CC BY
0КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
УДК 342.9 (045) (575.1)
DOI: 10.18522/2313-6138-2023-10-3-5
Нормухамедова Сурайёхон,
преподаватель кафедры конституционного права, Ташкентский государственный юридический университет, 100047, Республика Узбекистан, г. Ташкент, ул. Сайилгох, д. 35, email: s.normukhamedova@gmail.com
Normukhamedova, Surayyokhon,
Lecturer at the Department of Constitutional Law, Tashkent State University of Law, 35 Sayilgokh Str., Tashkent, 100047, The Republic of Uzbekistan, email: s.normukhamedova@gmail.com
АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН В СФЕРЕ РАЗРЕШИТЕЛЬНЫХ
ПРОЦЕДУР ♦
ANALYSIS OF THE LEGISLATION OF THE REPUBLIC OF UZBEKISTAN IN THE FIELD OF PERMISSION
PROCEDURES
АННОТАЦИЯ. Административно-правовое регулирование разрешительной системы в Республике Узбекистан представляется одной из актуальных тем исследований как в национально-правовой науке, так и в науке административного права в частности. Институт административных процедур требует пристального внимания и детального изучения. Существующие научные работы, посвященные изучению как административных процедур, так и разрешительной системы в Республике Узбекистан, игнорируют вопросы, связанные с количеством видов разрешительных документов, а также нормативно-правовых актов разрешительной системы. Цель данной статьи - восполнить существующий пробел. В статье автор рассматривает понятие разрешительной системы в соответствии с ее основными признаками и особенностями, а также проведена классификация форм и видов разрешительных документов. На основе комплексного анализа проблем правового регулирования разрешительной системы автором предложено обоснование понимания и концепции развития и кодификации законодательства об административно-разрешительной системе. В результате проведенного всестороннего анализа нормативно-правовых актов, регулирующих разрешительное производство, было выявлено 419 видов документов,
ABSTRACT. The administrative-legal regulation of the licensing system in the Republic of Uzbekistan seems to be one of the topical research topics in national legal science, and in the science of administrative law, in particular. The institution of administrative procedures requires close attention and detailed study. Existing scientific works devoted to the study of both administrative procedures and the licensing system in the Republic of Uzbekistan ignore issues related to the number of types of permits, as well as regulatory legal acts of the permit system. The purpose of this article is to fill the existing gap. In the article, the author considers the concept of a permit system in accordance with its main features and features, and classifies the forms and types of permits. Based on a comprehensive analysis of the problems of legal regulation of the licensing system, the author proposes a rationale for understanding and concept of development and codification of legislation on the administrative licensing system. As a result, of a comprehensive analysis of the regulatory legal acts governing permit production, 419 types of documents identified that issued to individuals and legal entities to exercise their legal rights and legally protected interests. Having studied the shortcomings in the existing regulatory legal acts in the field of administrative procedures, licensing proceedings, the author concluded
© С. Нормухамедова, 2023
выдаваемых физическим и юридическим лицам для реализации своих законных прав и охраняемых законом интересов. Изучив недостатки существующих нормативно-правовых актов в сфере административных процедур, разрешительного производства, автор сделал вывод, что их основные проблемы связаны с отсутствием единого кодифицированного документа. В статье предложены способы решения существующих проблем.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: разрешительный режим; административные процедуры; разрешительная система; разрешение; кодификация; заинтересованные лица; лицензирование.
ОБРАЗЕЦ ЦИТИРОВАНИЯ:
Нормухамедова, С. Анализ законодательства Республики Узбекистан в сфере разрешительных процедур / С. Нормухамедова. - Текст : непосредственный // Вестник юридического факультета Южного федерального университета. - 2023. - Т. 10, № 3. - С. 37-41. - Б01: 10.18522/2313-6138-2023-10-3-5.
that its main problems are associated with the lack of a single codified document. The article suggests ways to solve existing problems.
KEYWORDS: permit regime; administrative procedures; permit system; permit; codification; stakeholders; licensing.
FOR CITATION:
Normukhamedova, Surayyokhon. (2023) Analysis of the Legislation of the Republic of Uzbekistan in the Field of Permission Procedures. Bulletin of the Law Faculty, SFEDU. 10(3): 37-41 [in Russian]. - DOI: 10.18522/23136138-2023-10-3-5.
Административные процедуры представляют собой, безусловно, необходимый, но в то же время имеющий сложную структуру институт национального законодательства.
По сути, административные процедуры -один из способов регулирования существующих правоотношений, а также реализации прав и законных интересов заинтересованных лиц. Например, как бы ни была необходима предпринимательская деятельность для нормальной жизнедеятельности общества и государства, разрешение является исходным документом, предоставляющим право на ее осуществление.
Обратимся к соотношению понятий «административные процедуры» и «разрешительная процедура». Считается, что понятие «административные процедуры» намного шире понятия «разрешительная система». Проще говоря, разрешение является элементом, подвидом административных процедур.
Собственно говоря, термин «разрешение» не имеет нормативного закрепления, хотя известен административному праву очень давно.
В Толковом словаре С. И. Ожегова разрешение трактуется как право на осуществление чего-нибудь, а также документ, предоставляющий это право [4, с. 653].
А. Ф. Ноздрачев считает, что разрешительную систему можно определить как деятель-
ность органов исполнительной власти по обеспечению порядка приобретения, транспортировки, хранения, использования определенных предметов, а также открытия, функционирования определенных предприятий, организаций для обеспечения личной и общественной безопасности граждан [3].
Иными словами, административные органы предоставляют дозволение заинтересованным лицам на осуществление предписанных законом действий в целях осуществления предпринимательской или иной деятельности, установленной законом.
Исследование нормативно-правовых актов позволяет рассматривать разрешение как допуск, являющийся связующим звеном начала осуществления административно-правовой деятельности и разрешительной системы.
Если же говорить о разрешительном законодательстве, то можно определить, что разрешительное производство - это совокупность нормативно-правовых актов, содержащих нормы, регулирующие разрешительные вопросы.
Обратимся к ст. 3 Закона Республики Узбекистан «Об административных процедурах» 08.01.2018 № ЗРУ-457. Статья устанавливает разрешительные, регистрационные процедуры, процедуры, связанные с оказанием других государственных услуг, а также иную административно-правовую деятельность в соответствии с законодательством [1]. Вопрос о том,
S. NORMUKHAMEDOVA. BULLETIN OF THE LAW FACULTY, SFEDU. 2023. Vol. 10, No. 3. P. 37-41
39
что входит в формулировку «иная правовая деятельность», остается открытым. Дискреция в данной диспозиции предоставляет большое поле для фантазии административным органам. Имеются нормативно-правовые акты, дополняющие этот закон, но они имеют достаточно разрозненный облик и также оставляют открытым вопрос о том, «на что нужно получать разрешение».
Анализируя положение нормативно-правовых актов, в целом составляющих законодательство Республики Узбекистан, можно установить, что на стадии развития разрешительной системы в законодательстве имелось множество недостатков и противоречий. Таковыми являлись:
1. Отсутствие единого нормативно-правового акта, регулирующего разрешительную деятельность или же административно-процедурную деятельность органов государственной власти, что, в свою очередь, привело к бесчисленному количеству НПА, противоречивших друг другу. Например, отсутствовал общий порядок осуществления разрешительной деятельности. Порядок устанавливался отдельными нормативно-правовыми актами либо подзаконными актами, которые определяли разрешительные виды деятельности и зачастую противоречили нормам других законов.
2. Отсутствие закрепления единого перечня разрешительных видов деятельности, а также критериев определения перечня. Как следствие, были возможны случаи, когда отдельно взятый административный орган на основе своего нормативно-правового акта применял те или иные меры воздействия или же отказывался от их применения.
Мы считаем, что принятие Закона Республики Узбекистан «О лицензировании, разрешительных и уведомительных процедурах» [2] не в полной мере облегчило задачу государства. Можно констатировать факт того, что до сих пор осталось много барьеров, препятствующих точному и единообразному применению Закона «Об административных процедурах».
К сожалению, определить позицию ученых-административистов касательно административных режимов в Республике Узбекистан не представляется возможным, так как должного внимания этому аспекту административных процедур пока не уделялось.
Однако, исследуя нормативно-правовые акты Республики Узбекистан, в целом составляющие законодательство Республики Узбекистан об административных процедурах (ЗАП), мы попытаемся самостоятельно выявить разрешительные режимы и ответить на вопрос: на что нужно получать разрешение?
Анализ действующего законодательства позволил выявить порядка 126 нормативно-правовых актов, составляющих в совокупности ЗАП. С помощью данных НПА разрешительные режимы мы условно поделили на две группы.
Базовые разрешительные режимы:
1. Лицензирование.
2. Государственная регистрация.
3. Выдача разрешений.
4. Государственная сертификация.
5. Государственная аттестация.
6. Государственная аккредитация.
7. Государственная экспертиза.
8. Государственная стандартизация.
9. Государственное квотирование.
Иные разрешительные режимы:
1. Наделение/лишение правом(а), полномочием(я).
2. Предоставление диплома.
3. Выдача заключений, свидетельств и иных документов.
4. Выдача паспортов.
5. Выдача пробы и клеймение.
6. Присвоение.
7. Выдача заключений, свидетельств, удостоверений и иных документов
То есть разрешительные режимы служат средством осуществления административными органами полномочий в порядке предоставления прав физическим и юридическим лицам на реализацию их законных интересов.
Посредством исполнения разрешительной системы осуществляется разработка форм разрешительной деятельности, которые также рассматриваются через призму административных процедур, что в сумме составляет разрешительное производство.
В настоящее время разрабатывается новая редакция Закона «Об административных процедурах» с изменениями и дополнениями. Однако системы, к сожалению, пока так и не добились. Каждый существующий акт из выявленных 126 действует не во взаимосвязи друг с другом, а, напротив, - изолированно.
Помимо этого, в процессе документации в национальном законодательстве, было выявлено 419 видов разрешений, в совокупности относящихся к административным процедурам. Количество и виды разрешений представлены в таблице 1.
Таблица 1 Количество видов разрешений
Разрешительный режим Количество видов
Лицензирование 196 (48 %)
Государственная регистрация 75 (18%)
Государственная аккредитация 26 (6 %)
Предоставление разрешений 96(23 %)
Государственная экспертиза 14 (3 %)
Государственная сертификация 12 (2 %)
Иными словами, таблица 1 демонстрирует многогранность (или же разбросанность) системы разрешительных процедур. Все виды разрешений распылены по многочисленным нормативно-правовым актам, что, в свою очередь, создает бессистемность и разрозненность.
Безусловно, вопрос систематизации норм ЗАП является одним из наиболее приоритетных направлений административной реформы законодательства Республики Узбекистан. Если же говорить о разрешительной системе, то национальное законодательство довольно разрозненно. До сих пор не установлен единый реестр разрешительных документов и четкое разграничение между лицензированием и разрешительной системой. Это позволяет органам государственной власти находить множество способов установления контроля над деятельностью субъектов предпринимательства в сфере разрешительной системы.
В результате анализа ЗАП Республики Узбекистан мы пришли к выводу, что путем преодоления фрагментарности нормативно-правовой базы, регулирующей разрешительную систему, должно стать принятие Разрешительного кодекса Республики Узбекистан. Разрешительный кодекс должен объединить все законы и обеспечить регулирование лицензирования как составной части разрешительной системы.
Разрешительный кодекс в качестве специального кодифицированного документа позволит систематизировать все разрешительно-
правовые нормы. Кодекс должен состоять из общей и особенной частей и включать в себя материально-правовые и процессуально-правовые вопросы.
Мы считаем, что административно-процедурное законодательство Республики Узбекистан нуждается в усовершенствовании путем упрощения разрешительных процедур, установления прав и обязанностей властных субъектов, имеющих разрешительные полномочия, разработки упрощенного механизма обжалования решений невластными субъектами.
Вместе с тем административная процедура и разрешительное производство являются неотъемлемой частью административного процесса и обладают всеми признаками и элементами административного производства. Вопросы разрешительного производства основываются на его собственных локальных актах, однако они не содержат в себе норм о том, что разрешительное производство основывается на положениях Закона «Об административных процедурах».
В свою очередь, Закон Республики Узбекистан «Об административных процедурах», невзирая на тот факт, что он регулирует порядок подготовки, принятия и исполнения административных актов, которые тесно связаны с разрешениями, не содержит указаний о том, что он рассматривает положения разрешительного производства.
Согласно ст. 4 Закона Республики Узбекистан «Об административных процедурах» административным актом является мера воздействия административного органа, направленная на создание, изменение или прекращение публичных правоотношений и порождающая определенные правовые последствия для отдельных физических или юридических лиц либо группы лиц, выделяемой по определенным индивидуальным признакам.
Также, в соответствии с положениями вышеназванного закона, его действие распространяется на административно-правовую деятельность административных органов в отношении заинтересованных лиц, в том числе на лицензионные, разрешительные, регистрационные процедуры, процедуры, связанные с оказанием других государственных услуг, а также иную административно-правовую деятельность в соответствии с законодательством.
S. NORMUKHAMEDOVA. BULLETIN OF THE LAW FACULTY, SFEDU. 2023. Vol. 10, No. 3. P. 37-41
41
Однако ни Закон «Об административных процедурах», ни другие источники разрешительного производства не ссылаются друг на друга. Административные органы также выдают разрешение на основании своих локальных нормативно-правовых актов, несмотря на то, что глава вторая Закона «Об административных процедурах» предусматривает принятие административного акта на основании этого закона.
Считаем важным заметить, что целью разрешительной деятельности и административных процедур является стремление защитить граждан и общество от вреда, который им может быть причинен неправомерным осуществлением дозволенной законом деятельности. В задачи как разрешительной системы, так и административных процедур входит создание необходимых мер реализации, обеспечения физическими и юридическими лицами своих прав, свобод и законных интересов, исполнения возложенных на них обязанностей, а также предотвращение ущерба жизни и здоровья человеку, правам и законным интересам граждан и организаций. Так почему, преследуя единую цель, два взаимосвязанных и взаимозависимых элемента одного процесса друг с другом никак не соприкасаются?
Конечно, административно-процедурная деятельность Республики Узбекистан представляет собой сложную совокупность материально-процессуальных норм. Однако нормативно-правовое состояние административно-процедурной деятельности находится во фрагментарном состоянии. Причина, на наш взгляд, кроется в отсутствии единого ко-дифициированного документа, способного
воссоединить и сестематизировать вопросы разрешительной системы.
Мы делаем вывод о необходимости создания единого кодифицированого документа для решения этой проблемы и систематизации положений нормативно-правовых актов, регламентирующих разрешительную систему. Принятие разрешительного кодекса должно повлечь за собой прекращение действий многих законодательных и подзаконных актов.
Список использованных источников
1. Закон Республики Узбекистан от 08.01.2018 № ЗРУ-457 «Об административных процедурах». URL: https:// lex.uz/docs/3492203
2. Закон Республики Узбекистан от 14.07.2021 № ЗРУ-701 «О лицензировании, разрешительных и уведомительных процедурах». URL: https://lex.uz/ru/docs/5511900
3. Ноздрачев А. Ф. Административная разрешительная система в Российской Федерации: актуальные теоретические вопросы функционирования // Законодательство и экономика. 2014. № 2. С. 5-36.
4. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азбуковник, 1999. 944 с.
References
1. Law of the Republic of Uzbekistan "On Administrative Procedures" dated 08.01.2018 No. ZRU-457 https://lex.uz/ docs/3492203 [in Russian].
2. The Law of the Republic of Uzbekistan "On licensing, licensing and notification procedures" dated 14.07.2021 No. ZRU-701 https://lex.uz/ru/docs/5511900 [in Russian].
3. Nozdrachev A. F. Administrative licensing system in the Russian Federation: actual theoretical issues of functioning // Legislation and Economics. 2014. No. 2. Р. 5-36 [in Russian].
4. Ozhegov S. I., Shvedova N. Yu. Explanatory dictionary of the Russian language. Moscow: Azbukovnik, 1999. 944 р. [in Russian].
Поступила в редакцию 13.07.2023 Received July 13, 2023
