CC BY
24
УДК 34
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ
В ОРГАНАХ ВЛАСТИ
1 "2 Д. И. Тихонова , Н. И. Свечников
1 2
, Пензенский государственный университет, Пенза, Россия
[email protected] [email protected]
Аннотация. Коррупция - это социально гибкое явление, которое с каждым витком развития нашей страны принимает другие обороты, к сожалению, не в лучшую сторону. Актуальность работы подчеркивается тем, что коррупция охватила все страны мира, проникла в первую очередь в ряды государственной и муниципальной службы, каждая страна вне зависимости от нынешних межгосударственных отношений продолжает вести усиленную борьбу с коррупцией. Цель данной работы - изучить антикоррупционную деятельность прокуратуры в органах власти. Использованы методы анализа, исторический и сравнительный, которые позволяют выявить все изменения в отечественном законодательстве и в деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции.
Ключевые слова: прокуратура, коррупция, антикоррупционная экспертиза, антикоррупционный мониторинг, нормативно-правовой акт, государственные служащие, муниципальные служащие
Для цитирования: Тихонова Д. И., Свечников Н. И. Антикоррупционная деятельность прокуратуры в органах власти // Вестник Пензенского государственного университета. 2024. № 2. С. 61-65.
Коррупция - это социально гибкое явление, которое с каждым витком развития нашей страны принимает другие обороты, к сожалению, не в лучшую сторону. Сам термин «коррупция» можно определить по-разному, но каждое определение будет содержать в себе тот признак, который может быть ей присущ.
В. Е. Везломцев и В. В. Бурукин утверждают: «термин "коррупция"» не употреблялся в российском законодательстве и не был введен в научный оборот до XIX в., однако и в этот период существовали корыстные злоупотребления должностных лиц, подпадающие под понятие коррупции, трактуемое современным международным правом» [1, с. 229]. Стоит согласиться с данным мнением, поскольку все коррупционные преступления именовались раньше по-другому, но тем не менее смысл сохранялся и правители, которые существовали в истории России, своими указами и законами подтверждали наличие преступлений, которые в современности мы называем коррупцией, и предпринимали некоторые меры борьбы с ней.
О такой проблеме, как коррупция, говорят абсолютно все, граждане России хотят видеть свою страну полностью свободной от такого явления, ссылаясь на историческое прошлое страны. Часто можно услышать, что в СССР не было коррупции, все жили хорошо, а должностные лица, состоявшие на государственной службе, действовали исключительно в интересах народа, взяток не брали, не злоупотребляли своими полномочиями. Возникает вопрос: так ли это?
Следует обратиться к урокам истории. Одним из первых правителей Российской империи, которые начали борьбу с коррупцией, стал Александр П. Он принял публикацию имущественного положения чиновников и их жен, данная мера сохранилась в немного измененной форме и в наши дни. Это достаточно существенная антикоррупционная мера, так как все сведения об имуществе чиновников могли сравниваться с правдивым имущественным положением дел.
© Тихонова Д. И., Свечников Н. И., 2024
В 1884 г. Александр III своим указом запрещает всем государственным служащим занимать государственные посты и развиваться в коммерческой сфере одновременно. Указ также охватывал любимцев правителя, близких родственников тех лиц, которые находились при дворе в статусе государственных служащих и которые состояли на государственной службе вне двора.
В марте 1903 г. Николай II издает Уголовное уложение1. В уложении объясняется, что такое взяточничество, взятка, по какой причине взяточничество считается преступлением. В данном документе «взяточничество» определяется следующим образом: «принятие служащим взятки, добровольно ему предложенной самим лиходателем» (Уголовное уложение, с. 1033). В отдельный раздел выносится вопрос о назначении наказания. Самое распространенное наказание - тюрьма или помещение в исправительный дом. Уложение преследовало две цели, одна из которых призвана преследовать продажность государственных служебных решений, другая запрещать принимать служащему подарки и награды, которые не предоставляются государством. Уложение взяточничество делит на виды - простое и тяжкое. В данном акте также определены положения о содействии взяточничеству, вымогательству (вынуждению) взятки.
Начиная с XX в., особенно после революции, произошел рост числа чиновников и, как следствие, возросло количество взяточничества. Соответственно можно сделать вывод: как бы много люди ни писали и ни жаловались, все равно это не стало большим препятствием для коррупции. Возможно, это можно объяснить тем, что для власти это было выгодно и никто не хотел лишаться дополнительных, пусть даже не полученных законным путем привилегий либо никто не хотел разбираться с проблемами обычных граждан.
В конце прошлого столетия в России появляется вестник, в котором публиковались открытые данные, на основе которых можно было изучить движение преступлений коррупционной направленности. Вестник вышел в 1991 г. и назывался «Преступность и правонарушения» [2]. Значительный рост преступлений наблюдался в 1988 г.
С каждым десятилетием в Российской империи, а в последующем и в современной России появляются новые пути борьбы с коррупцией, которые носят не всегда эффективный характер. Возможно, именно поэтому функции и полномочия по надзору за соблюдением законов в сфере антикоррупционного законодательства были отданы прокуратуре РФ, на которую возложен ряд полномочий по борьбе с коррупцией.
В России с каждым годом все больше внимания уделяется вопросам антикоррупционной деятельности различных органов. Одним из центральных органов является прокуратура.
Прокуратура - орган, осуществляющий целый ряд антикоррупционных полномочий в сфере исполнения законодательства. В связи с этим данный орган уполномочен проводить проверки нормативных актов и (или) проектов нормативно-правовых актов - антикоррупционные экспертизы и выносить решения по итогам их проведения. Помимо этого, прокурор поддерживает государственное обвинение в суде, по делам нарушений, касающихся антикоррупционного законодательства.
Генеральная прокуратура РФ в своих отчетах, которые доступны для изучения, отражает динамику преступлений в сфере государственной и муниципальной службы за 2021 г.: всего -134 564, из них направлено исков, заявлений в суд - 744, вынесено представлений - 21 541, привлечено к дисциплинарной ответственности - 43 743 и возбуждено уголовных дел - 821 [3]. За период январь-декабрь 2022 г. в той же сфере: всего - 101 210, направлено исков, заявлений в суд - 1331, вынесено представлений - 25 737, привлечено к дисциплинарной ответственности - 49 935 и возбуждено уголовных дел - 1 189 [4]. Данная статистика открыта для ознакомления на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ.
Что касается антикоррупционной деятельности прокуратуры, следует рассмотреть проведение антикоррупционной экспертизы и выявить ее плюсы и минусы. Правильная реализация и ал-
1 Уголовное уложение 22 марта 1903 г. // Архив открытого доступа Санкт-Петербургского государственного университета. URL: http://hdl.handle.net (дата обращения: 06.02.2024).
горитм ее проведения закреплен в постановлении Правительства РФ № 96 от 26.02.2010 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»2, Федеральном законе № 2202-1 от 17.01.1992 «О прокуратуре Российской Федерации»3, Федеральном законе № 273-Ф3 от 25.12.2008 «О противодействии коррупции»4, а также в ряде других нормативных актов, издаваемых в том числе Генеральной прокуратурой РФ.
Возвращаясь к алгоритму проведения антикоррупционной экспертизы, рассмотрим последовательность ее проведения прокурорами. Прокурор, получив нормативно-правовой акт или его проект, изучает его содержание, при выявлении коррупционных факторов направляет в орган или должностному лицу требование об устранении допущенных нарушений и указывает способы исключения таких нарушений, а также прокурор вправе обратиться в суд с исковым заявлением.
В соответствии с мнением О. Н. Кокойло, «проверка НПА и их проектов остается одной из ключевых сфер антикоррупционной деятельности. В первую очередь эта работа ориентирована на исключение коррупционных факторов из нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, регулирующих общественные отношения в наиболее значимых сферах -распределение и расходование бюджетных средств, защита социальных прав граждан, использование природных и земельных ресурсов, поддержка предпринимательства, обеспечение промышленной безопасности и другое» [5, с. 113].
При изучении нормативной базы можно выделить объект антикоррупционной экспертизы. Прежде чем нормативный акт будет принят, его нужно исследовать на предмет коррупционных факторов. Здесь складывается ситуация, в соответствии с которой нужно определить, что является нормативным актом. Что такое нормативный акт? Данного определения, которое закреплено законодательно, нет. Так, полагаем, что в федеральном законодательстве должна быть формулировка, определяющая понятие нормативно-правового акта, а в ФЗ «О противодействии коррупцию) (Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Ст. 622) понятие проекта нормативно-правового акта.
Есть еще одна сложность, связанная как раз с определением понятий «нормативно-правовой акт» и «правовой акт». Например, закон к объекту изучения относит нормативные акты и их проекты, в то время как ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе»5 определяет как объект нормативно-правовые акты и проекты нормативно-правовых актов. Считается, это не одно и то же, а как раз понятие «правовой акт» шире, так как охватывает совокупность всех актов, даже тех, которые не относятся к нормативным и могут содержать разъяснения к законодательству, а экспертизу таких актов прокуратура не проводит. Все это является достаточно весомой проблемой для правильного осуществления антикоррупционной деятельности прокуратуры в целом, а в частности и проведения антикоррупционной экспертизы.
Возвращаясь к вопросу о плюсах и минусах такого института, как антикоррупционная экспертиза, можно сказать, что данный вид деятельности прокуратуры имеет большое значение в борьбе с коррупцией. Антикоррупционная экспертиза помогает выявить беспредел и злоупотребления государственных и муниципальных служащих и сохранить права и законные интересы граждан. По оценкам Н. Н. Песцовой, антикоррупционная экспертиза складывается в «обеспечении такой нормативно-правовой основы деятельности государственных и муниципальных служащих, процедур реализации гражданами и юридическими лицами своих прав и обязанностей, которая лишала бы должностных лиц возможности злоупотреблять своими полномочиями, значи-
2 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : постановление Правительства Российской Федерации № 96 от 26.02.2010 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
3 О прокуратуре Российской Федерации : федер. закон № 96 от 17.01.1992 // Собрание законодательства РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
4 О противодействии коррупции : федер. закон № 273-ФЗ от 28.12.2008 // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Ст. 6228.
5 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : федер. закон № 172-ФЗ от 17.07.2009 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
тельно усложняла бы условия вступления в коррупционные отношения и тем самым снижала бы риски совершения коррупционных правонарушений» [6, с. 227].
Антикоррупционная экспертиза играет ведущую роль как предупреждающая антикоррупционная мера. С одной стороны, эта мера глобальная, т.е. несколько субъектов, которые ее проводят, с другой стороны, на данный момент антикоррупционная экспертиза - самая эффективная мера по предупреждению коррупции и выявлению коррупционных факторов.
Остается немаловажным, что отводится особая роль прокуратуре, так как данный орган является обособленным от других государственных органов, что придает осуществлению данной меры большую независимость и объективность.
Прокуратура в своей деятельности использует еще одну меру антикоррупционного контроля - антикоррупционный мониторинг. По материалам Межвузовской научно-практической конференции, проведенной в 2011 г. в отношении антикоррупционного мониторинга, можно отметить: «формирование критериев и показателей эффективности реализации мер антикоррупционного мониторинга должно проводиться на основе следующих требований:
- система антикоррупционного мониторинга должна опираться на обоснованные методы научно-практического анализа и оценки коррупционных проявлений;
- мониторинг не должен носить внутриорганизационный характер, т.е. замыкаться на изучении служебных документов, отчетов, справок государственных и муниципальных органов;
- мониторинг не должен проводиться только должностными лицами, в отношении деятельности которых он призван предоставить информацию (т.е. мониторинг в отношении самого себя), -в нем должны участвовать специальные государственные институты (службы) и институты гражданского общества, а также экспертные организации;
- антикоррупционный мониторинг должен основываться на диверсификации источников информации - чем шире охват источников данных, тем более репрезентативными будут его результаты» [7, с. 30].
Антикоррупционный мониторинг имеет важное значение, так как с помощью него представляется возможным не упускать нарушение антикоррупционного законодательства, в том числе государственными и муниципальными служащими.
Еще одним методом борьбы с коррупцией, используемым прокуратурой, является сотрудничество с различными органами, например, с ФНС (Федеральная налоговая служба) с целью осуществления запросов о проверки доходов государственных и муниципальных служащих. Но, к сожалению, сама прокуратура не может самостоятельно проводить проверку имущественных реестров вышеуказанных лиц, так как попросту не наделена данными полномочиями, а при направлении запроса в ФНС процесс проверки может затянуться, а иногда и данные, представленные службой, могут содержать неточную информацию.
Данное положение дел, порождает необходимость модернизации Федерального закона
«О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных
6
лиц их доходам» , а именно: нужно принять меры по осуществлению проверок самой прокуратурой, т.е. ставится вопрос о наделении дополнительными полномочиями прокуратуры. На основании ведомственных соглашений, подписанных Генеральной прокуратурой РФ с различными структурами, указанные выше полномочия можно осуществить, но это занимает значительное количество времени, к тому же чревато недостоверностью или неполнотой предоставленных сведений.
На международной арене современного мира ситуация по сотрудничеству в борьбе с транснациональной преступностью, в том числе с коррупцией, осложнилась на фоне происходящих событий, но по-прежнему перед всеми странами мира поставлена одна из главных задач - борьба
6 О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам : федер. закон № 273-ФЗ от 03.12.2012 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 50. Ст. 6953.
с коррупцией. Конвенция ООН против коррупции, как ведущий акт международного права, определяющий основные направления борьбы с данным явлением, определяет: «.. .предупреждение и искоренение коррупции - это обязанность всех государств и ... для обеспечения эффективности своих усилий в данной области они должны сотрудничать друг с другом при поддержке и участии отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора ...» [8]. Прокуратура РФ в лице ее должностных лиц (прокуроров) должна не только руководствоваться федеральным законодательством, но и учитывать положения Конвенции ООН против коррупции.
Список литературы
1. Везломцев В. Е., Бурукин В. В. Исторический и нормативно-правовой аспекты отечественной борьбы с коррупцией // Пробелы в российском законодательстве. 2015. № 4. C. 229-232. URL: https://cyberleninka.ru (дата обращения: 17.04.2024).
2. Преступность и правонарушения в СССР : стат. сб. М., 1990-1991. 128 с. URL: https://istmat.org
3. Результаты деятельности прокуратуры Российской Федерации // Генеральная прокуратура Российской Федерации. URL: https://epp.genproc.gov.ru (дата обращения: 11.02.2024).
4. Показатели преступности России // Портал правовой статистики. URL: http://crimestat.ru (дата обращения: 01.02.2024).
5. Кокойло О. Н., Журба А. И. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере противодействия коррупции и пути их решения // Вестник студенческого научного общества. 2023. № 15. С. 111-115. URL: https://e.lanbook.com (дата обращения: 07.02.2024).
6. Песцова Н. Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: общетеоретический аспект // Охрана и защита прав и законных интересов в современном праве : сб. ст. по результатам Между-нар. науч.-практ. конф. : в 2 т. (г. Симферополь, 10 декабря 2021 г.) / под ред. Е. В. Евсиковой, И. В. Хмиль. Симферополь : Ариал, 2022. 233 с.
7. Государственная политика противодействия коррупции в России и за рубежом: тенденции и перспективы развития : материалы III Межвуз. науч.-практ. конф. (9-10 декабря 2011 г.). Казань : КНИТУ, 2012. 299 с. URL: https://e.lanbook.com (дата обращения: 12.02.2024).
8. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции // UNITED NATIONS CONVENTION AGAINST CORRUPTION (Russian). URL: https://www.unodc.org (дата обращения: 15.04.2024).
Информация об авторах Тихонова Дарья Игоревна, студентка, Пензенский государственный университет.
Свечников Николай Иванович, кандидат технических наук, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой «Правоохранительная деятельность», Пензенский государственный университет.
Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
