CC BY
75
13 (103) - 2012
Бюджетная политика
УДК 334.72
анализ тенденций развития Автономных учреждений в социально-культурной сфере
И. Д. ГАБСАТАРОВА,
старший преподаватель кафедры финансового менеджмента E-mail: in-ga2006@yandex. ru Институт экономики, управления и права, г. Казань, Бугульминский филиал
В статье предпринята попытка анализа условий деятельности государственных и муниципальных учреждений социально-культурной сферы после принятия Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», а также опыта муниципальных образований и субъектов Российской Федерации в создании и обеспечении деятельности автономных учреждений. Кроме того, рассматриваются возможные перспективы развития учреждений нового типа в соответствии с программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.
Ключевые слова: автономный, учреждение, социально-культурный, сфера, государственное учреждение, муниципальный, эффективность, бюджетный, расходы.
Сеть государственных и муниципальных учреждений является одной из наиболее значимых составляющих государственного и муниципального сектора, поскольку исполняет важнейшую функцию государства и местного самоуправления - оказание услуг населению.
Как отмечено в принятой распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, «существующая в Российской Федерации сеть госу-
дарственных (муниципальных) учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления и принципов оптимальности и достаточности» [6].
С начала 2000-х гг. в Российской Федерации стали предпринимать первые шаги по реформированию сети государственных и муниципальных учреждений и условий их деятельности. В 2003 г. Министерством финансов РФ был разработан и обнародован концептуальный документ - Принципы реструктуризации бюджетного сектора в 2003-2004 годах и на период до 2006 года. И хотя срок, на который были установлены данные принципы, уже прошел, преобразование сети государственных и муниципальных учреждений в наши дни продолжается в соответствии с ключевыми положениями этого документа [1, с. 9].
Принципами реструктуризации бюджетного сектора определены следующие необходимые меры по реформированию сети государственных и муниципальных учреждений:
1) оптимизация сети получателей бюджетных средств;
2) уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных учреждений;
3) переход к новым формам финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
4) внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат.
Помимо оптимизации сети государственных и муниципальных учреждений (с устранением дублирования ими функций) реструктуризация бюджетной сети в соответствии с названным документом подразумевала меры, направленные на уточнение правоспособности и (или) реорганизацию бюджетных учреждений. Это рассматривалось в качестве основных предпосылок внедрения новых форм бюджетного финансирования, повышения качества и доступности услуг.
Основным направлением указанных преобразований было определено «создание механизмов, при которых государственные (муниципальные) услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм». В этих целях предполагалось обеспечить возможность изменения, в том числе на новые организационно-правовые формы, государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде.
Уточнение (совершенствование) организационно-правового статуса таких бюджетных учреждений должно было решить следующие основные задачи:
- снять с государства обязанность гарантированного финансирования бюджетных учреждений с усовершенствованным статусом на основе сметы доходов и расходов и ответственность государства по их обязательствам;
- снять ограничения на право учреждений с усовершенствованным статусом осуществлять предпринимательскую деятельность и самостоятельно распоряжаться доходами от нее;
- внедрить новые инструменты бюджетного финансирования таких организаций, в частности нормативно-подушевое финансирование.
При этом в соответствии с принципами реструктуризации бюджетного сектора бюджетные учреждения, оказывающие государственные (муниципальные) услуги на нерыночной основе, должны были остаться в составе бюджетной сферы. Принципиальным изменением в системе их финансирования было определено лишение права на самостоятельное распоряжение средствами из внебюджетных источников.
Ключевые направления преобразований, определенные в упомянутом документе, были последовательно реализованы в 2006-2010 гг.
Первым субъектом РФ, приступившим к практическому реформированию бюджетной сети, стала Тюменская область. В 2003 г. по инициативе губернатора региона С. С. Собянина здесь была разработана схема реорганизации бюджетных учреждений социальной сферы в автономные некоммерческие организации с сохранением права государственной (муниципальной) собственности на имущество этих учреждений и их трудовых коллективов. В 20042006 гг. часть бюджетных учреждений социальной сферы в области была преобразована в автономные некоммерческие организации [7].
На федеральном уровне в 2005-2006 гг. обсуждались законопроекты о новых формах государственных и муниципальных учреждений - специализированных государственных (муниципальных) некоммерческих организациях и государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях.
3 ноября 2006 г. были приняты федеральные законы N° 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений». Этими нормативно-правовыми актами был продекларирован новый тип государственных и муниципальных учреждений - автономные учреждения. До этого в правовой системе Российской Федерации учреждения подразделялись на государственные и муниципальные, а в Бюджетном кодексе РФ также фигурировали понятия «бюджетное учреждение» и «иные учреждения» [2, 5].
В связи с принятием Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - закон об автономных учреждениях) были внесены соответствующие изменения в ст. 120 Гражданского кодекса РФ. В соответствии с новой редакцией статьи с 2007 г. учреждение в России может быть частным либо государственным (муниципальным). Частные учреждения могут быть созданы гражданином или юридическим лицом, государственные (муниципальные) создаются органами государственной власти (органами местного самоуправления) и до следующих законодательных изменений статуса государственных и муниципаль-
Автономные
ных учреждений подразделяются на два типа: бюджетные учреждения и автономные учреждения (рис. 1).
Автономные учреждения начали появляться в субъектах РФ и муниципальных образованиях примерно с середины 2007 г., когда на федеральном уровне была полностью сформирована необходимая для этого нормативная правовая база.
До настоящего времени результаты создания и деятельности автономных учреждений в целом не анализировались, и потому новый тип государственных и муниципальных учреждений пока нельзя оценить ни положительно, ни отрицательно.
В отдельных случаях изменение типа бюджетных организаций привело к снижению расходов соответствующего бюджета на содержание и ремонт имущества, закрепленного за ними. Осуществляя приносящую доходы деятельность, автономные учреждения вкладывают в это часть заработанных средств.
Кое-где для сотрудников выгодой от перехода в «автономию» стало повышение уровня оплаты их труда за счет увеличения доходов организации от оказания платных услуг. Для потребителей положительным стало расширение ассортимента этих услуг при сохранении объема и качества услуг, оказываемых на бесплатной основе.
В качестве примера позитивных результатов создания автономных учреждений можно также привести цифры, озвученные начальником Финансово-казначейского управления Рязани М. А. Наумовой на заседании Сообщества финансистов России 21 мая 2010 г. К этому времени в городе было создано восемь автономных учреждений. Заработанные ими в 2009 г. 6,8 млн руб. дополнительных доходов (по сравнению с доходами от приносящей доходы деятельности этих учреждений в 2008 г.) были использованы следующим образом: 5,5 млн руб. были направлены на ремонт зданий, помещений и оборудования учреждений, 1,3 млн руб. - на оплату труда и премирование сотрудников [1, с. 12].
Появление автономных учреждений сопровождалось возникновением соответствующей судебной практики. В основном предписания Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) и судебные дела (при невыполнении ее предписаний) касались
II
Учреждения
Государственные, муниципальные
Бюджетные
Частные (созданные гражданином или юридическим лицом)
рис. 1. Система учреждений в Российской Федерации в 2007-2010 гг.
нарушений автономными учреждениями антимонопольного законодательства, в частности нормы, установленной ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», о запрете на совмещение функций органов власти и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов.
К примеру, в городе Кимры Тверской области было создано муниципальное автономное учреждение (МАУ) «Наследие» по оказанию ритуальных услуг. Предписанием регионального Управления ФАС от 28.04.2009 по делу № 04-6/07-2009 это учреждение было признано совмещающим функции органа местного самоуправления в сфере похоронного дела (определение мест захоронения, содержание и благоустройство кладбищ и т. д.), установленные Федеральным законом «О погребении и похоронном деле», с коммерческой деятельностью путем оказания ритуальных услуг (погребение, услуги по перезахоронению, торговля предметами похоронного ритуала и т. п.). Городская администрация обратилась в арбитражный суд Тверской области с заявлением о признании незаконным предписания Управления ФАС по Тверской области, но суд своим решением от 24.09.2009 отказал в удовлетворении заявления [1, с. 13].
Анализ ситуации с созданием автономных учреждений в России на федеральном, региональном и муниципальном уровнях по состоянию на середину 2010 г., проведенный на основе данных справочно-правовой системы «КонсультантПлюс Регион», информации Министерства финансов Российской Федерации, а также официальных сайтов субъектов РФ и муниципальных образований, показал следующее.
На середину 2010 г. в субъектах РФ и муниципальных образованиях было создано 2 337 автономных учреждений, на федеральном уровне - 22
7х"
25
(в основном - высшие учебные заведения в различных федеральных округах). С учетом того, что всего в Российской Федерации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях действует около 330 тыс. государственных и муниципальных учреждений всех типов, доля автономных учреждений в общем их числе крайне незначительна - менее 1 %.
Среди факторов, препятствующих ускорению процесса создания и развития автономных учреждений на федеральном уровне, можно выделить следующие:
1) сложная процедура создания (по каждому требуется решение Правительства РФ) не позволяет осуществить массового перехода к автономным учреждениям;
2) отсутствие гарантий того, что при переходе на автономное учреждение финансовое положение организации не ухудшится;
3) нет явных стимулов к переходу с учетом существующих широких возможностей бюджетных учреждений;
4) нормативные ограничения для бюджетных учреждений нивелируются слабым контролем за их соблюдением.
Следует отметить, что последние три фактора оказывают отрицательное влияние и на темпы создания автономных учреждений регионального и местного уровней. Однако на федеральном уровне ситуация в настоящее время гораздо хуже.
В табл. 1 представлены созданные в Российской Федерации региональные и муниципальные автономные учреждения в разрезе сфер деятельности,
прямо перечисленных в определении автономного учреждения в соответствии с законом.
Как следует из данных, представленных в табл. 1, на региональном уровне автономные учреждения создаются в основном в сферах образования, социальной защиты, культуры, спорта, а также в сфере благоустройства и там, где они представлены редакциями и издательствами (более 40 % от «иных» автономных учреждений регионов), учреждениями поддержки предпринимательства и пр. (рис. 2).
На муниципальном уровне (рис. 3) автономные учреждения создаются преимущественно в сфере образования (около 70 %), где автономными становятся в основном детские сады (более 80 % всех муниципальных автономных учреждений в сфере образования) и учреждения дополнительного образования (около 10 % муниципальных автономных образовательных учреждений).
Представленный на рис. 2 и 3 структурный разрез показывает, что доля действующих в иных сферах автономных учреждений в общем числе весьма значительна (особенно на региональном уровне).
В табл. 2 приведена информация по регионам -лидерам по числу созданных автономных учреждений на 01.07.2010.
Как свидетельствуют данные табл. 2, особенно выделяются Республика Татарстан и Тюменская область. Отличились и их административные центры: Тюмень и Казань перевели в автономные учреждения большую часть муниципальных учреждений социальной сферы (образования, культуры и спорта).
Таблица 1
Количество автономных учреждений РФ на 01.07.2010
Региональные Муниципальные
Сфера деятельности Количество, Удельный вес Количество, Удельный вес
ед. в общем количестве, % ед. в общем количестве, °%
Наука 16 1,1 1 0,1
Образование 274 19,1 632 69,9
В том числе:
- дошкольные образовательные 2 0,1 533 59,1
учреждения
- учреждения начального и среднего 135 9,4 0 0
профессионального образования
Здравоохранение 22 1,5 6 0,8
Культура 132 9,2 76 8,4
Социальная защита 227 44,6 6 0,7
Занятость населения 34 2,4 2 0,2
Физкультура и спорт 90 6,3 60 6,6
Иные сферы 639 15,8 120 13,3
Всего... 1 434 100 903 100
Иные сферы; 15,8
Наука; 1,1
Образование; 19,1
Физкультура и спорт; 6,3
Здравоохранение; 1,5
Занятость населения; 2,4
рис. 2. Структура автономных учреждений РФ на региональном уровне в разрезе сфер деятельности на 01.07.2010, %
Культура; 9,2
Социальная защита; 44,6
Иные сферы; 13,3
Физкультура и спорт;
Занятость населения; 0,2 Социальная зашцта; 0,7
Культура; 8,4
Здравоохранение; 0,8
Таблица 2
регионы-лидеры по числу автономных учреждений на 01.07.2010
Наука; 0,1
рис. 3. Структура автономных учреждений РФ на муниципальном уровне в разрезе сфер деятельности на 01.07.2010, %%
региональ- муниципаль-
субъект рф ные автоном- ные автоном-
ные учрежде- ные учрежде-
ния, ед. ния, ед.
Республика Татарстан 184 255
Тюменская область 114 254
Новосибирская область 82 9
Иркутская область 73 20
Красноярский край 65 12
Новгородская область 50 67
Кировская область 49 4
Пензенская область 44 6
Удмуртская Республика 38 1
Курская область 33 0
Брянская область 32 3
Республика Бурятия 32 0
Республика Башкортостан 30 12
Ростовская область 29 2
Воронежская область 28 11
Чувашская Республика 28 2
Республика Алтай 28 0
Саратовская область 27 0
Республика Коми 24 16
Пермский край 23 16
Образование; 69,9
По видам экономической деятельности основная масса автономных учреждений в этих субъектах Федерации функционирует в образовательной сфере - 72,5 % (из них 72 % составляют учреждения дошкольного и начального общего образования), далее - по убывающей: в сфере здравоохранения и социальных услуг, отдыха и развлечений, культуры и спорта. В Казани, например, с 1 октября 2009 г. все детские сады перешли в статус автономных учреждений.
Следующий шаг Правительства РФ в области преобразования сети государственных и муниципальных учреждений был обусловлен двумя обстоятельствами:
- положительным опытом работы отдельных автономных учреждений;
- неоправдавшимся расчетом федерального центра на то, что принятие закона об автономных учреждениях приведет к массовому переводу в этот статус государственных учреждений Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных учреждений муниципалитетов.
Завершение реализации программы мероприятий, предусмотренной Принципами реструк-
7х"
27
туризации бюджетного сектора, потребовало усовершенствовать статус и расширить финансово-хозяйственную самостоятельность большей части существующих государственных и муниципальных учреждений в «добровольно-принудительном» порядке.
Для этого был разработан и в декабре 2009 г. внесен в Государственную думу РФ проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». На стадии рассмотрения (ко второму чтению) в этот документ было внесено более 350 поправок, значительное число которых принято.
8 мая 2010 г. был принят Федеральный закон № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Закон № 83-ФЗ) [3]. В соответствии с ним по мере вступления в силу его положений в Российской Федерации предусматриваются три типа государственных (муниципальных) учреждений: бюджетные, казенные и автономные (рис. 4).
Закон № 83-ФЗ ввел новые правила функционирования для бюджетных учреждений, а также новый тип государственных и муниципальных учреждений в Российской Федерации - казенные. При этом бюджетные учреждения, которые будут преобразованы в казенные, фактически останутся в прежнем статусе (сменив лишь название), а бюджетные учреждения по своему правовому статусу в значительной степени приблизятся к автономным учреждениям, т. е. начнут финансироваться посредством субсидий и получат право самостоятельно распоряжаться средствами от приносящей доходы деятельности [3].
До этого автономные учреждения могли создаваться фактически в любых сферах деятельности государства и местного самоуправления. Лишь в сфере здравоохранения закон прямо запрещал изменять существующие государственные (муниципальные) учреждения на автономные.
Закон № 83-ФЗ с 2011 г. снял этот запрет и ограничил сферу, в которой могут создаваться автономные учреждения, перечнем областей деятельности, которые прямо перечислены в определении автономного учреждения и к которым относятся наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт. При этом установлено, что помимо перечисленных сфер автономные учреждения могут создаваться также «в иных сферах», но только «в случаях, предусмотренных федеральными законами» [3].
Данное решение представляет собой компромисс между позицией Федеральной антимонопольной службы и позицией Минэкономразвития России по поводу разрешенной сферы деятельности автономных учреждений по Закону № 83-ФЗ.
ФАС России настаивала на необходимости распространить на автономные учреждения действие Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ), чтобы обеспечить расходование ими бюджетных средств через процедуру торгов [4].
В первоначальной версии проекта закона о совершенствовании правового статуса государственных (муниципальных) учреждений предусматривалось распространить на автономные учреждения действие Закона № 94-ФЗ. Когда ко второму чтению в законопроект была внесена поправка, отменяющая это положение, ФАС России предложила жестко ограничить область деятельности автономных
Учреждения
Государственные, муниципальные
Автономные
Бюджетные
Казенные
Частные (созданные гражданином или юридическим лицом)
Рис. 4. Система учреждений в Российской Федерации с 2011 г.
учреждений перечнем сфер, прямо упомянутых в определении автономного учреждения.
Минэкономразвития России не согласилось с таким ограничением, исходя из того, что уже создано значительное количество автономных учреждений в издательской сфере, в области поддержки предпринимательства, транспорта и т. д.
В результате Законом № 83-ФЗ был утвержден компромиссный вариант: действие Закона № 94-ФЗ на автономные учреждения по-прежнему не распространяется, однако осуществлять деятельность они могут только в сферах, прямо перечисленных в определении автономного учреждения, а в иных сферах - только в случае, если это прямо разрешено федеральными законами. Соответственно, действующие в «неразрешенных» сферах автономные учреждения регионам и муниципалитетам придется реорганизовать или ликвидировать.
Помимо ограничения сферы деятельности автономных учреждений Закон № 83-ФЗ внес ряд других важных изменений в правила функционирования автономных учреждений. В частности, предусмотрен переходный период с 1 января 2011 г. до
1 июля 2012 г., и нормы данного закона еще только предстоит до конца реализовать на практике, для чего потребуется разделить бюджетные учреждения на казенные и бюджетные (нового типа), разработать и утвердить необходимые нормативные правовые акты и т. д.
Однако принятием закона об автономных учреждениях фактически завершилась реализация принципов реструктуризации бюджетного сектора, поскольку были законодательно закреплены необходимые условия обеспечения определенной свободы хозяйствования государственных и муниципальных учреждений, способных функционировать в рыночных условиях, и ограничены права по распоряжению внебюджетными средствами учреждений, которые в рыночных условиях работать не должны.
Исходя из проведенного анализа, можно сделать следующие выводы. В 2006-2010 гг. в РФ были последовательно реализованы ключевые направления преобразований, определенные в «Принципах реструктуризации бюджетного сектора в 2003-2004 годах и на период до 2006 года». После вступления в силу Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» в субъектах Федерации и муниципальных образованиях было создано
2 337 автономных учреждений, на федеральном уровне - 22. Соответственно, доля созданных ав-
тономных учреждений в общем числе учреждений крайне незначительна - менее 1 %.
Для ускорения процесса создания и развития автономных учреждений необходимо продолжить реформирование российского законодательства, а именно:
• упростить процедуру создания федеральных автономных учреждений;
• обеспечить на законодательном уровне гарантии сохранения финансовой устойчивости организаций при переходе в автономную форму хозяйствования;
• предусмотреть дополнительные стимулы к переходу на автономные учреждения с учетом существующих широких возможностей для бюджетных.
Список литературы
1. Жигалов Д. В. Автономные учреждения: актуальные вопросы деятельности. М.: Фонд «Институт экономики города», 2010.
2. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений: Федеральный закон от 03.11.2006 № 175-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 45.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 19.
4. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30. Ч. 1.
5. Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 45.
6. Об утверждении программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и плана мероприятий по ее реализации в 2010 году: распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 28.
7. Шевчик Н. А. Автономные учреждения: опыт Тюменской области // Бюджет. 2010. № 1.
