно-правовая база. Высокий Индекс легкости ведения бизнеса (ИЛВБ) означает, что регуляторный климат благоприятствует предпринимательской деятельности.
Согласно оценке Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) за 2010 год в Грузии отмечен существенный прогресс в сфере противодействия криминалу и коррупции. Он отражен в нормативных актах и поправках к ним, которые были приняты в последние годы в соответствии с надлежащими международными нормами и стандартами3.
В последние десять лет в Грузии намечена твердая тенденция в области поддержки предпринимательства и проведены реформы, оказывающие благотворное влияние на бизнес. На мой взгляд, такой высокий результат в рейтинге государств по оценке «Ведение бизнеса» за 2013 год обусловлен с антикоррупционной политикой, проводимой грузинскими властями в последние годы, затрагивающей все отрасли, непосредственно связанные с предпринимательской деятельностью. Доминирующую роль сыграла эффективная реформа системы МВД Грузии, приоритетным направлением которой была борьба с коррупцией во всех сферах деятельности государства.
Обращаясь к проблеме правовых основ антикоррупционной политики Грузии и исходя из справочных сведений, стоит отметить, что важнейшее значение в государственном управлении страны имеет Конституция Грузии4. Несмотря на то, что в этом документе категории «коррупция» или «взятка» не упоминаются, Основной закон Грузии устанавливает основы государственного управления, которые являются незыблемыми, и никто не вправе
1 Доклад Международной организация по борьбе с коррупцией Греко за 2011 год в отношении Грузии Азии // URL: http://www.coe.int/t/dgN/monitonng/greco/evaluations/round3/Greco-Eval3(2010)12_GeorgiaJDne_EN.pdf.
2 Доклад Международной организация по борьбе с коррупцией Греко за 2013 год в отношении Грузии Азии // URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2013)9_ Georgia_EN.pdf.
3 Сеть по борьбе с коррупцией для Восточной Европы и Центральной Азии // URL: http://www. oecd.org/countries/georgia/45164879.pdf.
4 Конституция Грузии (на рус. яз.) // URL: http://www.vescc.az/constitution/georgian-constitution-rus. html.
на них посягать, что обосновывается в нормах других законов.
Но прежде стоит отметить правовые основы, в рамках которых антикоррупционные реформы стали возможными в Грузии. Переломным моментом в правовом регулировании антикоррупционной политики Грузии стало принятие Президентом Грузии Указа № 550 от 24 июня 2005 года «Об утверждении национальной антикоррупционной стратегии»1 и Плана действий по реализации указанной стратегии. Эти нормативно-правовые акты были разработаны при непосредственном участии гражданского общества, в сотрудничестве с рядом международных агентств, присутствующих в Грузии. В связи с тем, что Национальная стратегия борьбы с коррупцией и План действий, по мнению Правительства Грузии2, стали эффективным инструментом предотвращения коррупции, в ходе реализации они нуждаются в постоянной разработке и регулярном обновлении. Так, в частности, в 2007 г План действий был обновлен.
В настоящее время данные акты уже не действуют. На смену им пришла утвержденная 3 июня 2010 года Национальная антикоррупционная стратегия Грузии на 2010-2013 годы3.
Перед правительством была поставлена задача определения «чувствительных к коррупции сфер и типологии распространенных в них коррупционных действий, чтобы избежать случаев взяток, присвоения, вымогательства, злостного использования власти, раскрытия государственной тайны, посягательств на национальную безопасность и т.д.»4.
Основные направления антикоррупционной политики Грузии на период 2010-2013 гг. следующие:
повышение эффективности публичного сектора и искоренение коррупции;
увеличение конкурентоспособности частного сектора и освобождение от коррупции;
совершенствование деятельности правосудия; совершенствование законодательства в антикоррупционном плане; превенция коррупции; финансирование политических партий5.
Важное значение в противодействии коррупции имело правовое регулирование институциональных основ антикоррупционной политики. До 2005 г координирующая роль в области проведения антикоррупционной политики в Грузии несколько раз переходила от одних организаций к другим. Так, в 2005 г. эту деятельность стал осуществлять Аппарат Государственно-
1 Указ Президента Грузии № 550 от 24 июня 2005 года «Об утверждении национальной антикоррупционной стратегии» (на груз. яз.) // URL: Официальный сайт Парламента Грузии old. parliament.ge/fites/290_14922_720805_REP0RT_Fmal.pdf.
2 Правительство Грузии - официальный сайт // URL: http://www.government.gov.ge/.
3 Указ Президента Грузии от 3 июня 2010 года «Об утверждении национальной антикоррупционной стратегии» (на груз. яз.) // URL: Официальный сайт Министерства юстиции Грузии http://www.jus-tice.gov.ge/.
4 Лоладзе Г. Антикоррупционная стратегия // АИФ Тбилиси. 2010. № 37.
5 Указ Президента Грузии от 3 июня 2010 года «Об утверждении национальной антикоррупционной стратегии» (на груз. яз.) // URL: Официальный сайт Министерства юстиции Грузии.
иванов А.А. «антикоррупционная политика и правовое регулирование противодействия... »
го министра по координации реформ, а в 2008 г. было принято решение о создании специального органа по координации антикоррупционной политики - Межведомственному совету по борьбе с коррупцией.
На сегодняшний день, когда можно подвести некоторые итоги антикоррупционных реформ в Грузии, стоит остановиться на изменениях и дополнениях в законодательстве Грузии, вызванных этими реформами.
Прежде всего, стоит отметить законодательство, непосредственно касающееся реформ в МВД Грузии. Одним из первых актов, коснувшихся вопросов трансформации системы МВД Грузии, был закон, посвященный ГАИ, именно так называлась нынешняя патрульная полиция. Меры были действительно радикальные, так, в рамках Закона «О патрульной полиции» за один день было уволено 15 тыс. полицейских, то есть весь состав грузинской ГАИ. Эта мера была нацелена на ликвидацию взяточничества среди сотрудников. Сотрудников ГАИ арестовывали до тех пор, пока они не прекратили брать взятки, на это и был сделан расчет грузинского правительства. «Число заключенных выросло вчетверо - с 5 до 20 тысяч»1. Патрульная служба как новое ведомство объединило дорожную полицию и оперативную службу. В ходе реформы от службы отстранили около 35 тыс. сотрудников2. Согласно другим данным, в Криминальной полиции из 70 тыс. сотрудников только 16 тыс. сохранили свои места. Помимо этого, власти упразднили техосмотр и повысили зарплату набранным по открытому конкурсу сотрудникам в 10-20 раз, а также включили Министерство госбезопасности и МЧС в структуру МВД3. В рамках реформ была образована Полицейская академия.
Таким образом, одним из ярких нововведений «является прозрачность в буквальном смысле слова. Здание МВД Грузии в Тбилиси похоже на большую стеклянную волну. Внутри - огромные окна от пола до потолка. Никаких занавесей и жалюзи. Так же прозрачно и открыто выглядят все полицейские участки»4.
Реформы в ведомствах МВД плавно перетекали в изменения норм уголовно-процессуального законодательства.
Прежде всего, стоит отметить изменения в Уголовном кодексе Грузии5, являющемся основным источником уголовного права. Действующий ныне УК Грузии был подписан президентом Э. Шеварнадзе 22 июля 1999 года и вступил в силу 1 июня 2000 года, сменив УК ГрузССР.
Особое значение в рамках антикоррупционных реформ имело внесение поправок, касающихся составов преступлений, связанных с взяточничеством, и ужесточение санкции за него. Так, при наличии признаков состава данного преступления материалы на сотрудников МВД Грузии передавались в прокуратуру, и уголовные дела возбуждались, невзирая на ранги и погоны. Ужесточились наказания. К примеру, полицейский, если он просто отказал-
1 Реформа МВД Грузии // URL: http://politiparties.ru/2011/08/reforma_mvd_v_gruzii/.
2 Алленова О. Вано Мерабишвили: русские заставляют абхазов готовиться к войне // Коммерсантъ. 2008. 28 мая.
3 Карасёв М. Полиция: опыт реформ // Polit.ru. 2010. 30 августа.
4 Папунина Д.О. Антикоррупционные меры: зарубежный опыт // Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 3. С. 134.
5 Уголовный кодекс Грузии. 1999 г. СПб.: Юридический центр Пресс , 2002.
ся от предлагаемой взятки, терял работу, потому что он обязан арестовать взяткодателя. В рамках поправок ноября 2011 года был значительно расширен субъектный состав общественно опасных деяний, связанных со взяточничеством. К категории субъектов взяточничества стали относить «членов и работников (штатные сотрудники) специальных парламентских комиссий, субъектов избирательного процесса (физические лица), а также арбитражных и присяжных заседателей иностранных судов, осуществляющих свои функции на основании законов иностранных государств»1.
Кроме того, отменено требование о «двойной криминализации» в отношении преступлений, совершенных гражданами Грузии за границей, а соответствующая юрисдикция расширена и в настоящее время распространяется также на граждан иностранных государств, осуществляющих свои должностные полномочия в интересах Грузии и совершивших преступление на территории другого государства.
В 2005 году Президент Грузии Михаил Саакашвили подписывает смелый закон, бросающий вызов организованной преступности и ворам в законе, под названием «Об организованной преступности и рэкете». Целью данного закона является противодействие организованной преступности, рэкету и ворам в законе, защита частных, общественных и государственных интересов.
В частности, в статьях 1-4 вышеназванного закона даются определения рэкета, преступной группировки, воровского мира, вора в законе, членов его семьи и близких родственников. В статье 5 речь идет об имуществе членов воровского мира и возможности его конфискации с передачей законному владельцу после удовлетворения законных интересов этого лица, а в случае невозможности установления законного владельца - государству. Статья 6 устанавливает ответственность члена воровского мира и вора в законе.
В связи с принятием этого закона были внесены изменения в Уголовный кодекс Грузии, в частности, статья 223 УК Грузии предусматривает срок от трех до восьми лет лишения свободы с конфискацией имущества или без таковой за участие в воровском мире (часть 1). Если доказано, что обвиняемый является вором в законе, его срок заключения может составить от пяти до десяти лет лишения свободы с конфискацией имущества или без таковой (часть 2).
С мая 2005 года в были внесены изменения и в Уголовно-процессуальный кодекс Грузии, и основными аспектами нововведений явились следующие:
теперь любая информация о факте совершения преступления является основанием для начала предварительного следствия;
усилен контроль аппарата Генерального прокурора над предварительным следствием для уменьшения фактов нарушения прав человека;
время для предварительного следствия уменьшено с 9 до 4 месяцев, время содержания под стражей уменьшено с 24 до 12 месяцев;
обвиняемый имеет право: пригласить 2-х человек в качестве свидетелей на любое расследование, организовать собственное расследование;
1 О реформах в Грузии: отчет о проделанной работе, совершенствование нормативно-правовой базы. Оценка ОЭСР // URL: http://www.oecd.org/countries/georgia/45164879.pdf.
иванов А.А. «Антикоррупционная политика и правовое регулирование противодействия...»
введение института процессуальных сделок1.
Оценивая результаты антикоррупционной политики Грузии в целом и антикоррупционных реформ в МВД в частности, стоит отметить, что одним из главных факторов, способствовавшим стремительным переменам в борьбе с коррупцией, явилось преодоление роли этно-родового принципа в общественном развитии. Пока ни одна республика Кавказа не может преодолеть данный принцип. Коррупция на Кавказе отличается тем, что носит характер «клановой коррупции» - когда отдельные группы граждан продвигают родственников, зачастую пренебрегая более опытными и подготовленными кадрами. Важным обстоятельством явилось желание правящей коалиции противостоять коррупции во всех ее проявлениях и сферах. Нормативно-правовая база с жесткими изменениями, в том числе и в Уголовный кодекс, утверждение верховенства закона, полное исключение двойных стандартов с существованием неприкосновенных лиц сыграли свои ключевые роли при достижении таких положительных результатов.
Грузинский криминолог Георгий Глонти, к примеру, писал, что «грузины автоматически противодействуют закону в любой его форме»2. Антикоррупционные реформы в Грузии, которые затронули не только МВД, но и систему государственного управления в целом, показали полную безосновательность этих суждений. Очевидно, этническая идентичность и политическая культура не застывшие явления. Тем самым антикоррупционные реформы не просто изменили социальный строй в одной стране, но сломали стереотипы о том, что зло коррупции в Грузии неистребимо, потому что якобы «естественным образом» укоренено в недрах грузинской культуры.
В то же время, анализируя результаты правового регулирования антикоррупционной политики Грузии, стоит отметить, что оно сложилось на основе концепции ужесточения наказания. С одной стороны, Грузия получила прекрасные результаты в борьбе с коррупцией, что подтверждает положение данного государства в системе оценок международных организаций, их стандартов и рейтингов. С другой стороны, можно говорить о чрезмерном ужесточении уголовного законодательства, например, многолетнем тюремном заключении за мелкое взяточничество и кражи.
В целом, оценивая антикоррупционные реформы и их правовое обоснование, следует указать, что жесткость и радикальность мер в отношении управленческой структуры государства дали конкретный результат.
Библиографический список
1. Алленова О. Вано Мерабишвили: русские заставляют абхазов готовиться к войне // Коммерсантъ. 2008. 28 мая.
2. Карасев М. Полиция: опыт реформ // Polit.ru. 2010. 30 августа.
3. Лоладзе Г. Антикоррупционная стратегия // АИФ Тбилиси. 2010. № 37.
4. Папунина Д.О. Антикоррупционные меры: зарубежный опыт // Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 3. С. 134
1 См.: Путеводитель по новому УПК Грузии / Сост. З. Меишвили. Ред. Т. Кокрашвили. Тбилиси, 2010.
2 Цит. по.: Шахназарян Н. Полицейская реформа и коррупция в Грузии, Армении и Нагорном Карабахе. Аналитическая записка // URL:http://ponarseurasia.org/sites/default/files/policy-memos-pdf/pepm232_russ_shahnazarian_sept2012.pdf.
5. Путеводитель по новому УПК Грузии / Сост. З. Меишвили. Ред. Т. Кокрашвили. Тбилиси, 2010.
6. Уголовный кодекс Грузии. СПб., 2002.
7. Шахназарян Н. Полицейская реформа и коррупция в Грузии, Армении и Нагорном Карабахе. Аналитическая записка 2012. // URL: http://ponarseurasia.org/sites/ default/files/policy-memos-pdf/pepm232_russ_shahnazarian_sept2012.pdf.
