CC BY
9DOI 10.47643/1815-1337_2023_7_196 УДК 349.6
АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПРЕДМЕТ СООТВЕТСТВИЯ ТРЕБОВАНИЯМ ПОЛИТИКИ РЕСУРСОСБЕРЕЖЕНИЯ ПРЕСНОЙ ВОДЫ ANALYSIS OF THE LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION FOR COMPLIANCE WITH THE REQUIREMENTS OF THE FRESHWATER CONSERVATION POLICY ГЛУШКО Ольга Александровна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного, трудового и экологического права, Кубанский государственный аграрный университет им. И.Т. Трубилина. 350004, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13. E-mail: angelkolieva@mail.ru;
GLUSHKO Olga Alexandrovna,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Land, Labor and Environmental Law, Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin. 13 Kalinina str., Krasnodar Territory, 350004, Russia. E-mail: angelkolieva@mail.ru
Краткая аннотация. В рамках настоящего исследования на основании статистических данных выявлены и проанализированы характеризующиеся наибольшей ресурсопотребляемостью виды водопользования. Кроме того, автором статьи определены причины и факторы, оказывающие негативное влияние на показатели, характеризующие рациональное использование ресурсов пресной воды. Результатом проведенного исследования являются сформулированные в рамках данной статьи предложения автора по реформированию отдельных положений Водного кодекса Российской Федерации, а также иных нормативных актов, имеющих смежный объект регулирования.
Abstract. Within the framework of this study, based on statistical data, the types of water use characterized by the greatest resource consumption are identified and analyzed. In addition, the author of the article identified the causes and factors that have a negative impact on the indicators characterizing the rational use of freshwater resources. The result of the conducted research is the author's proposals formulated within the framework of this article on reforming certain provisions of the Water Code of the Russian Federation, as well as other normative acts having a related regulatory object.
Ключевые слова: рациональное водопользование, водные ресурсы, промышленное водопользование, политика ресурсосбережения, предприятие, сточные воды.
Keywords: rational water use, water resources, industrial water use, resource conservation policy, enterprise, waste water.
Для цитирования: Глушко О.А. Анализ законодательства Российской Федерации на предмет соответствия требованиям политики ресурсосбережения пресной воды //Право и государство: теория и практика. 2023. № 7(223). С. 196-198. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_196.
For citation: Glushko O.A. Analysis of the legislation of the Russian Federation for compliance with the requirements of the freshwater conservation policy // Law and state: theory and practice. 2023. No. 7(223). pp. 196-198. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_196.
Статья поступила в редакцию: 20.05.2023
Согласно данным World Wildlife Fund (Всемирного фонда дикой природы), к 2025 году около 70% населения планеты будет испытывать нехватку пресной воды. На сегодняшний день более 1 миллиарда человек ограничены в доступе к воде, пригодной для бытового использования [1].
В свете указанных обстоятельств значимость «ресурсосберегательного» подхода к организации деятельности промышленных предприятий сложно переоценить. Неоднократное напоминание о необходимости наиболее рационального расходования имеющихся в распоряжении человечества ресурсов пресной воды, тем не менее, не находит достаточного в своей эффективности отклика как среди собственников промышленных производств, так и среди законодателей. Данное обстоятельство не является индивидуализирующим в отношении Российской Федерации. Идея формирования обновленного, экологически безопасного и в достаточной мере ресурсосберегающего подхода организации деятельности промышленных предприятий и комплексов не находит должного развития в большинстве стран.
Ярким проявлением отмеченного выше обстоятельства является внесенное Министерством природных ресурсов и экологии в мае 2022 года предложение об изменении предельно допустимой концентрации веществ, сбрасываемых в озеро Байкал.
Указанная законодательная инициатива была направлена на корректировку положений, содержащихся в Приказе Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 21.01.2020 г. № 83 «Об утверждении нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал» в части увеличения допустимых пределов содержания в сбрасываемых сточных водах содержания железа в 10 раз, ртути — 13 раз, свинца — 3,5 раза ввиду невозможности соблюдения действующих на сегодняшний день предписаний к содержанию указанных веществ в связи с чрезвычайно высокими требованиями [2].
На сегодняшний день решению проблем, связанных с рационализацией водопотребления, посвящены такие инициативы, как национальный проект «Экология», федеральный проект «Вода», а также региональные проекты «Чистая вода». Кроме того, повышению качества и эффективности использования забранной пресной воды посвящена значительная часть Стратегии экологической безопасности России на период до 2025 г. [3].
Согласно данным Федерального агентства водных ресурсов РФ и Федеральной службы государственной статистики за 2019 г., потери воды при транспортировке составили 6878,75 млн куб. м, в то время как расходы на промышленное водоснабжение, являющееся наиболее затратным в части водопользования направлением использования пресной воды, составили за тот же период 26 615,78 млн куб. м, таким образом, потери питьевой воды при транспортировке составляют более 25% от затрат на обеспечение промышленного производства [4, с. 161, 5].
Данная проблема не остается вне поля зрения законодателя. Так, особое влияние потерь при транспортировке на количество нерационально потребляемых ресурсов питьевой воды было особо подчеркнуто в рамках отчета о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг хода реализации мероприятий национального проекта «Экология», в том числе своевременности их финансового обеспечения, достижения целей и задач, контрольных точек, а также качества управления»[6]. Среди основных причин низкой эффективности мероприятий по рационализации водопотребления в рамках указанного доклада, помимо потерь пресной воды в процессе транспортировки, были названы:
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
1) высокая ресурсоемкость экономики России, выраженная в соотношении производимого продукта к затрачиваемым на его производство ресурсам; 2) устаревшие водоемкие производственные технологии, в частности, несоответствие скорости замены неподлежащих ввиду достижения пределов эксплуатационной пригодности элементов системы водоснабжения скорости их изнашивания.
Кроме того, анализируя обстоятельства, лежащие в основе нерационального расходования значительной части применяемых в процессе жизнедеятельности человека запасов пресной воды, нельзя не подчеркнуть, что сброс отходов промышленного производства без должной очистки в водоемы также пагубно влияет на естественные запасы пресной воды. Согласно информации, представленной в Стратегии, «...19 процентов сточных вод сбрасывается в водные объекты без очистки, 70 процентов - недостаточно очищенными и только 11 процентов — очищенными до установленных нормативов допустимых сбросов»[6, с. 67].
Несмотря на существование указанных выше проектов по сохранению водных ресурсов, мероприятия, направленные на решение отмеченных автором ранее проблем являются крайне малоэффективными. С нашей точки зрения, для повышения эффективности предпринимаемых мер необходима разработка целостной системы взаимосвязанных мероприятий, содержащей в себе как превентивные меры, так и меры, направленные на решение уже существующих проблем [7,с.153]. Существующие программы, реализуемые как на федеральном, так и на региональном уровне не способны комплексно и в полной мере решить проблемы, отмеченные ранее, ввиду значительной разрозненности предлагаемых мер, многообразия целей, лежащих в основе каждой из программ, а также отсутствия необходимых ресурсов, в том числе и финансовых[8, с.30].
Необходимо подчеркнуть, что инициатива разработки узкоспециализированной программы «Ресурсосбережение» ранее была озвучена председателем Комиссии Общественной палаты РФ Альбиной Дударевой [9, с.143]. Однако, предложенная в рамках проведения форума «Сообщество» инициатива представляется малоэффективной ввиду того, что обладает теми же проблемами, что и названные ранее проекты, в частности, предполагая акцентирование внимания на переработке твердых отходов, а не на проблемах сбережения пресноводных ресурсов.
Представляется целесообразной разработка и выделение в качестве отдельного направления проекта «Ресурсосбережение пресных вод» ввиду специфики правового регулирования водных ресурсов, привлечения и распределения финансовых активов.
В содержании указанного проекта, по мнению автора, должны быть отражены следующие мероприятия: 1) реформирование законодательной базы, регулирующей отношения в сфере водопользования, введение положений, устанавливающих приоритет рационального использования водных ресурсов; 2) разработка программы привлечения инвестиций от частных инвесторов. Инвестиционная стратегия в рамках данного вопроса должна включать возможность привлечения не только обладающих значительным капиталом участников рынка, но и «малых» инвесторов, составляющих большую часть российского инвестиционного пространства; 3) формирование плана распределения денежных средств, получаемых как в качестве государственной поддержки (субсидирование), так и в результате привлечения частных инвестиций для поддержания на необходимом уровне эффективности политики ресурсосбережения.
Наибольший интерес в рамках данного исследования представляет анализ действующего законодательства и его реформирование в соответствии с требованиями политики ресурсосбережения. Реформирование системы управления водными ресурсами было названо одним из наиболее эффективных способов решения проблемы сохранения и рационализации использования запасов пресной воды в рамках доклада ООН о состоянии водных ресурсов [10]. Правовой механизм осуществления управления водопользованием в Российской Федерации изложен в весьма ограниченном числе нормативно-правовых актов, среди которых особое положение занимает Водный кодекс Российской Федерации.
Однако, на наш взгляд, непозволительно утверждать, что положения, содержащиеся в Водном кодексе РФ, являются полноценными и достаточными в части ограничения нерационального водопользования. Так, употребление категории «рациональное (водо-)пользование» встречается лишь трижды и не содержит прямых предписаний, ограничивающих потребление водных ресурсов.
Одним из механизмов регулирования рационального потребления водных ресурсов, действующего в российском правовом поле, выступает лицензирование водопользования, предусмотренное ст. 48 Водного кодекса РФ[11]. Порядок предоставления лицензий на пользование водными объектами сегодня регулируется Правилами подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 19.01.2022 №18 [12]. Анализируя содержание указанного нормативно-правового акта, необходимо подчеркнуть, что в его содержании, в отличие от ранее действовавшего Постановления Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1997 года №383 «Об утверждении Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии» отсутствуют нормы, гарантирующие установление лимитов водопользования с учетом требований рационального использования водных ресурсов, что также не позволяет сделать вывод о существовании в России законодательной базы ресурсосберегательной политики в отношении водных ресурсов[13].
Рассматривая нормативную базу политики ресурсосбережения, также нужно упомянуть и правовые механизмы, предусматривающие санкции за нерациональное водопользование, в частности, положения, нашедшие отражение в Кодексе об административных правонарушениях РФ. Настоящий кодифицированный нормативно-правовой акт содержит целый ряд статей, предполагающих ответственность за нарушение режима водопользования, среди которых в рамках изучаемого вопроса можно выделить: 1) ст. 8.13. Нарушение правил охраны водных объектов; 2) ст. 8.14. Нарушение правил водопользования; 3) ст. 8.15. Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств [14].
Однако, по мнению автора, нормы, предусматривающие наложений санкций за нарушение режима водопользования не в полной мере соответствуют существующей потребности в правовом регулировании рационального водопользования.
Подводя итог вышесказанному, считаем возможным утверждать, что в российской правовой действительности отсутствует всеобъемлющий, соответствующий текущим экономическим и экологическим потребностям механизм урегулирования проблем, связанных с рационализа-
цией водопользования.
Таким образом, представляется целесообразным закрепление следующих новел природоресурсного права:
1. Закрепление в Водном кодексе РФ легального определения понятия «рациональное водопользование». Автор раскрывает данную категорию следующим образом: рациональное водопользование (рациональное использование водных ресурсов) — забор (изъятие) вод из водных объектов с учетом установленных лимитов водопользования, антропогенной нагрузки на водный объект и его влияния на качественные показатели ресурсов водного объекта для целей промышленного, хозяйственно-бытового, питьевого и иного водопользования.
2. Формирование федеральной программы «Ресурсосбережение», направленные на комплексное решение проблем, препятствующих повышению эффективности предпринимаемых в рамках политики ресурсосбережения мер.
3. Разработка программы по повышению инвестиционной привлекательности отраслей водопользования, в частности, промышленного и хозяйственно-бытового (коммунального). Подготовка мер по поощрению инвесторов, средства которых направлены на улучшение показателей ресурсосбережения, в частности, введение специальных налоговых ставок и иных налоговых льгот.
4. Формирование программы «Оборотное водопользование». Привлечение компаний государственного сектора, а также крупных частных компаний к участию в программе, в частности, путем предоставления субсидий на приобретение и установку необходимых для оборотного водопользования технических средств.
На наш взгляд, указанный комплекс мер как правового, так и экономического характера позволит значительно повысить уровень эффективности мер, предпринимаемых для сокращения количества необоснованно потребляемых водных ресурсов.
Еще следует отметить, что в России 2023 году проводят VII Всероссийский водный конгресс, где ключевыми темами деловой программы выступают разработки новой Водной стратегии РФ, подготовки единого федерального проекта по оздоровлению водных объектов и совершенствованию законодательного и технологического регулирования водопользования.
Проведение таких мероприятий, несомненно обращает внимание государства и общества на проблему снижения качества воды в водных объектах и привлечения инвесторов в Россию, что обеспечит экологическую безопасность [15,с.115].
Библиогра фия:
1. Water Scarcity // [Электронный ресурс] :https://www.worldwildlife.org/threats/water-scarcity.
2. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 21.0l.2020 г. № 83 «Об утверждении нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высоко опасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал»// СПС «Гарант».
3. Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»//СПС «Гарант».
4. Доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов в Российской Федерации в 2020 году» // - М.: Росводресурсы, НИА-Природа, 2022. - 510 с.
5. Статистические данные за период 2016-2020гг // Офиц. сайт «Федеральная служба государственной статистики». Режим доступа: https://rosstatgovTu/folder/21 C/document/13204.
6. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг хода реализации мероприятий национального проекта «Экология», в том числе своевременности их финансового обеспечения, достижения целей и задач, контрольных точек, а также качества управления» (с рассмотрением промежуточного отчета на заседании Коллегии Счетной палаты Российской Федерации) // Режим доступа - [Электронный ресурс]: https://ach.gcv.ru/upload/iblock/697/6974665033576448bae98baa0e9626e4.pdf.
7. Глушко О.А., Гринь Е.А., Гряда Э.А. Экологическое право: конспект лекций//Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. 2016. С.153.
8. Козырин А.Н. Водные ресурсы как часть казны// Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2014. № 1.- С.29-49.
9. Уаге М.Б. Правовое регулирование промышленного водопользования в Российской Федерации // Вестник Удмуртского университета. Серия «Экономика и право». 2017. Т. 27. Вып. 1. - С. 142-146.
10. Всемирный доклад Организации Объединенных Наций о состоянии водных ресурсов, 2019 г.//Официальный сайт «ЮНЕСКО». Режим доступа -https://ru.unesco.org/node/305030.
11. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2007 № 74-ФЗ // Российская газета. 2006. 8 июня № 121 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. 5 июня. № 23. Ст. 2381.
12. О подготовке и принятии решения о предоставлении водного объекта в пользование: Постановление Правительства РФ от 19 января 2022 года № 18 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2022. 24 января. № 4. Ст. 645.
13. Об утверждении Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии: Постановление Правительства РФ от 03.04.1997 №383 (утратило силу) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. 7 апреля .№ 14.Ст. 1636.
14. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 №195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 декабря. №256.
15. Глушко О.А. Место и роль экологической безопасности в системе общества// Право и практика. 2018. № 2. С.112-118.
References:
1. Water Scarcity // [Electronic resource] :https://www.worldwildlife.org/threats/water-scarcity.
2. Order of the Ministry of Natural Resources and Ecology of the Russian Federation No. 83 dated 21.01.2020 "On approval of the standards of maximum permissible impacts on the unique ecological system of Lake Baikal and the list of harmful substances, including substances belonging to the categories of especially dangerous, highly dangerous, dangerous and moderately dangerous for the unique ecological system of Lake Baikal"// SPS "Garant".
3. Decree of the President of the Russian Federation No. 176 dated April 19, 2017 "On the Strategy of environmental safety of the Russian Federation for the period up to 2025"//SPS "Garant".
4. Report "On the state and use of water resources in the Russian Federation in 2020" // - Moscow: Rosvodresursy, NIA-Nature, 2022. - 510 p.
5. Statistical data for the period 2016-2020 // Official website of the Federal State Statistics Service. Access mode: https://rosstat.gov.ru/folder/210/document/13204 .
6. Report on the results of the expert-analytical event "Monitoring the implementation of the activities of the national project "Ecology", including the timeliness of their financial support, achievement of goals and objectives, control points, as well as the quality of management" (with consideration of the interim report at the meeting of the Board of the Accounting Chamber of the Russian Federation) // Access mode - [Electronic resource]: https://ach.gov.ru/upload/iblock/697/6974665033576448bae98baa0e9626e4.pdf .
7. Glushko O.A., Grin E.A., Gryazh E.A. Environmental law: lecture notes//Polythematic online electronic scientific journal of the Kuban State Agrarian University. 2016. p.153.
8. Kozyrin A.N. Water resources as part of the treasury// Public law research (electronic journal). 2014. No. 1.- pp.29-49.
9. Uage M.B. Legal regulation of industrial water use in the Russian Federation // Bulletin of the Udmurt University. The series "Economics and Law". 2017. Vol. 27. Is. 1. pp. 142-146.
10. United Nations World Report on the State of Water Resources, 2019//UNESCO official website. Access mode - https://ru.unesco.org/node/305030
11. Water Code of the Russian Federation No. 74-FZ of 03.06.2007 // Rossiyskaya Gazeta. 2006. June 8, No. 121 // Collection of legislation of the Russian Federation. 2006. June 5. No. 23. St. 2381.
12. On the preparation and adoption of a decision on the provision of a water body for use: Decree of the Government of the Russian Federation No. 18 of January 19, 2022 // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2022. January 24. No. 4. St. 645.
13. On approval of the Rules for the Provision of State-Owned Water Bodies for Use, the Establishment and Revision of Water Use Limits, the Issuance of a water use license and an administrative license: Resolution of the Government of the Russian Federation No. 383 of 03.04.1997 (expired) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 1997. April 7 . No. 14.Art. 1636.
14. Code of Administrative Offences of the Russian Federation No. 195-FZ dated 30.12.2001 // Rossiyskaya Gazeta. 2001. December 31. №256.
15. Glushko O.A. The place and role of environmental safety in the system of society// Law and practice. 2018. No. 2. pp.112-118.
