CC BY
220
Орлов В.А.
РЕАЛИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
16.2. АНАЛИЗ, СРЕДСТВА И ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
Орлов Василий Александрович, ведущий специалист НПФ "Технопрестиж"
Контакты автора: [email protected]
Аннотация. В статье анализируются подходы и средства к оценке эффективности реализации муниципальных целевых программ. Рассматриваются задачи, которые необходимо решить в процессе оценки эффективности муниципальных целевых программ. В том числе и задача по выбору наиболее эффективных программных мероприятий на каждом этапе выполнения целевой программы. При этом сравнение и выбор максимально эффективных программных мероприятий осуществляется с учетом их внешних эффектов - экстерналий. Рассматриваются пути оценки внешних эффектов на основе индикаторов качества жизни муниципального образования. Приводится алгоритм формирования максимально эффективных программных мероприятий в процессе реализации программы. Осуществляется финальная оценка эффективности целевой программы.
Ключевые слова: бюджетирование, ориентированное на результат, муниципальные целевые программы, показатель эффективности, целевые показатели, эффективность целевых программ, программные мероприятия, внешние эффекты, экстерналий
THE ANALYSIS, MEANS AND AN ESTIMATION OF EFFICIENCY OF REALIZATION OF MUNICIPAL TARGET PROGRAMS
Orlov Vasily, The leading expert scientifically product company "Технопрестиж"
Annotation. In article approaches and means to an estimation of efficiency of realization of municipal target programs are analyzed. It is considered problems which are necessary for solving in the course of an estimation of efficiency of municipal target programs. Including a problem for choice the most effective program actions at each stage of performance of the target program. Thus comparison and a choice of as much as possible effective program actions is carried out taking into account their outer effects. Ways of an estimation of outer effects on the basis of indicators of quality of life of municipal union are considered. The algorithm of formation of as much as possible effective program actions in the course of program realization is resulted. The final estimation of efficiency of the target program is carried out.
Keywords: the budgeting, focused on result,
municipal target programs, an efficiency indicator, target indicators, efficiency of target programs, program actions, outer effects
Осуществляемая в Российской Федерации комплексная административная и бюджетная реформа -
переход на бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР), требует от муниципальных образований (МО), решение ряда задач в области экономической, социальной, медицинской, санитарной, экологической и др. сфер деятельности. Для решения таких задач в рамках МО применяется муниципальные целевые программы (МЦП), которые реализуют комплекс мероприятий, согласованных по срокам осуществления поставленным целям и показателям результативности и взаимоувязанных по исполнителям и ресурсам [1-2].
В целях успешного выполнения МЦП необходимо определять ее эффективность на каждом этапе жизненного цикла - в процессе планирования, формирования и реализации. В этом случае предоставляется возможность сравнения целевой программы с ее аналогами и, при необходимости, корректировки процесса реализации.
Особенности подходов к оценке эффективности заключается в целевом характере МЦП, в необходимости выполнения поставленных целей и целевых показателей в определенные сроки при фиксированных бюджетных объемах финансирования.
Эффективность МЦП будем измерять показателем, представляющим собой отношение между достигнутым, или планируемым результатом (результатами) целевой программы и величиной затрат на его (их) достижение.
Планируемые результаты определяют цели программы. Каждая конечная цель характеризуется количественно измеримым целевым показателем (ЦП) или группой целевых показателей [3].
Обычно значения целевых показателей задаются также для каждого года планового периода (этапа) МЦП, которые необходимо достигнуть в процессе реализации программы. При этом степень достижение цели определяется путем сравнение достигнутых результатов в конце каждого этапа с соответствующими заданными целевыми показателями. Целевые показатели могут быть выражены, как в натуральных, так и в денежных единицах.
Выполнение каждого целевого показателя является необходимым условием, а реализация всех целевых показателей является достаточным условием успешного выполнения МЦП.
Таким образом, в ходе подготовки МЦП задаются цели и формируются измеримые целевые показатели, выполнение которых характеризует достижения заданных целей. В соответствии с идеологией БОР на достижение ЦП осуществляется выделение бюджетных ресурсов и/или привлекаются сторонние инвестиции - внебюджетные средства, которые должны учитываться в затратах. Для достижения целевых показателей определяются программные мероприятия. Достижение каждого целевого показателя предполагается осуществлять с помощью программного мероприятия, и в случае необходимости, - группой программных мероприятий. При этом для реализации программных мероприятий могут быть задействованы не только бюджетные ресурсы, но и привлекаемые внебюджетные средства.
Программные мероприятия должны удовлетворять следующим требованиям, вытекающим из сути МЦП:
достижения целевых показателей, характеризующих выполнение заданных программных целей;
затраты на программные мероприятия не должны превышать выделенные бюджетные ресурсы и/или привлеченные инвестиции.
Под эффективностью программных мероприятий будем понимать показатель, равный отношению между достигнутым, или планируемым результатом (результатами) программного мероприятия и величиной затрат на его реализацию.
Для оценки эффективности МЦП в процессе ее планирования, формирования и реализации необходимо решить ряд задач:
Выбор программных мероприятий обеспечивающих достижение заданных целевых показателей, характеризующих выполнение программных целей и удовлетворяющих условию ограничения на бюджетные ресурсы и/или привлеченные инвестиции.
Выбор группы программных мероприятий, либо одного программного мероприятия для достижения каждого заданного ЦП с максимальной эффективностью.
Сравнение достигнутых результатов группой программных мероприятий на каждом этапе выполнения программы с заданными промежуточными целевыми показателями и, если это необходимо, корректировка состава группы.
На основе задействованных программных мероприятий в выполнении МЦП определение ее фактической (финальной) эффективности.
Оценка внешних эффектов (экстерналий) возникающих в процессе выполнения программных мероприятий.
Соответственно (Следовательно), для оценки эффективности МЦП необходимо разработать процедуры расчета показателей эффективности групп программных мероприятий, обеспечивающих достижение целевых показателей.
В процессе формирования МЦП решается задача по
отбору (формирования) программных мероприятий,
которые будут применяться для достижения каждого
ЦП. Выбранные группы программных мероприятий
должны удовлетворять следующим соотношениям: я
пм.
АГ
ПМ:- < БР + ВБР
3; ■ ПМ; < БР + ВБР ПМ; = тах
(2)
Третье равенство (2) является условием достижения максимума целевой функции , где
- показатель эффективности ьго программного мероприятия ,
----один из этапных целевых показателей.
Таким образом, для решения задачи (2) необходимо рассчитать показатели эффективности группы программных мероприятий.
В соответствии с определением эффективности программных мероприятий показатели эффективности группы программных мероприятий находятся из соотношений:
(3)
К_ ¿и х=ъ
В (3) обозначено:
- - показатель эффективности, когда текущие результаты -
РД®,
группы мероприятий выражены в денежных
единицах;
- показатель эффективности, когда текущие результаты -
РНЬ
группы мероприятий определяются натураль-
“ (1) где ! - номер, а лт количество видов (категорий) мероприятий,
- кратность применения программных мероприятий для достижения ЦП,
3: - общие затраты на ¡-е программное мероприятие. Первое соотношение в (1) отображает условие достижение целевого показателя - ЦП, где цп£ есть вклад в общую цель ьго программного мероприятия. Второе неравенство есть требование по ограничению бюджетных расходов - БР и внебюджетных средств - ВБР выделенных на выполнение ЦП.
Задача выбора максимально эффективных групп программных мероприятий для достижения каждого заданного ЦП осуществляется в начале каждого этапа МЦП. Такой выбор дает возможность выполнить сравнение и корректировку используемых программных мероприятий, если она необходима.
Следуя идеям метода линейного программирования [4] запишем соотношения, которым должны удовлетворять максимально эффективные группы программных мероприятий: я
ПМ,
ными единицами;
:- общие затраты, связанные с реализацией группы мероприятий включающие бюджетные и внебюджетные расходы;
- социальная ставка дисконтирования, применяемая в общественном секторе экономики, с помощью которой РД1*, ^
14 (-и 3 | выраженные в денежных единицах приведены к начальному моменту времени.
Отметим, что текущие результаты
- с задаются здесь как относительные, к предыдущему этапу программы.
Примеч. Когда результаты измеряется в деньгах, там понятно - идет прирост денежных потоков, а вот здесь могут понимать их как абсолютные результаты, поэтому надо сделать уточнение. Можно результаты понимать и как абсолютные, тогда следует убрать знак суммы, но лучше так для симметрии)
Следует отметить, что повышение уровня и качества жизни населения МО, есть основные цели каждой МЦП. Поэтому экологические и социальные внешние эффекты (экстерналий), [5] возникающие в процессе реализации мероприятий могут оказать достаточно значительное влияние на эффективность МЦП.
Тогда, в соотношении (3) к текущим результатам -РДЬГ и РНе( необходимо добавить экологические и социальные внешние эффекты (обозначены РД^Э и РДСГ[, РНЕ(Э и РНег-с соответственно), которые могут быть как положительные, так и отрицательные в зависимости от параметров выполняемых программных мероприятий :
Орлов В.А.
РЕАЛИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
аг г г\г
пэед = [У (7ДС, + РД'гэ + рДСгс^/(1 + Гг)'] +гг)']
г=р / [=о (4)
ПЭЕц = Е^йСРН^ + ?н% н- РВ^/Е* 0з ^(1 +■ го1]
Следовательно, с помощью соотношений (2-4) на каждом этапе реализации МЦП отбираются наиболее эффективные группы программных мероприятий с учетом внешних эффектов, и, при необходимости, осуществляется коррекция (меняются менее эффективные на более эффективные мероприятия на данном этапе). В итоге получаем наиболее эффективные группы мероприятий, с помощью которых осуществляются поэтапное выполнение целевой программы.
Оценка стоимостного выражения экологической составляющей внешнего эффекта ПМ может быть дана на основе величины снижения платы за природопользование в результате уменьшения фактических выбросов парниковых газов от реализации МЦП. Для этой оценки руководствуются требованиями экологических законов, нормативно-правовых актов и правил, действующих на территории Российской Федерации и данного муниципального образования.
Следует отметить, что значение экологической составляющей зависит от параметров применяемых ПМ. При этом экологическая и социальная компоненты тесно взаимосвязаны и величина этой зависимости определяется социально-экологической ситуацией в МО. Расчет экологической и социальной компоненты в соответствии с рассмотренным подходом производится в начале каждого этапа МЦП и поэтому является прогнозной оценкой этих внешних эффектов.
Вычисление экологической и социальной компоненты внешнего эффекта (экстерналий) в случае реализации МЦП может быть выполнено с помощью методике оценки качества жизни разработанной С.А. Айвазяном. Согласно этой методике качество жизни измеряется некоторым интегральным индикатором, включающим в себя соответствующие характеристики качества жизни, которые в большинстве своем могут быть представлены стандартными статистическими показателями [6,7].
Следуя идеям этой методики социальноэкологическую ситуацию (обстановку) в МО можно сопоставить с интегральным индикатором качества жизни, изменение которого будет показывать улучшение или ухудшения данной ситуации. Тогда оценку экологической и социальной компоненты внешнего эффекта, в соответствии с определением эффективности МЦП, будет определять показатель:
ПЭеэ = А1а/ У ( БР + ВБР 1
'¿-Л ' (5)
Здесь Л1" - изменение интегрального индикатора в процессе реализации МЦП, БРЧ-ВБР - сумма всех расходов - (бюджетных и внебюджетных) произведенных в период реализации МЦП.
Вместе с тем следует отметить, что определение интегрального индикатора качества жизни представляет собой довольно сложную и трудоемкую процедуру. Поэтому применительно к решаемым задачам в настоящей работе социально-экологическую ситуацию МО целесообразно характеризовать более простыми индикаторами. При этом следует также учитывать, что любое МО и МЦП являются уникальными. Соответственно и наборы индикаторов, характеризующие экологическую ([- ) и социальную (1г) ситуацию каждого МО
Э. Ь]
будут разными. В этом случае показатели эффективности экологической и социальной компоненты внеш-
него эффекта в результате реализации МЦП запишутся в виде:
В этом случае экологическая и социальная компонента внешнего эффекта в результате реализации МЦП характеризуется группой показателей:
(пэе^э. = а:Э;/Ус БР + ВБР )
1 1 (6)
(ПЭейс, = БР+ ВБР 3
Здесь и - изменение индикаторов характеризующих экологическую и социальную ситуацию МО в результате реализации МЦП, БР + ВБР - сумма всех расходов - (бюджетных и внебюджетных) произведенных в период реализации МЦП. Следует отметить, что изменение этих индикаторов можно определить лишь после окончания одного из этапов выполнения целевой программы. Поэтому и оценка показателя эффективности экологической и социальной компоненты внешнего эффекта осуществляется в этот же момент времени, т.е. по факту завершения данного этапа.
Рассмотрим один из этапов МЦП. Пусть выполнение этого этапа характеризуется целевыми показателями -ЦП Г, ¡=1,.., N. Для выполнения (достижения) каждого ЦП,- выбраны программные мероприятий - ПМ^-]=1,..,М удовлетворяющие(1). Из решения задачи (2) определяется на данном этапе максимально эффективная группа программных мероприятий - ПМ^/ выполнение которой приводит к результатам - р(" соответствующим цп;- и имеющим те же размерности.
Запишем условия успешного выполнения рассматриваемого этапа целевой программы. Для каждого ЦП,-, согласно (1), должны выполняться соотношения:
«г
ЦП, = 2 ЦПу ■ ПМ;/ м 1
Р/ = ^ Зу ■ ПМ;/ < БР; + ББР ;
' ” (7)
Тогда показатель эффективности соответствующий целевому показателю - ЦП,-, при условии выполнения (7) примет вид:
ПЭЕ = Р//[БР; + ВБР ¡) (8)
Реализация на данном этапе максимально эффективной группы программных мероприятий - ПК;/ генерирует внешние эффекты, что приводит к изменению индикаторов, характеризующих экологическую и социальную ситуацию МО.
Поэтому для оценки эффективности МЦП на некотором этапе МЦП к группе показателей эффективности, вычисленных по формуле (8), необходимо добавить группу показателей эффективности характеризующих экологическую и социальную компоненты внешнего эффекта (6).
Таким образом, представленный алгоритм выбора наиболее эффективных программных мероприятий и процедур расчета оценки эффективности МЦП выполняется для всех этапах программы. В итоге такого проведенного выбора получаем группу наиболее эффективных программных мероприятий обеспечивающих достижение целевого показателя на каждом этапе реализации целевой программы. Очевидно, что реализация совокупности всех этих групп приводит к выполнению конечных целевых показателей и доставляет максимальную эффективность целевой программе.
При этом оценка эффективности муниципальных целевых программ представляется двумя наборами по-
казателей. Первый набор соответствует заданным целевым показателям программы и имеет те же размерности, второй - определяет вклад в общую эффективность внешнего эффекта возникающего в результате реализации МЦП.
Список литературы:
1. 1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25, 27 июля, 16 октября, 1, 4, 29 декабря 200б г., 2 марта, 26 апреля, 10 мая, 15, 18 июня, 21 июля, 18 октября, 4, 8 ноября 2007 г., 10 июня 2008 г.)
2. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г. № 249.
3. Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-200S годы.
4. Канторович Л.В. Математические методы организации и планирования производства, 1939.
5. Пигу А.С. Экономическая теория благосостояния. - М.: Прогресс, 1985
6. Айвазян С.А. Интегральные индикаторы качества жизни населения: их построение и использование в социальноэкономическом управлении и межрегиональных сопоставлениях / С.А. Айвазян ; Рос. акад. наук, Центр. экон.-мат. ин-т. -М.: ЦЭМИ РАН, 2000. - 117 с.
7. Айвазян С.А. Россия в межстрановом анализе синтетических категорий качества жизни населения. Часть I. Методология анализа и пример ее применения / С.А. Айвазян // Мир России. - 2010. - Т. X, № 4. - С. 59-96.
References:
1. The federal law from October, 6th, 2003 N 131-FZ "About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation" (with changes from June, 19th, on August, 12th, 28, 29, on December, 30th, 2004, on April, 18th, on June, 29th, on July, 21st, on October, 12th, 27, on December, 31st, 2005, 2, on February, 15th, on June, 3rd, 18, 25, on July, 27th, on October, 16th, 1, 4, on December, 29th, 2006, on March, 2nd, on April, 26th, on May, 10th, 15, on June, 18th, on July, 21st, on October, 18th, 4, on November, 8th, 2007, on June, 10th, 2008)
2. The concept of reforming of budgetary process in the Russian Federation in 2004-2006 the Governmental order of the Russian Federation from 5/22/2004 № 249.
3. Methodical recommendations about preparation of reports on results and the basic lines of activity of subjects of budgetary planning on 2006-200S years.
4. Kantorovich L.V. Mathematical methods of the organization and manufacture planning, 1939.
5. Pigu А^. The economic theory of well-being. - М: Progress, 1985.
6. Ajvazjan SA Integrated indicators of quality of life of the population: their construction and use in social and economic management and inter-regional comparisons / S.A. Ajvazjan; Dews. акад. Sciences, the Center. An ekon.-floor-mat. In. - М: CEMI the Russian Academy of Sciences, 2000. - 117.
7. Ajvazjan SA Russia in межстрановом the analysis of synthetic categories of quality of life of the population. A part I. Methodology of the analysis and an example of its application / S.A.Ajvazjan//the World of Russia. - 2010. - Т X, № 4. 59-96.
РЕЦЕНЗИЯ
На статью Орлова Василия Александровича «Анализ, средства и оценка эффективности реализации муниципальных целевых программ».
Статья Орлова В.А. посвящена анализу подходов к оценке бюджетных расходов при выполнении муниципальных целевых программ с учетом оптимального
выбора целевых показателей, экономических рисков и неопределенностей, внешних эффектов - экстерналий. Разработана структурная схема алгоритма оценки эффективности бюджетных расходов, на основе которой осуществляется постановка задачи оценки эффективности бюджетных расходов в процессе реализации муниципальных целевых программ.
При этом
1. Предложен новый алгоритм оценки эффективности бюджетных расходов в процессе реализации МЦП на основе выбора программных мероприятий реализующих заданные целевые показатели, при максимальной эффективности использования бюджетных ресурсов.
2. Представляется возможным применение этого алгоритма на практике в реальной экономической ситуации для оценки эффективности бюджетных расходов в ходе формирования и в процессе реализации МЦП.
Таким образом, данная статья имеет научное и практическое содержание и её публикация в научном журнале экономического профиля будет представлять безусловный интерес для читателей.
Научный консультант, ведущий специалист НПФ
«Спецтехреал»,
к.э.н. В. Беляков
