CC BY
113
УДК 336.01
АНАЛИЗ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ К ФИНАНСИРОВАНИЮ ФУНДАМЕНТАЛЬНЫХ НАУЧНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ
И ИХ ПРИМЕНЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКЕ
Р. А. АЛАНДАРОВ,
аспирант кафедры финансов Е-mail: [email protected] Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
В настоящее время объем финансового обеспечения фундаментальных исследований в России значительно отстает от уровня развитых стран. В статье проводится комплексный анализ теоретических аспектов финансирования фундаментальных научных исследований. Этот анализ может быть широко использован для развития системы финансирования российской фундаментальной науки и построения оптимальной модели ее финансовой поддержки.
Ключевые слова: наука, финансирование, подход, анализ, бюджет, контракт, программа.
Необходимость ответа на вопросы «что?», «как?» и «для кого?» производить является фундаментальной проблемой любой экономики. Их постановка приемлема и для области экономики и финансов научных исследований. При организации эффективного финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) важно определить, какие научные исследования являются приоритетными и должны быть профинансированы («что?»); объемы и формы предоставления финансовых ресурсов, условия получения средств («как?»); наконец, результаты проведенных исследований для общества в целом либо для отдельных заинтересованных лиц («для кого?»). Характер ответа на эти три основных воп-
роса экономики определяет принципы финансового обеспечения научных исследований. Существует три теоретических подхода к финансированию НИОКР, в основе каждого из которых лежит особое концептуальное видение роли науки в развитии общества и свои принципы финансирования научных исследований.
Первый подход базируется на значимости теоретической (фундаментальной) науки как таковой, т. е. без привязки к обязательному последующему внедрению результатов фундаментальных исследований. Такой ньютоновский подход (Newtonian Science) [2] обосновывается тем, что заранее невозможно предугадать, в какой области фундаментальная наука даст в конечном счете наибольший социально-экономический эффект, т. е. повлечет за собой цепочку наиболее успешных прикладных исследований и разработок. Наука важна в своем чистом виде как деятельность, приносящая новые знания о закономерностях строения окружающего мира, значит, необходимо финансирование максимального по объему и широте охвата количества фундаментальных исследовательских проектов. При этом с точки зрения развития общества абсолютно неважно, будет ли эффект от получения новых знаний экономическим, социальным, политическим или вообще чисто научным. В итоге любое научное открытие рано или поздно приведет
к трансформации общественно-экономической жизни. На международном уровне примером ньютоновской науки является деятельность Нобелевского комитета, вручающего премии за выдающиеся достижения в области физики, химии, медицины и физиологии, экономики, литературы, а также за содействие достижению мира во всем мире.
Второй подход, бэконовский (Baconian Science, назван по имени известного английского философа и государственного деятеля Ф. Бэкона), рассматривает науку как деятельность по получению практически ценных знаний. Важна не фундаментальная наука сама по себе, а тот практический результат, который вытекает из прикладных научных исследований и разработок, что и учитывается на этапе планирования расходов на осуществление фундаментальных исследований. С позиции этого подхода финансироваться должны только те фундаментальные проекты, для которых заранее можно указать возможные направления практического использования их результатов. Соответственно в рамках этого подхода приоритет отдается тем научным проектам, которые связаны с деятельностью субъектов хозяйствования и потенциально могут усовершенствовать характер производства и управления на предприятиях. Например, компания, занимающаяся добычей и переработкой нефти и нефтепродуктов, может быть заинтересована в получении фундаментальных знаний о конверсии тяжелых нефтяных остатков в светлые нефтепродукты, что повысит эффективность нефтепереработки. При этом однозначной гарантии успешного внедрения результатов фун-
Преимущества и недостатки теоретических по^
даментальных исследований дать нельзя, однако коммерчески выгодная область исследований может быть определена достаточно четко.
Третий подход (в западной литературе его называют джефферсонским - Jeffersonian Science, назван в честь американского президента Т. Джефферсона) лежит на стыке первых двух. В соответствии с этим подходом для фундаментальной науки невозможно заранее указать конкретные направления практического использования результатов фундаментальных исследований, как это предлагает бэконовский подход. В то же время проводимые фундаментальные исследования должны быть направлены на решение определенных социальных, а не только научных проблем. Таким образом, джефферсонский подход рассматривает наиболее приоритетные направления фундаментальных научных исследований исходя из потенциально возможной выгоды от этих исследований для развития всего общества, а не только самой науки. Он является более глобальным в сравнении с узкоспециализированным бэконовским подходом. В настоящее время примером успешной реализации этого подхода является деятельность Российской академии медицинских наук, которая является одновременно крупным научным центром, проводящим фундаментальные исследования в области медицины, и медицинским учреждением, оказывающим высококвалифицированную медицинскую помощь.
Преимущества и недостатки каждого подхода к определению направлений финансирования фундаментальных исследований представлены в табл. 1.
Таблица 1
>дов к финансированию научных исследований
Критерий Ньютоновский Бэконовский Джефферсонский
Содержание Следует финансировать как можно больше фундаментальных проектов Следует финансировать те фундаментальные проекты, результаты которых вероятнее всего будут внедрены в практическую деятельность (экономику) Следует финансировать фундаментальные исследования, которые отражают решение как научных, так и социальных проблем
Преимущества Позволяет охватить и профинансировать большое количество разнообразных фундаментальных исследований Связывает финансирование фундаментальных исследований с будущими прикладными исследованиями и разработками, выгоден для развития государственно-частного партнерства в данной сфере Связывает финансирование фундаментальных исследований с необходимостью достижения не только научных, но и общественно значимых результатов
Недостатки Не учитывает будущего практического внедрения результатов фундаментальных научных исследований, ориентирован исключительно на бюджетное финансирование, как правило, из профицитного бюджета Сильно ограничивает научные сферы проведения фундаментальных исследований коммерчески выгодными направлениями Незначительно ограничивает сферу проведения фундаментальных исследований
Содержание каждого из трех подходов определяет организационно-экономические особенности финансового обеспечения фундаментальных научных исследований в рамках каждого подхода:
- состав участников финансовых отношений
(заказчика и исполнителя исследований);
- преобладающие источники и формы финансирования фундаментальных исследований;
- методика определения объемов финансирования.
В первом, ньютоновском, подходе преобладающим (а подчас и единственным) источником финансирования фундаментальных исследований являются бюджетные ассигнования на содержание научных организаций, т. е. на выплату заработной платы научным сотрудникам, приобретение материальных запасов и основных средств, покрытие прочих расходов. Заказчиком исследований в этом подходе выступает государство в лице органов исполнительной власти, а исполнителями - государственные ведомственные лаборатории, исследовательские институты, университеты. Средства исполнителям могут передаваться как по бюджетной смете с разбивкой бюджетных ассигнований по статьям затрат, так и в форме субсидий, предоставляемых в общей сумме на покрытие всех расходов государственных научных организаций.
Для удовлетворения потребности в финансовых ресурсах на реализацию каждого научного проекта общий объем финансирования фундаментальных исследований должен быть весьма значительным, что особенно затруднительно в условиях бюджетного дефицита. Это приводит к ограничениям финансирования отдельных фундаментальных научных проектов вследствие нехватки бюджетных ассигнований на их реализацию. При этом отбор приоритетных проектов осуществляется исходя из внутриорганизационных предпочтений самой научной организации или финансирующего органа. Это обусловливает недостаточную эффективность этого подхода к финансовому обеспечению фундаментальных научных исследований, поскольку в отличие от бэконовского подхода к определению приоритетных направлений исследований, ньютоновский подход не привязан к необходимости практического внедрения результатов исследований, следовательно, возрастает риск финансирования далеко не самых перспективных проектов. Эта проблема многократно усиливается в условиях коррумпированности органов государственной власти, так как в этом случае финансирование зачастую направляется аффилиро-
ванным лицам. Итогом подобных фундаментальных исследовательских проектов являются результаты, не способствующие решению общественных проблем и воспринимаемые научным сообществом крайне негативно. Эти результаты передаются государству-заказчику, которое консервирует их на долгие годы либо пытается внедрить, что также не приводит к улучшению качества жизни граждан.
Предоставление субсидий на проведение фундаментальных научных исследований является более эффективным способом финансирования по сравнению со сметным финансированием научных организаций, поскольку, во-первых, может быть связано с реализацией долгосрочных фундаментальных исследовательских программ научных организаций, а это приближает ньютоновский подход к джеффер-сонскому, в котором учитывается общественная значимость проектов. Во-вторых, субсидирование расходов позволяет научным организациям самостоятельно определять направления расходования средств внутри общей суммы. Это означает, что научная организация может увеличить, например, расходы на выплату заработной платы работникам путем сокращения затрат на приобретение коммунальных услуг за счет повышения эффективности хозяйствования.
Методика расчета объема финансирования фундаментальных научных исследований с позиции ньютоновского подхода сводится к определению объема финансовых ресурсов, направляемых на содержание научных организаций. В случае сметного финансирования расходы на обеспечение деятельности научных организаций наиболее часто определяются с использованием индексного метода, т. е. подлежат ежегодной корректировке на уровень инфляции. Если же прямое бюджетное финансирование научных организаций осуществляется в форме субсидий, то объем субсидии рассчитывается с использованием программно-целевого метода планирования расходов, для которого характерна увязка объемов финансирования с проводимыми программными мероприятиями.
В рамках бэконовского подхода к финансированию фундаментальных научных исследований заказчиком исследований выступает, как правило, государство, но могут выступать и коммерческие организации. Возможен вариант совместного государственно-частного финансирования исследовательских проектов на разных этапах их реализации. Обычно на этапе финансового обеспечения фундаментальных исследований первоочередная
роль в финансировании принадлежит государству. Однако поскольку этот подход предусматривает объединение фундаментальных исследовательских проектов с последующими прикладными исследованиями и разработками, то на этапе финансирования прикладных исследований финансовые ресурсы вкладывают и компании для того, чтобы получить преимущественное право на открываемые новые технологии с опережением конкурентов.
Исполнителями фундаментальных исследований в рамках данного подхода являются не только научные организации, но и крупные университеты, и промышленные лаборатории. Они, как правило, вступают в контрактные отношения с заказчиком исследований. Таким образом, контрактное финансирование в бэко-новском подходе является преобладающей формой как бюджетного, так и частного финансирования фундаментальных научных исследований и последующих прикладных исследований и разработок.
Контрактное финансирование качественно отличается от прямого бюджетного финансирования. Оно больше ориентировано на реализацию конкретного научного проекта и не ставит своей целью долгосрочное содержание научной организации. Следовательно, для того, чтобы получать необходимый объем финансовых ресурсов, научные организации должны постоянно заключать новые контракты, обеспечивающие им возможность заниматься научной деятельностью. Контрактное финансирование побуждает научные организации к модернизации устаревающего оборудования, привлечению наиболее ярких ученых, поскольку все это позволяет организации выиграть конкурс на получение контракта. Таким образом, контрактное финансирование фактически отражает рыночный механизм отсева неэффективных научных организаций путем их конкуренции за получение контракта на выполнение исследований.
В то же время контрактное финансирование может привести к научному отставанию страны в областях, недостаточно перспективных с точки зрения заказчиков. Так было в США в послевоенные годы, когда основные наиболее значительные контракты заключались на проведение научных исследований военной направленности между министерством обороны, комиссией по атомной энергии и НАСА, с одной стороны, и крупными научными организациями и университетами - с другой. В результате научные организации и университеты скорректировали свои исследовательские программы под нужды
военно-промышленного комплекса, что привело к отставанию американской гражданской науки [3].
Методика определения объемов финансирования фундаментальных научных исследований с позиции бэконовского подхода основана на определении цены контракта на проведение научных исследований. Фундаментальные и большая часть прикладных исследований проводятся в рамках контрактов «возмещения издержек производства». Контракты этого типа предназначены главным образом для осуществления различных научно-исследовательских программ, когда характер заказа и его сложность не дают возможности определить издержки производства с достаточной точностью. Исполнители таких контрактов обычно несут незначительный риск, поскольку все расходы исполнителей покрываются заказчиками. В то же время потенциальная прибыль исполнителя зачастую оказывается также незначительной, в то время как контроль со стороны государственных органов за эффективностью расходования средств возрастает.
Джефферсонский подход к финансированию фундаментальной науки позволяет устранить значительные ограничения, вызванные конкретной практической направленностью бэконовского подхода. Заказчиком фундаментальных научных исследований в рамках этого подхода чаще всего выступает государство. Однако в отличие от ньютоновского подхода государство в данном случае преследует цель не просто содержания научных организаций, а стимулирования их к выполнению общественно значимых научных исследований. Исполнителями фундаментальных исследований в рамках этого подхода являются как научные организации, совмещающие научную деятельность с оказанием социальных услуг, так и отдельные ученые и исследовательские группы, реализующие общественно значимые научные проекты, а также многие университеты.
Основной формой бюджетного финансирования научных организаций при этом подходе являются субсидии на реализацию долгосрочных научных программ и субсидии на оказание государственных услуг. Научные программы в этом случае должны носить тематическую направленность и социально значимую окраску. В противном случае это будет ньютоновский подход с его особенностями. Помимо финансирования научных программ государство создает фонды финансовой поддержки конкретных исследовательских проектов, реализуемых отдельными учеными и научными коллективами. Определение
наиболее приоритетных и перспективных проектов осуществляется в результате конкурсов, проводимых органами управления этих фондов. Победители конкурсов получают гранты на реализацию своих проектов, которые, как правило, реализуются в стенах того учреждения, в котором работают получатели грантов. Для научной организации получение ее сотрудником гранта не только позволяет модернизировать имеющееся оборудование, но и повышает имидж самой научной организации. Для сотрудника, получившего грант, он является дополнительным источником дохода и средством для реализации творческой идеи.
Следует отметить, что грант на реализацию отдельных исследовательских проектов научный коллектив или конкретный ученый может получить не только из государственных, но и из частных фондов финансирования научных исследований. Таким образом, джефферсонский подход не только социально ориентирует научные исследования, но и создает возможности для увеличения финансирования научной деятельности за счет негосударственных источников.
Основным методом планирования бюджетных расходов на проведение фундаментальных научных исследований в рамках джефферсонского подхода является программно-целевой метод. При этом все программы поддержки научных организаций можно разделить на три основные группы:
- научно-исследовательские программы;
- программы предоставления грантов на реализацию отдельных научных проектов;
- программы по оказанию социально значимых услуг (в области образования, здравоохранения и др.).
Программы по оказанию социально значимых услуг, как правило, тесно связаны с первыми двумя группами программ, поскольку в большинстве случаев программные мероприятия проводятся одной и той же организацией, одними работниками. Таким образом, получаемые научные достижения быстро внедряются в практику, а практика, в свою очередь, определяет направления дальнейшей научной работы. Это является непосредственным отражением модели национальных инновационных систем.
Более наглядное сопоставление подходов к финансированию фундаментальных научных исследований представлено в табл. 2.
Для построения в рамках государства оптимальной модели финансирования научных исследований необходимо отталкиваться от общей стратегии развития науки, от того, какие результаты хотим в итоге получить. Несмотря на концептуальные различия в рассмотренных подходах к организации финансового обеспечения фундаментальных научных исследований, необходимо отметить, что наиболее оптимальной является такая система финансирования, которая
Таблица 2
Сравнительный анализ теоретических подходов к финансированию фундаментальных исследований
Критерий Ньютоновский Бэконовский Джефферсонский
Заказчик фундаментальных исследований Государство Государство и крупные промышленные компании Государство (при возможном участии компаний)
Исполнитель фундаментального исследовательского проекта Государственные лаборатории и научные центры, университеты Научные институты, университеты, промышленные лаборатории компаний Научные институты, университеты, отдельные научные коллективы и ученые
Охватываемый диапазон фундаментальных научных исследований Очень широкий Узкоспециализированный Широкий
Преобладающий источник финансирования Средства федерального (центрального) бюджета страны Бюджетные средства и собственные средства компаний, научных организаций, университетов Бюджетные средства и средства фондов поддержки научной деятельности, собственные средства научных организаций, университетов
Преобладающая форма финансирования Прямое бюджетное финансирование в форме сметного финансирования или субсидирования научных организаций Контрактное финансирование Субсидирование научных программ, дополняемое грантами научных фондов
Методика определения объема бюджетных ассигнований на проведение исследований Индексный и программно-целевой методы планирования бюджетных расходов Определение цены контракта возмещения издержек производства Программно-целевой метод планирования бюджетных расходов
учитывала бы в комплексе интересы науки, образования, промышленности и государства, поскольку именно этот принцип является основополагающим в построении современной экономики знаний.
В России сложилась традиционно сильная академическая наука, реализующая научные проекты по широкому спектру направлений. В настоящее время более 80 % всех фундаментальных исследований в нашей стране реализуется научно-исследовательскими институтами государственных академий наук [4]. Бюджетное финансирование академий наук осуществляется в соответствии с программой фундаментальных научных исследований, разрабатываемой самими академиями совместно с Минобрнауки России и утверждаемой Правительством РФ.
Результативность выполнения программы отражается в таких документах академий наук, как доклады о состоянии фундаментальных наук в Российской Федерации, отчеты о научно-организационной деятельности, финансово-хозяйственной деятельности, предложения о приоритетных направлениях развития фундаментальных наук. При этом результаты имеют, как правило, библи-ометрический характер, т. е. подсчитывается количество публикаций ученых и индексы цитирования. Кроме того к числу индикаторов эффективности выполнения плана фундаментальных исследований академий наук относится повышение удельного веса докторов и кандидатов наук, молодых ученых в общей численности исследователей, однако отсутствуют показатели реальной общественной выгоды от проведения исследований. Следовательно, можно видеть отражение ньютоновского подхода к финансированию фундаментальных исследований.
В настоящее время сложилась ситуация, при которой в условиях ограниченности научного бюджета совершенно неясно, каким направлениям фундаментальных исследований отдавать предпочтение. В связи с этим в последнее время все больше говорится о необходимости повышения практической значимости научных исследований. Однако это означает не просто смену инструментов финансирования отечественной науки, но и смену методологического подхода, переход на рельсы джефферсонской или бэконовской науки. Что касается бэконовского подхода, то вряд ли можно ожидать его успешное использование в российской практике, поскольку для этого необходимо масштабное включение бизнеса в процесс создания инноваций уже на этапе научных исследований,
чего не происходит в условиях сырьевой модели экономики [1]. Очевидно, что определенная часть фундаментальных научных исследований (в области национальной обороны) осуществляется в рамках бэконовского подхода, но применительно ко всей науке, включая исследования гражданского назначения, этот подход не работает.
По мнению автора, необходимо развивать положительный опыт Российской академии медицинских наук, а также зарубежных научных организаций (национальных институтов здоровья, Национального научного фонда США) и активно переходить к джефферсонской системе финансирования. При этом не следует ломать ту систему финансирования, которая в настоящее время сложилась в России. Программы фундаментальных исследований государственных академий наук являются отличной базой для развития социально ориентированной науки. Следует лишь изменить подход к оценке эффективности финансирования науки, активнее использовать зарубежную методику, представляющую синтез библиометрических показателей и индикаторов экономического и социального развития. Кроме того, необходимо развивать опыт фондов поддержки научных исследований, Российского фонда фундаментальных исследований и Российского гуманитарного научного фонда, предоставляющих гранты на реализацию отдельных проектов. Эта форма финансирования является, безусловно, перспективной. Наконец, целесообразно сделать упор на развитие университетской науки, прежде всего фундаментальных исследований. Все это приблизит Россию к построению экономики знаний и повысит престиж отечественной науки.
Список литературы
1. Аландаров Р. А. Проблемы и перспективы финансирования научно-технического прогресса в Российской Федерации // Финансы и кредит. 2011. № 32.
2. Брэнскомб Л., Холтон Дж., Соннерт Г. Наука для общества. Передовые фундаментальные исследования в интересах общественных целей и задач: проект интеллектуально смелой и социально ориентированной научной политики. URL: http://www. cspo.org/products/reports/scienceforsociety.pdf.
3. Громека В. И., Масленников В. И., Федорович В. А., Филиппова Л. Д. США: наука и образование. М.: Наука, 1974.
4. О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов: Федеральный закон от 13.12.2010 № 357-Ф3.
