CC BY
160
12.16. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ В ПРОЦЕССЕ РЕАЛИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
Орлов Василий Александрович, ведущий специалист НПФ "Технопрестиж", Московская обл., г. Юбилейный Контакты автора: [email protected]
Аннотация. В статье анализируются подходы к оценке бюджетных расходов при выполнении муниципальных целевых программ и определяются их недостатки. Приводится структурная схема алгоритма оценки эффективности бюджетных расходов, на основе которой осуществляется постановка задачи оценки эффективности бюджетных расходов в процессе реализации муниципальных целевых программ. Решение этой задачи должно выполняться с учетом: оптимального выбора целевых показателей, экономических рисков и неопределенностей, внешних эффектов - экстерналий.
Ключевые слова: программно целевые методы, бюджетирование, ориентированное на результат, муниципальные целевые программы, эффективность бюджетных расходов, целевые показатели, программные мероприятия
ESTIMATION OF EFFICIENCY OF BUDGETARY EXPENSES IN THE COURSE OF REALIZATION OF MUNICIPAL TARGET PROGRAMS
Orlov Vasily, the leading expert scientifically product company "Tehnoprestizh", Moscow Region a city Yubileiniy
Annotation: In article approaches to an estimation of budgetary expenses are analyzed at performance of municipal target programs and their lacks are defined. The block diagram of algorithm of an estimation of efficiency of budgetary expenses on which basis statement of a problem of an estimation of efficiency of budgetary expenses in the course of realization of municipal target programs is carried out is resulted. The decision of this problem should be carried out with the account: an optimum choice of target indicators, economic risks and Ketewoffdsts.program target methods, the budgeting focused on result, municipal target programs, efficiency of budgetary expenses, program target indicators, program actions
В процессе освоения и внедрения программно целевых методов в Российскую практику, для определения их успешности и результативности, а также определения эффективности муниципальных целевых программ (МЦП), возникает задача оценки эффективности бюджетных расходов. В условиях социальноориентированных преобразований экономики РФ повышения эффективности бюджетных расходов является основной задачей для муниципальных образований. При этом для успешного формирования и реализации бюджетирования, ориентированного на резуль-
тат (БОР) приоритетной является задача (процедура) измерения эффективности бюджетных расходов.
Под эффективностью бюджетных расходов при реализации муниципальных целевых программ понимается показатель, представляющий собой отношение между достигнутым, или планируемым результатом целевой программы и величиной затрат на его достижение.
В ходе формирования МЦП для каждой заданной цели (обычно МЦП имеет одну цель) [1], определяются тактические задачи. Для каждой задачи задаются измеримые целевые показатели отражающие результаты и уровень ее решения в отчетном, текущем и плановом периоде. При этом целевые показатели должны однозначно характеризовать прогресс в достижении цели и решения поставленных задач, а также охватывать все существенные аспекты этого процесса благодаря усилиям соответствующего органа муниципального управления в ходе реализации МЦП.
Существующие подходы к оценке эффективности бюджетных ассигнований можно подразделить следующим образом:
подходы, в процедурах расчета которых полученные выгоды (результаты) при реализации МЦП определяются в денежном выражении;
подходы, в которых полученные результаты при реализации МЦП не могут быть определены в денежном выражении;
методы, основанные на косвенных оценках эффективности бюджетных расходов характеризующихся повышением уровня жизни населения, улучшением социальной и экологической ситуации муниципального образования, а также объемом привлеченных инвестиций в ходе реализации МЦП.
Одним из распространенных в настоящее время подходов к оценке эффективности бюджетных расходов является метод анализа издержек и выгод - CBA (cost benefit analysis) [2-4], который успешно применяется при условии возможности представления в стоимостном выражении целевых показателей и планируемых результатов МЦП.
В этом случае оценка эффективности бюджетных расходов характеризуется безразмерным показателем - ПЭсвд, представляющим собой отношение всех выгод в денежном выражении, получаемых от реализации бюджетных расходов по конкретному целевому направлению программы, и произведенных бюджетных расходов:
V^' /
™ _ ~г=0 /(г+ъУ
11JCEA ---------------------
^t=o Ai+rj*
(1)
Здесь rt есть социальная ставка дисконтирования, используемая в общественном секторе экономики.
В выражении (1) текущие выгоды - и бюджетные расходы - EFV приведены к единому моменту времени с помощью ставки , а именно к началу первых бюджетных расходов связанных с реализацией программных мероприятий.
Применение метода CBA дает возможность проводить сравнения и оценку эффективности между различными бюджетными расходами при реализации МЦП. Основными недостатками метода является сложность процедуры оценки общественных выгод в стоимостном выражении, а также объективного опре-
Орлов В.А. БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДЫ И ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ
деления социальной ставки дисконтирования, в зависимости от экономических, социальных, экологических и других факторов влияния.
Для определения эффективности бюджетных расходов в случае, когда полученные результаты при выполнении программных мероприятий невозможно оценить в денежном выражении, целесообразно использовать следующие методы оценки эффективности бюджетных расходов [5-8]: анализ издержек и результативности - CEA (cost-effectiveness analysis); анализ издержек и взвешенной результативности -wCEA(weighted cost- effectiveness analysis); анализ издержек и полезности - CUA(cost-utility analysis).
Показатель эффективности бюджетных расходов в соответствии с идеями метода CEA представляет собой отношение полученных результатов, выраженных в некоторых натуральных единицах и расхода бюджетных ресурсов:
ЮСВА= Р/БР (2)
При этом определенные по формуле (2) показатели эффективности не могут быть сравнимы между собой по причине того, что размерности результатов МЦП, в общем случае, могут не совпадать.
Анализ издержек и взвешенной результативности (wCEA) успешно применяется для оценки эффективности использованных бюджетных расходов при достижении некоторого количества результатов целевых программ, выраженных в натуральных единицах. В рамках этого подхода рассчитывается показатель эффективности равный отношению суммы полученных результатов с весовыми коэффициентами издержек к произведенным затратам (бюджетным расходам):
0*1*« PiVEP (3)
Здесь P¡ и к,- i-ый результат, полученный при реализации МЦП и соответствующий ему весовой коэффициент, N - всего количество результатов целевой программы. Весовые коэффициенты определяются из соображений приоритетности и значимости результатов, обычно, путем экспертных оценок. В последнее время вместо методов экспертных оценок получил распространение метод, основанный на математическом аппарате теории нечетких множеств [9]
Отметим, что подходы к оценке эффективности бюджетных расходов с применением методов CEA и wCEA целесообразно использовать, в том случае, когда программные результаты и целевые показатели имеют одинаковые размерности и поэтому могут быть корректно сравнимы между собой.
Метод анализа издержек и полезности - CUA используется для оценки эффективности бюджетных расходов при наличии в МЦП различных по размерности целевых показателей. Эффективности бюджетных расходов дается показателем равным отношению полученной «полезности» для населения МО в ходе реализации МЦП, и бюджетных расходов произведенных для достижения заданных целевых показателей. При этом показатели, определяющие полезность, выражаются в некоторых условных единицах.
Основной недостаток этого метода является трудность и порой невозможности объективного измерения «полезности» при выполнении целевых программ.
Косвенная оценка эффективности бюджетных расходов обычно характеризуется показателем качества жизни населения, связанной с улучшением социальной и экологической ситуации в муниципальных образованиях, а также объемом привлеченных инвестиций в ходе реализации МЦП [1,10]. Недостатком косвенной оценки является то, что не существует единых и универсальных методов и методик определения этого показателя.
Базой для выделения бюджетных ресурсов служат заданные целевые показатели. Поэтому правильный выбор показателей, во многом определяет успешность процедур оценки эффективности бюджетных расходов, а также и результативность выполняемой МЦП.
Различные подходы при выборе целевых показателей предложены в [1]. Для оптимального выбора целевых показателей при формировании МЦП необходимо:
ставить однозначное соответствие между заданной целью, задачей и программным мероприятием и целевым показателем;
при формировании МЦП устанавливать однозначное соответствие между целевым показателем и величиной бюджетного ресурса, выделенного на достижение этого показателя;
не использовать целевые показатели, не зависящие от действий исполнителя МЦП;
свести к минимуму количество целевых показателей характеризующих один и тот же результат программы;
избегать качественных характеристик для описания целевых показателей;
не применять, по возможности, комплексные и интегральные целевые показатели, зависящие от многих параметров и характеристик.
Можно выделить следующие недостатки в подходах оценки эффективности бюджетных расходов: неправильное (некорректное) задание целевых показателей (выбор должен основываться на достижимых и соответствующим образом измеримых целевых показателях, на которые выделены конкретные бюджетные средства);
в процедурах определения эффективности бюджетных расходов не учитываются возможное возникновение, при выполнении программных мероприятий, положительных и отрицательных внешних эффектов (экстерналий);
не всегда объективно и корректно учитываются экономические риски и неопределенности.
Алгоритм оценки эффективности бюджетных расходов в процессе реализации МЦП, состоящей из 2 блоков - плановой оценке и оценки эффективности бюджетных расходов при реализации МЦП, представлен структурной схемой на рис.1.
В соответствии с идеями программно целевого метода считаем, что при формировании МЦП на выполнение каждого заданного целевого показателя (ЗЦП) выделяется соответствующий бюджетный ресурс (ВБР). При этом ЗЦП могут быть определены, не только в стоимостных единицах, но и в других приемлемых (натуральных) единицах однозначно характеризующих целевой показатель. При формировании целевой программы осуществляется начальная оценка группы показателей эффективности бюджетных расходов в соответствии с заданными целевыми показателями, которая характеризует планируемую эффективность этой программы.
Плановая оценка эффективности бюджетных расходов при реализации МЦП
Заданные цел 1 я о § и Із
зцп, зцеь ЗЦПх-1 ЗЦПк
Выделеннь е бюджетные ресурсы на достижение целевых показателей
ВБР] ВБР; ЕБРін ВЕР*
11
Плановая оценка группы показателен эффектней ости бюджетных расходов характеризующих планируемую эффективность МЦП ' _ ЗПП;
ПЭ]
ПЗ:
ПЭк-i ПЭк
Рис.1. Структурная схема алгоритма оценки эффективности бюджетных расходов при реализации МЦП.
Эффективность бюджетных расходов в ходе реализации МЦП характеризуется отношением достигнутых целевых показателей (ДЦП), и затраченных бюджетных ресурсов (ЗБР). В случае выполнения условия
и не превышения выделенных бюджетных средств на достижение I -го целевого показателя считается, что программные мероприятия по данной цели полностью реализованы, и показатель эффективности бюджетных расходов определяется из выражения:
=z_r :=ь? , ¡=1...N
(5)
Невыполнение хоть одного из перечисленных условий показывает, что программная цель полностью не реализована.
В ходе программных мероприятий могут возникнуть, так называемые, внешние эффекты (ВЭ), экстерналии [11], имеющие как положительное, так и отрицатель-
ное влияние на эффективность ЗБР. Применительно к рассматриваемой задаче это могут быть социальная и экологическая составляющие полученных эффектов. Тогда показатель эффективности бюджетных расходов от проявления внешних эффектов запишется в виде:
ПЭ;г = ВЭ;УЗЕР; ¡=1... N (6)
Внешние эффекты ВЭ; в формуле (6), в зависимости от выбранных программных мероприятий для достижения I- ой цели, могут иметь как положительное, так и отрицательное значение.
Практика показывает, что точное достижение целевых показателей можно осуществить только в идеальных условиях. Поэтому целесообразно руководствоваться, учитывая экономические риски и неопределенности, при задании показателей пессимистическим, базовым и оптимистическим сценариями развития экономической ситуации. Для описания таких неопределенных данных, когда точное значение неизвестно, но однозначно находится в некотором диапазоне, применяются нечеткие числа [12,13]
В этом случае и оценка эффективности бюджетных расходов будет выражена некоторым нечетким числом определяющим диапазоны, которые соответствуют заданным сценариям.
Таким образом, в статье разработана постановка задачи оценки и повышения эффективности бюджетных расходов путём оптимального выбора целевых показателей, экономических рисков и неопределенностей, внешних эффектов - экстерналий на основе алгоритма (рис.1):
выполнение оптимального выбора целевых показателей при формировании МЦП;
осуществление выбора программных мероприятий реализующих достижение заданных целевых показателей с учетом возникающих внешних эффектов - экстерналий, чтобы эффективность бюджетных средств, затраченных на эти мероприятия, была максимальной;
определение показателя эффективности бюджетных расходов, с учетом реальной экономической ситуации муниципального образования.
При этом эффективность бюджетных расходов (а также и МЦП) в процессе реализации муниципальных целевых программ, характеризуется рядом показателей, в общем случае, имеющих различные размерности.
Список литературы:
1. Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-200S годы.
2. Layard R., Glaister S. Cost-Benefit Analysis. 2nd ed. Cambridge University Press, 1994.
3. Mishan, E.J., 1994, Cost Benefit Analysis: an informal introduction, 4th edition, New York, Routledge.
4. Stiglitz, J. (1999), Economics of the Public Sector, (3rd ed.), Norton. /Русский перевод: Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. Изд-во Московского университета: ИНФРА-М, 1997.
5. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. М.: Наука, 1995.
6. Auerbach A.J. and Feldstein M. (eds) (1987), Handbook of Public Economics, Amsterdam: North-Holland.
7. Belli, P., Anderson, J. R., Barnum, H.N, Dixon, J. A., Tan, JP, 2001, Economic Analysis of Investment Operations. Analytical Tools and Practical Applications, WBI, World Bank, Washington D.C.
Орлов В.А. БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДЫ И ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ
8. Brown C.V. and Jackson P.M. (1990), Public Sector Economics. Oxford: Blackwell.
9. Zadeh L.A. Fuzzy sets. Information and Control, 1965, vol.8, N 3, pp. 338-353.
10. Айвазян С. А. Интегральные индикаторы качества жизни населения. -М.:ЦЭМИ РАН.-2000.
11. Пигу А.С. Экономическая теория благосостояния. - М.: Прогресс, 1985.
12. Беллман Р., Заде Л. Принятие решений в расплывчатых условиях // В кн.: Вопросы анализа и процедуры принятия решений. М.: Мир, 1976.
13. Недосекин А.О. Методологические основы моделирования финансовой деятельности с использованием нечеткомножественных описаний. Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук. СПб, СПбГУЭФ, 2004.
References:
1. Methodical recommendations about preparation of reports on results and the basic lines of activity of subjects of budgetary planning on 2006-200S years.
2. Layard R., Glaister S. Cost-Benefit Analysis. 2nd ed. Cambridge University Press, 1994.
3. Mishan, E.J., 1994, Cost Benefit Analysis: an informal introduction, 4th edition, New York, Routledge.
4. Stiglitz, J. (1999), Economics of the Public Sector, (3rd ed.), Norton. / Russian translation: Stigliz J. Public sector economy. Publishing house of the Moscow university: INFRA TH, 1997.
5. Yakobson L.I. Economy of public sector. Bases of the theory of public finances. М: the Science, 1995.
6. Auerbach A.J. and Feldstein M. (eds) (1987), Handbook of Public Economics, Amsterdam: North-Holland.
7. Belli P., Anderson J.R., Barnum H.N, Dixon J.A., Tan, J-P, 2001, Economic Analysis of Investment Operations. Analytical Tools and Practical Applications, WBI, World Bank, Washington D.C.
8. Brown C.V. and Jackson P.M. (1990), Public Sector Economics. Oxford: Blackwell.
9. Zadeh L.A. Fuzzy sets. Information and Control, 1965, vol.8, N 3, pp. 338-353.
10. Aivazian S. A. Integrated indicators of quality of life of the population. - TH.: CEMI RAN.-2000.
11. Pigu A.S. Economic the well-being theory. - М: Progress, 1985.
12. Bellman Р. L. Prinjatie resheny's Back in indistinct conditions//In кн.: Questions of the analysis and decision-making procedure. М: the World, 1976.
13. Nedosekin A.O. Methodological of a basis of modeling of financial activity with use of is indistinct-plural descriptions. The dissertation on competition of a scientific degree of the Doctor of Economics. SPb, SPbGUEF, 2004.
РЕЦЕНЗИЯ
На статью Орлова Василия Александровича «Оценка эффективности бюджетных расходов в процессе реализации муниципальных целевых программ».
Статья Орлова В.А. посвящена анализу подходов к оценке бюджетных расходов при выполнении муниципальных целевых программ с учетом оптимального выбора целевых показателей, экономических рисков и неопределенностей, внешних эффектов - экстерналий. Разработана структурная схема алгоритма оценки эффективности бюджетных расходов, на основе которой осуществляется постановка задачи оценки эффективности бюджетных расходов в процессе реализации муниципальных целевых программ.
ПРЕДЛОЖЕН новый алгоритм оценки эффективности бюджетных расходов в процессе реализации МЦП на основе выбора программных мероприятий реализующих заданные целевые показатели, при максимальной эффективности использования бюджетных ресурсов.
Представляется возможным применение этого алгоритма на практике в реальной экономической ситуации для оценки эффективности бюджетных расходов в ходе формирования и в процессе реализации МЦП.
Таким образом, данная статья имеет научное и практическое содержание и её публикация в научном журнале экономического профиля будет представлять безусловный интерес для читателей.
Научный консультант Ведущий специалист НПФ
«Спецтехреал»,
к.э.н. В. Беляков
