CC BY
39Закон и право. 2024. № 3. С. 74-78. Law and legislation. 2024;(3):74-78.
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-3-74-78 EDN: https://elibrary.ru/SJUOMC
NIION: 1997-0063-3/24-134 MOSURED: 77/27-001-2024-3-334
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов как элемент системы противодействия коррупции
Лада Вячеславовна Милованова
Московский городской университет управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова, Москва, Россия, milovanovalv@list.ru
Аннотация. В статье осуществлен сравнительно-правовой анализ правового регулирования антикоррупционной экспертизы и ее практической реализации. Определен ряд проблем, решение которых требует научной теоретической проработки и детализации. Сделаны выводы о том, что недостаточно эффективными остаются механизмы независимой антикоррупционной экспертизы, не в полной мере эффективно реализуется процесс взаимодействия между различными субъектами антикоррупционной экспертизы и заинтересованными сторонами, достаточно редко по итогам экспертизы принимаются решения, позволяющие быстро и эффективно устранить выявленные коррупциогенные факторы.
Ключевые слова: проекты правовых актов, независимая экспертиза, коррупция, факторы.
Для цитирования: Милованова Л.В. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов как элемент системы противодействия коррупции // Закон и право. 2024. № 3. С. 74—78. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-3-74-78 ЕБЫ: https://elibrary.ru/SJUOMC
Original article
Anti-corruption expertise of regulatory legal acts and their drafts as an element of the anti-corruption system
Lada V. Milovanova
Moscow City University of Management of the Government of Moscow named after Y.M. Luzhkov, Moscow, Russia, milovanovalv@list.ru
Abstract. The article provides a comparative legal analysis of the legal regulation of anti-corruption expertise and its practical implementation. A number of problems, the solution of which requires scientific theoretical study and detailing, have been identified. It is concluded that the mechanisms remain insufficiently effective, the process of interaction and stakeholders is not fully implemented, and decisions are rarely made of the examination that allow for quick and effective elimination of the identified corruption-causing factors. Keywords: draft legal acts, independent expertise, corruption, factors.
For citation: Milovanova L.V. Anti-corruption expertise of regulatory legal acts and their drafts as an element of the anti-corruption system // Law and legislation. 2024; (3) :74—78 (In Russ.). https://doi.org/10.24412/ 2073-3313-2024-3-74-78 EDN: https://elibrary.ru/SJUOMC
Актуальность проблематики рассматриваемой темы обусловлена повышенной опасностью коррупции как социального явления, негативно сказывающегося на жизни государства и общества. В связи с этим Россий-
© Милованова Л.В. М., 2024.
ская Федерация старается создать комплекс мер, которые будут направлены на борьбу с данным явлением. Одним из направлений деятельности РФ в обозначенной области является разработка политической государственной деятельности в сфере противодействия коррупции, которая включает следующе знаковые элементы: предуп-
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2024
реждение коррупции, борьбу с коррупцией и с ее последствиями.
В отношении методики проведения антикоррупционной экспертизы подлежит анализу Постановление Правительства РФ № 96 [4]. Поскольку часть работы ориентирована на город Москву, то в работе рассматривается законодательство данного субъекта РФ — Постановление Правительства Москвы № 513-ПП, а также Законы г. Москвы № 25 и № 64 [5], детализирующие положения федерального законодательства.
В области правового регулирования антикоррупционной экспертизы и ее практической эффективности имеется ряд проблем, решение которых требует определенной научно-теоретической проработки. В частности, является недоработанной Методика проведения антикоррупционной экспертизы, недостаточно развитыми остаются механизмы независимой антикоррупционной экспертизы, недостаточно отлажено взаимодействие между различными субъектами антикоррупционной экспертизы и заинтересованными сторонами, не всегда по итогам экспертизы принимаются решения, позволяющие эффективно устранить выявленные коррупциогенные факторы.
Коррупция является огромной проблемой в Российской Федерации, а каждый совершенный коррупционный акт подрывает путь, ведущий к формированию сильного и стабильного государства, поскольку чаще всего коррупция встречается в органах государственной власти (но также и в коммерческой сфере), а преступления коррупционной направленности совершаются их должностными лицами. Государственный аппарат является основой функционирования всего государства, который определяет течение его жизни и развития. Именно по этой причине многие государства, в том числе и Российская Федерация, разными способами борются с коррупцией.
В Российской Федерации проблема коррупции существует очень давно, на разных этапах своего существования применялись разные попытки остановить рост коррупции. Основополагающий способ, задающий вектор, — это разработка антикоррупционной политики РФ. В Модельном законе № 22-15 официально закреплено определение антикоррупционной экспертизы, на которое необходимо ориентироваться.
Теперь следует затронуть аспект правового регулирования антикоррупционной экспертизы в РФ. Источники регулирования делятся на: общие источники и специальные. Общие источни-
ки — это совокупность официальных документов, которые прямо или косвенно затрагивают организацию проведения антикоррупционных мероприятий в правотворчестве.
Первый из таких источников — Конституция Российской Федерации. Несмотря на то что напрямую Конституция не регулирует проведение антикоррупционных мероприятий, она по определению выступает важнейшим источником, поскольку является Основным законом государства и без Конституции РФ не принимались бы нормативные правовые акты, уже напрямую регулирующие порядок проведения антикоррупционных мероприятий, в том числе и антикоррупционной экспертизы.
Российская Федерация также является участницей нескольких международных договоров, которые, в свою очередь, выступают как источник правового регулирования проведения антикоррупционных мероприятий.
Далее следует сказать о специальных источниках регулирования. Выше уже было упомянуто о ФЗ № № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [2]. Данный Закон выступает основным источником регулирования антикоррупционных мероприятий, поскольку объединяет и систематизирует положения в этой области.
Здесь же стоит затронуть и рассмотреть Постановление Правительства г. Москвы № 513-ПП. Органы исполнительной власти проводят антикоррупционную экспертизу самостоятельно, при помощи внутренних юридических служб органа либо с помощью должностных лиц. Независимая антикоррупционная экспертиза проводится в отношении того же перечня проектов, однако они должны затрагивать права, свободы, обязанности человека и гражданина.
Проект нормативного правового акта, включающий государственную тайну, объектом независимой антикоррупционной экспертизы не является. В отношении проведения антикоррупционной экспертизы проектов органами исполнительной власти г. Москвы не установлено четких сроков; для независимой экспертизы он составляет не менее 15 дней для проектов актов мэра, его первого заместителя и заместителей, Правительства Москвы; не менее 7 дней — для актов органов исполнительной власти.
Результатом проведения экспертиз являются заключения, составленные в письменной форме. Отдельно стоит отметить, что в случае обнаружения коррупциогенных факторов при проведении экспертизы органами исполнительной власти такие проекты подлежат доработке.
ЬДМ & ЬБ^БЬДТЮМ • 03-2024
В отношении независимой экспертизы положения о доработке не установлено.
Если рассматривать само понятие «методика» с позиции теории судебной экспертизы, то она представляется как совокупность приемов / методов / правил в целях выполнения определенной работы. Получается, что Методика должна представлять собой инструкцию, перечень действий, которые должны выполняться субъектами для достижения целей проведения антикоррупционной экспертизы.
Нам также хотелось бы выделить еще один интересный и важный момент. Предшествующее Постановлению Правительства РФ № 96 от 2010 г. Постановление № 196 от 5 марта 2009 г. (утратило силу) представляется более развернутым и регламентированным хотя бы в части перечисления коррупциогенных факторов. Если обратиться к тексту документа, то можно заметить, что перечень представляется гораздо более развернутым. Кроме того, в утратившей силу версии документа содержится понятие «корруп-циогенный фактор».
Безусловно, вопросы проведения антикоррупционной экспертизы регулируются большим числом иных правовых актов, которые косвенно затрагивают данную область. Общие и специальные источники имеют непосредственную взаимосвязь между собой, поскольку положения, в них содержащиеся, дополняют друг друга в целях наиболее четкого и полного правового регулирования проведения антикоррупционных мероприятий.
Можно выделить основные проблемы, характерные для института антикоррупционной экспертизы:
■ несовершенство Методики проведения антикоррупционной экспертизы;
■ законодательно не закреплены объекты антикоррупционной экспертизы;
■ недостаточное урегулирование института независимой экспертизы, статуса независимых экспертов, рекомендательный характер экспертных заключений.
Самым явным и очевидным решением существующих проблем является совершенствование действующего законодательства, регулирующего антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов.
Ученые-исследователи Е.В. Лой [7, с. 22] и О.Н. Чистотина [9, с. 101] указывают на необходимость того, чтобы сделать перечень коррупци-огенных факторов открытым, предоставив возможность субъектам самостоятельно выявлять новые коррупциогенные факторы.
Также О.Н. Чистотина считает, что, помимо открытия перечня факторов, нужно определить в Методике также понятие «коррупциогенный фактор» и определить способы выявления таких факторов.
H.A. Мельникова и А.М. Бобров, наоборот, считают, что вместо того, чтобы делать перечень коррупциогенных факторов открытым, можно просто определить их признаки [8, с. 156].
Наша позиция по данному вопросу следующая: действующая Методика плохо раскрывает суть перечисленных в ней коррупциогенных факторов, что может спровоцировать ситуацию неверного их толкования. В целом можно оставить перечень распространенных и основных коррупциогенных факторов, но в таком случае необходимо более детально раскрыть их положения. Однако данный перечень должен быть открытым, чтобы предоставить субъектам антикоррупционной экспертизы самостоятельно выявлять ранее не известные коррупциогенные факторы. Для этого было бы уместно определить их четкие признаки, а также обязательно добавить в Методику схему (последовательность действий) выявления таких факторов, правила, приемы.
На текущий момент в федеральном антикоррупционном законодательстве в аспекте перечисления объектов антикоррупционной экспертизы присутствует формулировка «нормативные правовые акты и их проекты».
В законодательстве г. Москвы данный вопрос является более уточненным, поскольку конкретизируется перечень проектов нормативных правовых актов, подлежащих экспертизе, но он не является исчерпывающим. Кроме того, в отношении нормативных правовых актов г. Москва руководствуется федеральным законодательством.
Ранее уже упоминалось о том, что в силу не уточненного на законодательном уровне объектного состава, как правило, внимание уделяется крупным нормативным правовым актам и их проектам. При этом, например, индивидуальные правовые акты остаются без внимания. К индивидуальным правовым актам относятся решения по кадровым вопросам, о присвоении званий, о вознаграждениях. Поэтому, в силу повышения эффективности антикоррупционной экспертизы в целом, следует уточнить на федеральном и субъектном уровнях перечень объектов антикоррупционной экспертизы. Говоря о г. Москве, можно внести поправки в Постановление Правительства города Москвы № 513-ПП и добавить туда положения об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, а не только их проектов.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2024
Проблематика института независимой экспертизы является крайне разработанной, так же, как и существует большое количество направлений его совершенствования, которые выработаны в научной литературе. Неоднократно было сказано о том, что к независимым экспертам предъявляются низкие требования. Между тем проведение антикоррупционной экспертизы является сложным и трудоемким процессом, поскольку независимый эксперт как субъект экспертизы ставится в один ряд с органом государственной власти. Поэтому логично, что требования к независимым экспертам необходимо повышать. Каким образом? По нашему мнению, независимый эксперт должен:
■ иметь высшее юридическое образование, либо образование, не связанное с юриспруденцией. Если имеется образование из другой сферы, обязательно необходимо пройти курсы профессиональной переподготовки в сфере экспертной деятельности с обязательной аттестацией. Для лиц, имеющих высшее юридическое образование, также требуется аттестация;
■ обладать определенным набором знаний, которые связаны с областью, в которой принимается нормативный правовой акт (проект);
■ наличие практического опыта.
В научной статье Ю.Д. Алексановой и А.В. Пономарева высказывается точка зрения о том, что должны также быть расширены права независимых экспертов, например, право на получение необходимых материалов из органов законодательной власти или право на получение информации, планируемой в нормотворческой деятельности органов [6, с. 219]. К числу ограничений независимых экспертов авторы относят личную заинтересованность в результатах антикоррупционной экспертизы.
В целом мы согласны с названными выше авторами, права независимых экспертов действительно можно расширить, так же, как и добавить ряд ограничений в целях повышения качества данного института. Однако следует отметить, что, несмотря на важность независимой антикоррупционной экспертизы, все улучшения будут бесполезны, если не изменить главного — отношения к рассматриваемому институту со стороны органов государственной власти и отношения к заключениям независимых экспертов.
К сожалению, институт независимой экспертизы не обладает большим влиянием в аспекте повышения качества правовых норм, поскольку
независимые экспертные заключения носят рекомендательный характер. Зачастую органы государственной власти не прислушиваются к мнениям независимых экспертов, поскольку на законодательном уровне не закреплена обязанность учитывать результаты независимой экспертизы при корректировке актов. Кроме того, они обязаны дать ответ на экспертное заключение только в том случае, если в нем содержатся предложения по устранению коррупциогенных моментов. То есть, независимый эксперт может даже не узнать о том, рассмотрено его заключение или нет.
Ю.Д. Алексанова и A.B. Пономарев предлагают в качестве улучшения ситуации использовать официальный сайт, на котором будут размещаться заключения независимых экспертов и ответы на них от органов власти.
Мы поддерживаем факт того, что нужно обязать органы государственной власти рассматривать заключения независимых экспертов и учитывать их для совершенствования правовых норм. Институт независимой экспертизы не должен формально существовать, это важный элемент системы противодействия коррупции и государство должно больше обращать на него внимания, развивать и совершенствовать.
Таким образом, усовершенствовать механизм антикоррупционной экспертизы можно путем улучшения отдельных его составляющих — Методики, объектного состава, института независимой экспертизы и положения независимых экспертов. Сделать это можно путем внесения соответствующих изменений в законодательство, как в федеральное, так и в законодательство субъектов.
Список источников
1. Указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // URL: http://www.consul-tant.ru/document/ (Дата обращения: 22.01.24)
2. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-Ф3 // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
3. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от
17.07.2009 № 172-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
4. Постановление Правительства РФ от
26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проек-
LAW & LEGISLATION • 03-2024
тов» // URL: http://www.consultant.ru/ (Дата обращения: 21.01.24)
5. Закон г. Москвы от 17.12.2014 № 64 «О мерах по противодействию коррупции в городе Москве» // URL: https://docs.cntd.ru/ document/537967214 (Дата обращения: 21.01.24)
6. Алексанова Ю.Д. Проблемы независимой антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов в Российской Федерации / Ю.Д. Алексанова, А.В. Пономарев // Modern science. 2021. № 12-1.
7. Лой Е.В. Перспективы совершенствования института антикоррупционной экспертизы в рамках проведения административной реформы // Административное право и процесс. 2017. № 12.
8. Мельникова Н.А. Правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и перспективы его совершенствования / Н.А. Мельникова, А.М. Бобров // Вестник Пермского ин-та Федеральной службы исполнения наказаний. 2020. № 4.
9. Чистотина О.Н. Проблемы реализации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Человек: преступление и наказание. 2015. 1
References
1. Decree of the President of the Russian Federation dated 02.07.2021 № 400 «On the National Security Strategy of the Russian Federation» / / URL: http://www.consultant.ru/document/ (Accessed: 22.01.2024)
2. Federal Law of 25.12.2008 № 273-FZ «On Counteraction to Corruption» // Collection of
legislation of the Russian Federation. 2008. № 52 (part 1). Art. 6228.
3. Federal Law «On Anti-corruption expertise of Normative Legal Acts and draft Normative-legal Acts» dated 17.07.2009 № 172-FZ // Collection of legislation of the Russian Federation. 2009. № 29. Art. 3609.
4. Decree of the Government of the Russian Federation of February 26, 2010 № 96 «On AntiCorruption Expertise of Regulatory Legal Acts and Their Drafts» // URL: http://www.consultant.ru/ (Accessed: 21.01.2024)
5. Law of the City of Moscow dated December 17, 2014 № 64 «On Measures to Combat Corruption in the City of Moscow» // URL: https:// docs.cntd.ru/document/537967214 (Accessed: 21.01.2024)
6. Aleksanova Yu.D, Ponomarev A. V. Problems of Independent Anti-Corruption Expertise of Normative-Legal Acts and Draft Normative-Legal Acts in the Russian Federation / Yu.D. Aleksanova, A.V. Ponomarev // Modern science. 2021. № 12-1.
7. Loy E. V. Prospects for improving the institute of anti-corruption expertise within the framework of administrative reform. 2017. № 12.
8. Melnikova N.A., Bobrov A.M. Legal regulation of anti-corruption expertise of regulatory legal acts and projects of regulatory legal acts and prospects for its improvement / N.A. Melnikova, A.M. Bobrov // Bulletin of the Perm Institute of the Federal Penitentiary Service. 2020. № 4.
9. Chistitina O.N. Problems of implementation of anti-corruption expertise of normative legal acts // Man: crime and punishment. 2015.
Информация об авторе
Милованова Л.В. — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры юриспруденции
Статья поступила в редакцию 24.01.2024; одобрена после рецензирования 08.02.2024; принята к публикации 14.02.2024.
Information about the author
Milovanova L.V. — candidate of law, associate professor, associate professor of the department of jurisprudence
The article was submitted 24.01.2024; approved after reviewing 08.02.2024; accepted for publication 14.02.2024.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2024
