Анализ существующей законодательной базы в сфере частно-государственного предпринимательства Текст научной статьи по специальности «Право»

АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ В СФЕРЕ ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

Д. Ю. САМСОНОВ

В статье рассматривается существующая в настоящее время нормативно-правовая база, направленная на формирование частно-государственного предпринимательства, и развивающаяся с учетом различных форм взаимодействия, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Ключевые слова частно-государственное предпринимательство; инвестиции; нормативноправовая база.

Под частно-государственным предпринимательством (ЧГП) понимают некий механизм экономически взаимовыгодного сотрудничества общества (государства) с частными инвестициями при посредничестве государства.

Вместе с тем, нормативно-правовая база для формирования ЧГП принимается и развивается с учетом различных форм взаимодействия, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Механизмы формирования ЧГП предусмотрены в Распоряжении Правительства РФ от 19.01.2006 г. № 38-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)». В частности, приоритетными направлениями ЧГП признаны:

- производственная и транспортная инфраструктуры (строительство и эксплуатация дорог, электрических сетей, портов, трубопроводов);

- жилищно-коммунальное хозяйство;

- финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации, и развитие инновационной инфраструктуры;

- профессиональное образование и система переподготовки кадров;

- здравоохранение и социальные услуги;

- информационно-консультационная поддержка предпринимательской деятельности.

Данным Распоряжением были определены наиболее эффективные инструменты взаимодействия государства и бизнеса, к которым отнесли:

- создание и функционирование особых экономических зон (ОЭЗ);

- формирование и использование Инвестиционного фонда РФ;

- реализация принципов и механизмов, предусмотренных законодательством о концессиях (ФЗ «О концессионных соглашениях»);

- повышение эффективности деятельности государственных институтов развития, в том числе банков развития;

- развитие инновационной инфраструктуры, в том числе создание технико-внедренческих парков, производственных кластеров;

- государственная поддержка деятельности венчурных инновационных фондов, финансирующих высокотехнологичные и наукоемкие проекты;

- повышение результативности механизмов поддержки лизинга.

Развитие механизмов ЧГП предусмотрено и в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г., и в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., а также в иных актах Правительства РФ и актах профильных Министерств (при утверждении целевых программ, различных концепций действий, мер и стратегий развития и т. д.) [1].

Таким образом, правовое оформление ЧГП возможно через различные правовые конструкции, как общие, так и специально разработанные для ЧГП. К ним, прежде всего, относятся:

- концессионные соглашения;

- соглашения о разделе продукции;

- инвестиционные договоры с определением прав на создаваемые объекты и их разновидности;

- арендные договоры с инвестиционными обязательствами;

- договоры о совместной деятельности;

- различные смешанные договоры;

- сервисные контракты (контракты на обслуживание, эксплуатацию, управление).

Формы ЧГП отличаются степенью ответственности, которую государство или частный сек-

тор берут на себя за эксплуатацию и техническое обслуживание, капитальные вложения и текущее финансирование, коммерческий риск. Рассмотрим их несколько подробнее в разрезе законодательного регулирования [3].

Общие вопросы ЧГП регулируются гражданским законодательством, а особенности правового режима ЧГП определяются положениями бюджетного законодательства, Федеральными законами от

21.07.2005 № 94-ФЗ (в ред. от 30.12.2008) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», от 21.12.2001 № 178-ФЗ (в ред. от 24.07.2008) «О приватизации государственного и муниципального имущества», от 26.07.2006 № 135-ФЗ (в ред. от 08.11.2008) «О защите конкуренции», от 23.11.1995 № 174-ФЗ (в ред. от 30.12.2008) «Об экологической экспертизе» и т. д.

Специальное законодательство для регулирования проектов ЧГП также представлено целым рядом нормативных актов. Еще в Законе «Об иностранных инвестициях в РСФСР» (от 04.07.1991 № 1545-1, с последующими изменениями) предусматривались концессионные договоры и соглашения о разделе продукции.

На федеральном уровне можно отметить следующие законодательные акты применительно к разным формам ЧГП:

1. Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 № 225-ФЗ (с изм. от

30.12.2008), принятый в развитие законодательства Российской Федерации в области недропользования и инвестиционной деятельности, устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории РФ, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ на условиях соглашений о разделе продукции. Сюда же можно отнести целых ряд иных законов об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции.

2. Новый Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 № 115-ФЗ (с изм. от 30.06.2008), целями которого являются привлечение инвестиций в экономику, обеспечение эффективного использования государственного и муниципального имущества и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. В соответствии с ним предусмотрено, что объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, входящее в состав следующего имущества:

- автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств, пункты взимания платы с владельцев автотранспортных средств (типовое концессионное соглашение утверждено Постановлением Правительства РФ от 27.05.2006 № 319);

- объекты железнодорожного транспорта (типовое концессионное соглашение утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.12.2006 № 744);

- объекты трубопроводного транспорта (типовое концессионное соглашение утверждено Постановлением Правительства РФ от 11.11.2006 № 672);

- морские и речные порты, в том числе гидротехнические сооружения портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктур (типовое концессионное соглашение утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.12.2006 № 745);

- морские и речные суда, суда смешанного (река-море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки (типовое концессионное соглашение утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.12.2006 № 746);

- аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, а также создаваемые и предназначенные для организации полетов гражданских воздушных судов авиационная инфраструктура и средства обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи (типовое концессионное соглашение утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.12.2006 № 739);

- объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов (типовое концессионное соглашение утверждено Постановлением Прави-тельстваРФ от 05.12.2006 № 739);

- гидротехнические сооружения (типовое концессионное соглашение утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.12.2006 № 747);

- объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии (типовое концессионное соглашение утверждено Постановлением Правительства РФ от 11.11.2006 № 673);

- системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых

отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социально-бытового назначения (типовое концессионное соглашение утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.12.2006 №748);

- метрополитен и другой транспорт общего пользования (типовое концессионное соглашение утверждено Постановлением Правительства РФ от 22.12.2006 №791);

- объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения (типовое концессионное соглашение утверждено Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 № 1);

- объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социальнокультурного назначения (Постановлением Правительства РФ от 11.11.2006 № 671 утверждено типовое концессионное соглашение в отношении объектов образования; от 09.02.2007 № 90 в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения) [3].

Однако, как показывает отечественная практика, данный закон имеет множество недостатков и регулярно подвергается критике, о чем несколько подробнее будет рассказано ниже.

Нормативная база для деятельности Инвестиционного фонда РФ складывается не только из норм Бюджетного кодекса РФ, но и актов Правительства РФ. Инвестфонд был сформирован на основании одноименного постановления Правительства РФ от 23.11.2005 № 694, став одним из первых созданных на территории страны институтов развития, призванных функционировать в рамках механизма ЧГП. Основным отличием Инвестфонда от появившихся иных институтов развития (ВЭБ, ОАО «ОЭЗ», Российская венчурная компания, ГК «Ростехнология» и др.) является отсутствие организационно-правовой формы, так как согласно ст. 179.2 Бюджетного кодекса РФ Инвестфонд является целевой статьей федерального бюджета, подлежащей использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах ЧГП. Постановлением Правительства РФ от 01.03.2008 № 134 были утверждены Правила формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестфонда.

Нормативная база для деятельности госкорпораций. Общее законодательство основывается на ГК РФ и Федеральном законе от 12.01.1996 № 7-ФЗ

«О некоммерческих организациях» (с изм. на

24.07.2008) - государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Госкорпорация не ограничена рамками бюджетного финансирования и может тесно взаимодействовать с субъектами предпринимательской деятельности. Здесь же выделяется специальное законодательство, поскольку каждая из них создается на основании Федерального закона (например, Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О Банке развития», Федеральный закон от 23.11.2007 № 270-ФЗ «О государственной корпорации «Ростехнологии»», Федеральный закон от 19.07.2007 № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»), а также регулируется актами Правительства РФ и профильных министерств. Обычно к госкорпорациям прежде всего относятся банки развития и национальные отраслевые структуры.

Нормативная основа для деятельности акционерных обществ, созданных государством (например, ОАО «Российская венчурная компания» (РВК), ОАО «Особые экономические зоны» (ОЭЗ) и др.), базируется на общих положениях Гражданского кодекса РФ, а также регулируется актами Правительства РФ и профильных министерств.

Сюда также можно включить нормативную базу, регулирующую в целом инвестиционную деятельность, прежде всего, это Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ (с изм. на 24.07.2007) «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», где отношения между субъектами инвестиционной деятельности регулируются договором или государственным контрактом. Понятие «инвестиционный контракт (договор)» широко используется в юридической и деловой лексике, но к настоящему моменту так и не появилось его четкое определение. Действует в этой сфере и Закон РСФСР от 26.06.1991 № 1488-1 (с изм. на 30.12.2008) «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» в части норм, не противоречащих Закону № 39-ФЗ. Гражданский кодекс РФ регулирует гражданско-правовые отношения и ответственность участников инвестиционного договора.

Российское законодательство предусматривает особые положения, касающиеся налоговых режимов для проектов ЧГП. Так, Федеральным законом от 06.06.2005 № 58-ФЗ в ст. 256 Налогового кодекса РФ введено положение, что амортизи-

руемое имущество, полученное организацией от собственника имущества в соответствии с законодательством РФ об инвестиционных соглашениях в сфере деятельности по оказанию коммунальных услуг или законодательством РФ о концессионных соглашениях, подлежит амортизации у данной организации в течение срока действия инвестиционного соглашения или концессионного соглашения. Также, если условия концессионного соглашения в период эксплуатации объекта коммунальной инфраструктуры соответствуют существенным условиям договора аренды, то концессионер может воспользоваться нормами НК РФ об амортизации неотделимых улучшений.

В соответствии с поправками, внесенными Федеральным законом от 30.06.2008 № 108-ФЗ, с 1 января 2009 г. для целей налога на прибыль доходы в виде имущества или имущественных прав, полученных по концессионному соглашению, в налоговую базу не включаются (п. 37 п. 1 ст. 251 НК РФ). Организации теперь могут начислять амортизацию не только по полученному от собственника, но и по созданному в рамках концессионного соглашения имуществу (абз. 5 п. 1 ст. 256 НК РФ). Пунктом 1 ст. 257 НК РФ установлены правила определения первоначальной стоимости имущества, полученного в качестве объекта концессионного соглашения: рыночная стоимость такого имущества на момент его получения, увеличенная на сумму расходов на достройку, дооборудование, реконструкцию, модернизацию, техническое перевооружение и доведение его до состояния, в котором оно пригодно для использования, за исключением налогов, подлежащих вычету или учитываемых в составе расходов. Концессионная плата, которую концессионер перечисляет концеденту в период использования (эксплуатации) объекта концессионного соглашения, относится к прочим расходам, связанным с производством и реализацией (пп. 10.1 п. 1 ст. 264 НК РФ).

Начинает формироваться правоприменительная практика по налоговым вопросам концессионных соглашений (так, вопросам исчисления налога на имущество и налога на прибыль посвящены письма от 24.10.2005 № 03-03-04/1/287 и от 19.01.2006 № 03-06-01-04/06 Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина РФ).

Одновременно с этим начинает формироваться правовое регулирование ЧГП на региональном уровне.

Специальное законодательство по вопросам ЧГП на региональном уровне начинает развиваться в отдельных регионах страны (наиболее актив-

но в Республике Дагестан, Томской области, г. Санкт-Петербург и некоторых других).

В г. Санкт-Петербург действует Закон от

25.12.2006 № 627-100 (в ред. от 10.04.2008) «Об участии Санкт-Петербурга в государственночастных партнерствах». Закон устанавливает порядок и условия участия Санкт-Петербурга в ЧГП путем заключения и исполнения от имени Санкт-Петербурга соглашений, в том числе концессионных. Согласно Закону, ЧГП - взаимовыгодное сотрудничество города Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных. Целями участия города Санкт-Петербурга в ЧГП заявляются: реализация социально значимых проектов в Санкт-Петербурге; привлечение частных инвестиций в экономику Санкт-Петербурга; обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в собственности Санкт-Петербурга; повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

То же мы видим и в Республике Дагестан. В Законе Республики Дагестан от 01.02.2008 № 5 «Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах» целями участия Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах являются реализация социально значимых проектов в Республике, привлечение частных инвестиций в экономику, обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в собственности Республики, повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. Здесь также под государственно-частным партнерством понимается взаимовыгодное сотрудничество Республики Дагестан с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.

Такие же нормы прописаны в Законе Республики Калмыкия от 18.12.2008 « 59-ІУ-З «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия», в Законе Республики Алтай от 05.03.2008 № 15-РЗ «Об основах государственночастного партнерства в Республике Алтай».

В Томской области принят Закон от 04.12.2008 № 240-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Томской области». Закон детально определяет порядок участия Томской области в государственно-частном партнерстве, закрепляет конкурсные процедуры при реализации проектов, в которых участвует регион и бизнес. Под государственночастным партнерством понимается организационное взаимодействие (сотрудничество) между Томской областью либо Томской областью и муниципальными образованиями Томской области, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории Томской области. Хозяйствующими субъектами могут быть индивидуальные предприниматели, коммерческие организации, а также некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, приносящую доход.

В Республике Тыва в целях развития государственно-частного партнерства на территории Республики Правительство Республики утвердило Типовое соглашение о создании условий государственно-частного партнерства на территории Республики. Предметом Соглашения является взаимодействие Сторон, направленное на создание благоприятных условий для развития государственно-частного партнерства на территории Республики Тыва, стимулирующего социально-экономическое развитие Республики Тыва. В нем прописаны обязательства сторон, порядок разре-

шения споров и особые условия, срок действия соглашения и иные условия.

В некоторых законодательных актах регионов механизм ЧГП прямо не прописан, а реализуется через государственную поддержку инвестиционной деятельности.

Литература

1. О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы): распоряжение Правительства РФ от 19.01.2006 г. № 38-р. Доступ из справ. -правовой системы «Консультант-Плюс».

2. О концессионных соглашениях: федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (с изм. от 30.06.2008). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

* * *

THE ANALYSIS OF EXISTING LEGISLATIVE BASE IN THE SPHERE OF THE PRIVATE AND STATE BUSINESS

D. Yu. Samsonov

In article the standard and legal base existing now directed on formation of the private and state business, and developing taking into account various forms of interaction, both at federal level, and at level of subjects of the Russian Federation is considered.

Key words: private and state business, investments, standard and legal base.