CC BY
16
УДК 343.35: 328.185 ББК 67.4
© 2022 г. Сопнева Елена Владимировна,
член экспертно-аналитического совета Ставропольского регионального отделения
Ассоциации юристов России, кандидат юридических наук, доцент.
E-mail: evsopneva@mail.ru
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ: НЕСКОЛЬКО ЗАМЕТОК О НЕДОСТАТКАХ И КОМПЕНСАЦИОННЫХ СРЕДСТВАХ
В статье обращается внимание на отдельные аспекты понимания и выявления коррупциогенных факторов при проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, достижения единства толкования таких обстоятельств экспертами и разработчиками анализируемых документов. На фоне выявленных недостатков сформировано предложение об использовании компенсационных средств. Такой подход позволяет в ожидании официального совершенствования имеющихся установлений в сфере организации и проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов уравновесить выявленные изъяны.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов, недостатки, предложения, средства.
Sopneva Elena Vladimirovna - Member of the Expert and Analytical Council, the Stavropol Regional branch
of the Association of Lawyers of Russia, PhD in Law, Associate Professor.
ANTICORRUPTION EXPERTISE OF DRAFT NORMATIVE LEGALACTS: SOME NOTES
ON SHORTCOMINGS AND COMPENSATORY MEANS
The article draws attention to certain aspects of understanding and identifying corruption-causing factors during the anti-corruption examination of draft regulatory legal acts, achieving unity of interpretation of such circumstances by experts and developers of the analyzed documents. Against the background of the identified shortcomings, a proposal on the use of compensation funds has been formed. This approach makes it possible, pending the official improvement of existing regulations in the field of organizing and conducting anti-corruption expertise of draft regulatory legal acts, to balance the identified flaws.
Keywords: anti-corruption expertise of draft regulatory legal acts, shortcomings, proposals, means.
На протяжении двадцати трех лет в Российской Федерации проводится антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов [1]. Столь продолжительный процесс позволяет периодически систематизировать полученные результаты, формулировать выводы и предложения, обозначать потенциально полезные мероприятия для повышения качества антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов и нормотворчества. На данный момент допустимо выделить положительные и отрицательные итоги. Во-первых, проводимую деятельность можно назвать необходимой и социально полезной, что влечет необходимость ее поддержки и развития. Например, в результате осуществления антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов путем исключения из них коррупциогенных факторов обеспечивается качество и полнота процедур реализации людьми своих прав и законных интересов. Во-вторых, имеются
проблемы ее регулирования, организации и проведения, что обязывает продолжить размышления о средствах совершенствования этого процесса. Так, обзор источников информации, использованных при написании данной статьи, позволяет обратить внимание на группу тем, обсуждаемых учеными и подлежащих разрешению. Среди них, например, отсутствие понятия «антикоррупционная экспертиз» на федеральном уровне, рекомендательный характер заключения независимой антикоррупционной экспертизы, низкая активность институтов гражданского общества и поиск стимулирующих средств, потребность уточнения такого принципа антикоррупционной экспертизы, как оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами.
Однако в рамках публикации обратим внимание на несколько недостатков. В частности, речь пойдет о несоответствии названия и содержания Методики проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [2] (далее по тексту - Методика) и, как следствие, разнопонимании их экспертами и разработчиками анализируемых документов на фоне недостаточности или отсутствии общих опознавательных признаков коррупциогенных факторов.
Многие исследователи темы обозначают названную проблему критическими высказываниями. Приведем несколько подтверждений. Отсутствует методика проведения антикоррупционной экспертизы [3, с. 184]. Имеются трудности при установлении квалифицирующих признаков коррупциогенных факторов, выявление которых требует методологических приемов их распознавания [4, с. 34-35]. Основной проблемой является недостаточность методического обеспечения процедуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ самими правотворческими органами [5, с. 21-31]. Необходимо продолжить работу по совершенствованию нормативного и методического обеспечения антикоррупционной экспертизы, привлекая компетентных специалистов в данной сфере и научный потенциал [6].
Размышляя о соотношении названия и содержания Методики, обратимся к пониманию этого термина в различных источниках. «Методика - это совокупность методов обучения чему-н., практического выполнения чего-н., а также наука о методах обучения, а метод -способ теоретического исследования или практического осуществления чего-н.» [7, с. 282]. Методика предписывает программу действий, которую также можно назвать алгоритмом, указывающую на методы, материальные средства познания, последовательность и процедуры их применения [8, с. 291].
В анализируемой Методике наблюдается перечисление коррупциогенных факторов, что, полагаем, в большей степени соответствует категории «перечень». «Перечень - это перечисление кого-чего-н. по порядку, а также список с таким перечислением» [7, с. 414].
Тем не менее считаем, что несоответствие названия и содержания Методики не является безусловным препятствием для качественной организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Здесь компенсационным средством должны выступить профессиональные и нравственные достоинства экспертов, как
результат правильного отбора, обучения, повышения квалификации. Попутно отметим, что указанный прием приведен как концентрированный итог иного размышления, пока оставлен без развернутого анализа, заслуживая отдельной публикации. Однако надлежащий уровень экспертов не устраняет потребность совершенствования Методики как общего руководства для экспертов и разработчиков актов при определении наличия или отсутствия коррупциогенных факторов. Вместе с тем, решая задачу обеспечения точности используемой терминологии в сфере осуществления антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, поддерживаем иных исследователей темы, обращающих внимание на необходимость соответствия названия акта и его содержания.
В свою очередь, недостатки содержания Методики мы видим в том, что правоприменителям в лице эксперта и разработчика акта не предоставлены единые ориентиры понимания и выявления обстоятельств как коррупциогенных факторов. Тогда наблюдается разнообразность их восприятия, толкования, применения лицами, органами, организациями, причастными к нормотворчеству и проведению антикоррупционной экспертизы. Такие ситуации влекут отказ авторов нормативных правовых актов от принятия позиции экспертов, дискуссии, проникновение в проектные и итоговые документы названных факторов и возможное возникновение коррупционных случаев. Здесь компенсационным средством могут выступить условно называемые нами указатели на корруп-циогенные факторы, исполняющие традиционную роль стрелок с набором справочной информации, позволяющей их опознать. Полагаем, что в деле выявления необходимых сведений для таких указателей наравне с другими средствами (например, опросами потребителей и разработчиков нормативных правовых актов, экспертов, анализом антикоррупционных обращений и принятых по ним решений) может быть использован Обзор результатов антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов (далее по тексту - Обзор). Естественно, речь идет о показателях, значимых для улучшения качества экспертной и нормотворческой деятельности. В числе важных итогов ее проведения можно назвать выявленные и систематизированные экспертами отдельные или повторяющиеся
коррупциогенные факторы, которые бесспорно могут быть причислены к таковым или же обсуждаемы в таковом качестве, соответствующие объяснения и предложения, виды документов, в которых чаще наблюдаются указанные обстоятельства, и иные моменты. В числе уже сформулированных выводов, например, потребность более пристального внимания (посредством обязательной и усиленной экспертизы) регламентам, как документам, в которых чаще других проектов нормативных правовых актов имеются корруп-циогенные факторы, определению сроков, используемых в качестве «лакмусовой бумаги» такого коррупциогенного фактора, как широта дискреционных полномочий.
Полезность Обзора и его многофункциональность видится в следующем. Обзор, как средство информирования заинтересованных сторон, предлагая существенные сведения, создает возможность для размышления, последующего обмена мнениями, формирования предложений по устранению выявленных недостатков в рамках рабочих встреч, обеспечения единого понимания и применения коррупциогенных факторов экспертами и разработчиками актов. Обзор, как способ систематизации мнений отдельных экспертов или сложившихся позиций экспертного сообщества, обращая внимание авторов проектов нормативных правовых актов на первичные, единичные, повторяющиеся корруп-циогенные факторы, запускает механизмы их осмысления, принятия и корректировки составляемых документов. Обзор, как документ, наделенный ведомственным, межведомственным, региональным, межрегиональным, федеральным распространением, может быть вполне результативным средством, как устранения, так и предупреждения попадания коррупциогенных факторов в проекты актов, поскольку может охватить всех разработчиков всех видов проектов вне территориальной и системной ограниченности. Обзор, как носитель объединенной информации, может быть использован при мониторинге деятельности различных органов и организаций по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, обобщении практики ее проведения, организации обучающих семинаров, научных мероприятий. Предлагаемый подход в полной мере соответствует Национальному плану противодействия коррупции на 2021-2024 гг. [9].
Естественно, содержание Обзора влечет подчинение его определенным требованиям. Среди них:
- периодичность подготовки. Обзор может составляться по мере накопления материала, подлежащего систематизации и позволяющего расширить выводы и предложения, например, один раз в год или три года;
- сохранение в тайне источников получения информации. В частности, речь идет об идентификационных признаках анализируемых документов, которые не подлежат огласке во избежание конфликта интересов. Полагаем, что это данные об органе (правительство, министерство, администрация округа), представившем акт, дате и номере его принятия. Иная информация, например, о виде документа (регламент, приказ, постановление), может быть оглашена, поскольку она подлежит употреблению разными правоприменителями при разработке соответствующего вида проекта;
- необходимость комплексного использования следующей последовательности: указание на коррупциогенный фактор, пояснение, предложение о корректировке. Такой подход позволит объяснить позицию эксперта, обеспечить ее принятие;
- ограниченность объема текста. Это требование обусловлено периодичностью Обзора, экономией ресурсов экспертов и разработчиков, прогнозированием небольших временных затрат всех участников проводимой работы, ожидаемым снижением количества и видов корруп-циогенных факторов в проектах актов.
Без поддержки Обзора правовыми и (или) административными ресурсами, признания его полезности разработчиками проектов нормативных правовых актов и принятия к рассмотрению уровень результативности проводимой деятельности может быть снижен, а сфера использования ограничена. Однако полагаем, что понимание и согласие между независимыми экспертами и авторами проектов нормативных правовых актов вполне достижимо в рамках уже имеющихся договоренностей о проведении антикоррупционной экспертизы ведомственных документов.
Как было отмечено ранее, распространенным является коррупциогенный фактор, проявляемый посредством категории срока. Промежуток времени имеет большое значение в жизни и проектах нормативных правовых актов. Так, он определяет степень доступности
граждан к своим правам, и ошибки его изложения могут привести к несвоевременному использованию имеющейся возможности, отказу от нее, обращению к коррупционной схеме. Например, человек обращается за справкой, необходимой для реализации права-льготы, и не получает ее в желательный для него срок - 10 суток, поскольку в нормативном правовом акте этот параметр четко не обозначен. Такая ситуация влечет поиск выхода, причем как в рамках закона, так и вне его. Актуальность описанного случая подтверждается учеными. Так, граждане сталкиваются с коррупционными проявлениями чаще в больницах, школах, ГАИ, ЖКХ и органах государственной власти, которые отвечают за выдачу справок и документов [10, с. 15-19]. Корруп-циогенные факторы появляются в той сфере, где соприкасаются интересы граждан, организаций с государством, например, в административных регламентах по предоставлению государственных услуг [4, с. 35].
Анализируемое обстоятельство представлено в абзаце «а» пункта 3 Методики. Приведем его в полном объеме: «Коррупциогенны-ми факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются: а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц)». Эксперт, осуществляя индивидуальное субъективное толкование коррупциогенного фактора сообразно предлагаемой формулировке и усматривая его наличие в проекте нормативного правового акта, направляет разработчику свое заключение. Положительный результат, а именно исключение коррупциогенного фактора из анализируемого документа, обусловлен принятием автором проекта нормативного правового акта предлагаемого взгляда эксперта, а значит, совпадением хода их умозаключений.
При этом алгоритм рассуждений нам представляется следующим образом.
Во-первых, наличие коррупциогенного фактора в проекте акта определяется посредством установления последовательной и взаимообусловленной совокупности утверждений. В частности, утверждения об отсутствии срока принятия решения или его неопределенности и утверждения, что это уста-
навливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Утверждение об отсутствии срока или его неопределенности можно сформировать, например, если отсутствуют указания на срок принятия решения или совершения действия субъектом правоприменительной деятельности, имеется возможность увеличения продолжительности сроков принятия решения или совершения действия на неопределенный период либо без установления четких условий продления сроков, вид срока (календарный, рабочий, выходной, праздничный день), начало его исчисления. Опознать такие ситуации возможно при обнаружении различных словосочетаний, например, «указанный срок может быть продлен, но не более чем на 30 дней», «решение принимается в течение 30 дней», «предоставление государственной услуги прекращается в связи с длительным (более 1 месяца)», «ответ направляется не позднее дня, следующего за днем принятия решения», «решение принимается в установленные сроки».
Во-вторых, обнаруженный сомнительный фактор можно назвать коррупциогенным, если он для использования права создает возможность обращения участников возникающих отношений к соответствующим проявлениям, например, посредством формирования предложения и его принятия. Такие проявления, на наш взгляд, обусловлены и ограничены нормативным определением коррупции. Согласно ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции», среди соответствующих возможностей, например, могут быть дача взятки, получение взятки, выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц и иные [11].
В-третьих, итогом анализа тезиса проекта нормативного правового акта является констатация наличия коррупциогенного фактора в виде широты дискреционных полномочий.
Таким образом, выстраивается последовательность: от выявленного сомнительного словосочетания к его анализу и выводу о кор-рупциогенности. В частности, фраза проекта нормативного правового акта в виде регламента о предоставлении государственной услуги «решение о рассмотрении обращения гражданина принимается в установленные сроки» показывает неопределенность срока, влечет варьирование временным периодом, допускает необоснованное исключение из об-
щего правила, тем самым устанавливая широту дискреционных полномочий и создавая возможность обращения к коррупционному проявлению.
Итак, периодическое обобщение результатов проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов позволяет отслеживать недостатки анализируемых документов, предпринимать адекватные компенсационные меры и тем самым
Литература
1. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: научно-практическое пособие. М., 2012.
4. Лаврова Е.В., Верхоглядова С.С. Правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов // Государственная служба. 2018. № 2. Т. 20.
5. Ростова О.С. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: практика реализации // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2016. № 3.
6. Чуприна К.В. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов // Молодой ученый. 2019. № 4(242).
7. Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1988.
8. Аверьянова Т.В. Судебная экспертиза: курс общей теории. М., 2006.
9. О Национальном плане противодействия коррупции на 2021-2024 годы: указ Президента РФ от 16.08.2021 № 478. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Тарасов М.Е., Тарасова-Сивцева О.М., Андреев В.В., Бысина АН. К вопросу об основных проблемах преодоления теневой экономики и коррупции в России // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2013. № 47.
11. О противодействии коррупции: федер. закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
решать комплекс задач, обеспечивая полезные результаты. Среди таких можно назвать: быстрое опознание коррупциогенных факторов в проектах нормативных правовых актов и их удаление, создание первичных процедур беспрепятственного использования гражданами своих прав, исключение причин для повторного обращения и обжалования, экономию ресурсов нормотворческой деятельности и экспертного сообщества.
Bibliography
1. On anti-corruption assessment of statutory instruments and drafts of statutory instruments: federal law №» 172-FZ dated 17.07.2009. Access from the legal reference system «ConsultantPlus».
2. Methodology for anti-corruption assessment of statutory instruments and drafts of statutory instruments: Decree of the Government of the Russian Federation № 96 dated 26.02.2010. Access from the legal reference system «ConsultantPlus».
3. Kudashkin A.V. Anti-corruption assessment: theory and practice: research and practical guide. General Prosecution Academy of the Russian Federation. Moscow, 2012.
4. Lavrova E.V., Verkhoglyadova S.S. Legal and anti-corruption assessment of statutory instruments // State Service. 2018. № 2. Vol. 20.
5. Rostova O.S. Anti-corruption assessment of statutory instruments of the constituent entities of the Russian Federation: implementation practice // Bulletin of the Peoples' Friendship University of Russia. Series: Legal Science. 2016. № 3.
6. Chuprina K.V. Anti-corruption assessment of statutory instruments // Young Scientist. 2019. № 4(242).
7. Ozhegov S.I. Dictionary of the Russian language / Ed. N.Yu. Shvedova. Moscow, 1988.
8. Averyanova T.V Judicial examination: Course of the general theory. Moscow, 2006.
9. On the National Plan for Combating Corruption for 2021-2024: Decree of the President of the Russian Federation № 478 dated 16.08.2021. Access from the legal reference system «Consultant-Plus».
10. Tarasov M.E., Tarasova-Sivtseva O.M., Andreev V.V., Bysina A.N. Aspects of the principal problems of overcoming secondary economy and corruption in Russia // National interests: priorities and security. 2013. №2 47.
11. On combating corruption: federal law № 273-FZ dated 25.12.2008. Access from the legal reference system «ConsultantPlus».
