CC BY
173
УДК 336.02 ББК 65.261.8 А 86
Научный вестник ЮИМ №2' 2013
АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
финансового контроля в условиях проведения бюджетной реформы
Артеменко Дмитрий Анатольевич,
доктор экономических наук, профессор Пилотного центра госзакупок экономического факультета Южного федерального университета, г. Ростов-на-Дону. Тел.: (863) 240 63 29, e-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассмотрены теоретические и методологические проблемы осуществления государственного финансового контроля. Анализируются различные подходы к определению содержания внешнего и внутреннего финансового контроля, а также рассмотрены мероприятия по его проведению.
Ключевые слова: финансовый контроль, бюджетная система, методы проведения финансового контроля.
THE ANALYSIS oF THE coNDITioN of THE STATE FINANciAL coNTRoL ovER
conditions of carrying out of budgetary reform
Artemenko Dmitry Anatolievich,
doctor of Economic Sciences, professor of Pilot Procurement Centre in economic faculty of the Though Federal University, Rostov-on-Don. Ph.: (863) 240 63 29, e-mail: [email protected]
Summary. In article theoretical and methodological problems of realization of the state financial control are considered. Various approaches to definition of a content of the external and internal financial control are analyzed, as well as actions on its carrying out are considered.
Keywords: The financial control, budgetary system, methods of carrying out of the financial control.
В соответствии с действующим законодательством правильность ведения учета и составления финансовой отчетности в бюджетных учреждениях подвергается систематическому контролю. Проверяется законность всех совершаемых финансовохозяйственных операций, выявляются нарушения финансовой дисциплины, устанавливается полнота и своевременность формирования финансовых ресурсов, их целевой характер и эффективность использования. Целенаправленный государственный финансовый контроль позволяет постоянно следить за движением финансовых ресурсов бюджетных учреждений и правильно оценивать результативность их финансово хозяйственных операций. Вместе с тем функции государственного контроля не исчерпываются только его инспекционной направленностью. Он является еще и важным инструментом управления финансами, поскольку объективно обусловлен необходимостью определять результативность использования финансовых
ресурсов в соответствии с целями, поставленными перед социальной сферой и информировать государство о реальном финансовом положении бюджетных учреждений, призванных удовлетворить социальные запросы населения. Государственный финансовый контроль необходим также для принятия грамотных управленческих решений, временного корректирования запланированных пропорций в распределении финансовых ресурсов бюджетных учреждений. Своевременно принятые меры по устранению финансовых нарушений позволяют успешно управлять реальными финансовыми потоками, поступающими в бюджетные учреждения, эффективно использовать их материальные и денежные ресурсы. Именно государственный финансовый контроль является необходимым условием и обязательной предпосылкой осуществления финансового регулирования, благодаря которому бюджетные учреждения изменяют объемы и пропорции распределения и использования фи-
86
Научный вестник ЮИМ №2' 2013
нансовых ресурсов в соответствии с реально складывающейся финансовой ситуацией.
Таким образом, государственный финансовый контроль за деятельностью бюджетных учреждений - одна из функций управления финансами бюджетной сферы, направленная на проверку законности и обоснованности финансово хозяйственных операций бюджетных учреждений с помощью контрольных мероприятий. Цель государственного финансового контроля состоит в предупреждении нерационального и нецелевого использования средств, соблюдения законности совершенных операций, определения обоснованности эффективности принятых управленческих решений, а также степени их реализации, выявлении отклонений от утвержденных стандартов и разработке мер, улучшающих финансовое положение конкретного бюджетного учреждения как экономического субъекта.
Бюджетные учреждения и организации социальной сферы выполняют разнообразные функции. Основные [1]:
- социальная, т.е. поддержания и развития человеческой общности в целом, а также обеспечения взаимодействия личности общества, передачи исторического опыта, традиций;
- экономическая, обусловленная тем, что в рамках данной сферы происходит распределение и потребление жизненных благ;
- гуманистическая функция по обеспечению условий жизнедеятельности людей, достойного образа и качества жизни.
Каждая отрасль социальной сферы специфична. Объединяет их только общая цель - оказание низовыми звеньями социальной сферы, а именно бюджетные учреждениями услуг населению. Многоотраслевой характер социальной сферы должен находить отражение на организации государственного финансового контроля в учреждениях социальной сферы. Проводимые контролирующими органами мероприятия должны учитывать отраслевую специфику, методы, формы контроля не могут быть однотипными при проверке учреждений образования, здравоохранения и культуры. Поэтому для каждой отрасли социальной сферы должен быть разработан адекватный механизм контроля, учитывающий отраслевые особенности учреждений социальной сферы, составные части которого должны войти в положение, инструкции по организации контроля в бюджетных учреждениях.
Следующая особенность социальной сферы проявляется в многоканальности ее финансирования. За прошедшие с начала коренных экономических реформ годы произошла заметная и принципиально важная деформация в структуре источников финансирования социальной сферы. Так, вхождение бюджетных учреждений в рынок происходило в условиях неполного и нестабиль-
ного финансирования. Из-за объективных трудностей значительная часть предприятий национальной экономики страны оказалась в тяжелом положении, что привело к снижению налоговых платежей в бюджет.
Специфика государственного финансового контроля в социальной сфере проявляется и в многоканальном формировании финансовых ресурсов бюджетных учреждений. Многоканальность финансирования бюджетных учреждений (см. рисунок 1.) наглядно видно на примере формирования финансовых ресурсов основных отраслей социальной сферы здравоохранения, образования, культуры и искусства, особая значимость которых заключается решении социальных и экономических задач, поскольку она связаны с повышением качества жизни человека, темпов роста экономики и способствует формированию трудового потенциала общества.
Многоканальность финансирования учреждений социальной сферы зародилась при переходе к рыночным преобразованиям, в связи с развитием рыночных отношений в стране и одновременно недостатком бюджетного финансирования. Многоканальное финансирование - результат вхождения отраслей социальной сферы в рыночные отношения.
В современной российской бюджетной системе для выполнения эффективного государственного финансового контроля необходимо соответствующее методическое обеспечение для бюджетов всех уровней. На сегодняшний день приходится констатировать, что в Российской Федерации практически не разрабатывается методологическая база деятельности контрольных органов на всех бюджетных уровнях. Этот процесс носит, скорее, спонтанный, эпизодический характер. Методическим обеспечением контрольно-ревизионной деятельности любого органа государственного финансового контроля являются самостоятельно разрабатываемые положения, указы, указания и т. п.
В Российской Федерации должна функционировать единая система государственного финансового контроля, объединяющая во взаимной увязке внутренний и внешний контроль с тесными горизонтальными и вертикальными связями, с единой методологической и методической базой. Единая система государственного финансового контроля должна функционировать на всех уровнях власти, подчиняясь общим для всех элементов системы требованиям и процедурам.
Внешний государственный финансовый контроль - это специальный государственный финансовый контроль (ГФК), направленный в первую очередь на контроль и анализ исполнения бюджета. Его осуществляют контрольные органы (высшие контрольные органы), создаваемые вне системы
87
Научный вестник ЮИМ №2' 2013
Средства внебюджетных социальных фондов
Фонд государственного социального страхования
Пенсионный фонд
Фонд обязательного медицинского страхования
Внебюджетные средства учреждений социальной сферы
Бюджетные средства
Федеральный бюджет
I
Бюджеты субъектов РФ
Местные бюджеты
Средства, полученные от предпринимательской деятельности
Средства, поступившие во временное распоряжение
Средства в иностранной валюте
Спонсорская помощь и благотворительные средства
Рисунок 1. Источники формирования финансовых ресурсов учреждений социальной сферы.
исполнительной власти и имеющие право проверять саму исполнительную власть. Для высших контрольных органов функция контроля является основной, и она не должна смешиваться с другими, такими как организация и управление государственными средствами и т.п.
Объектом ронтрольно-ревизионной и экспертно-аналитическо й деятельности ири внешнем ГФК является не столько порядок использования государственных финансовых средств, сколько сама системна их организации, управления и механизмы снутреннесо контроля. При этом контролируется вся система исполнительной власти, включая систему, под^еннего контроля, а поэтому система стандартен гону^дарственного финансовоио контроля должа устанавливать основные приоци-пы, положения и прицедуры, общие как для внешнего, так и для внутреннего финансового конт'рюля на всех уровнях бюджетной системы.
В России не все региональные контрольносчетные органы имеют статус юридического лица. Часть из них функционирует в составе законодательных органов, и это вступает в противоречие с таким принципом, как независимость.
Бюджетным кодексом и Конституцией РФ функции внешнего финансового контроля возложены на Счетную палату РФ, на: [3]
- контрольно-счетные органы субъектов федерации и органы местного самоуправления. Создание контрольно-счетных органов относится к прерогативе региональных и местных властей. Таким образом,
- контрольно-счетные органы разграничены
по уровням власти (горизонтальное разграничение), и, кроме того, они не имеют право дублировать полномочия друг дуга (вертикальное разграничение).
Счетная палата должнастать основным координатном и методическим центром разработки концепции и стандартов внешнего государственного финансового контроля для всех уровней бюджета. Разработанные ею стандарты, методические рекоминдации, положения и программы по проведению ктньрольно-ревизианных и экспертно-аналитических мероприятий, н также типавые бланки и документы должны быть обязутельны к исполнению.
Структура системы стандартов нФК и стандарте, в внешнего регионального ГФК, являющихся, по сути, совокупностью методических разработок в области вмешнсго финансового тентроля (см. ри-суно к 2). [2]
В пределах данного направления деятельности региональные контрольно-счетные органы нацелены на осуществление всех видов контроля:
- предварительного, направленного на экспертизу, анализ законопроектов, в том числе обоснование доходов, расходов и госзаимствований проекта регионального бюджета;
- текущего (оперативного), нацеленного на контроль исполнения регионального бюджета планируемого года в процессе его исполнения и на определение своевременности и полноты денежных поступлений, правильность осуществления расходов, своевременное выявление нарушений и их предотвращение;
88
Научный вестник ЮИМ № 2' 2013
Рисунок 2. Структура стандартов внешнего и внутреннего ГФК.
- последующего - контроля исполнения регионального бюджета истекшего г ода.
Предварительный и последующий контроль относятся к ведущим аспектам деятельности оон-трольно-счетных органов всехуровней.
Росфиднадзор непосредотвенно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок.
Международный опыт в части стандартизации контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности органов государственного финансового контроля доказывает необходимость разработки единой методологии и методики внешнего контроля для всех уровней бюджетной системы. Отсутствие единых методологических и методических подходов в содержании деятельности контрольно-счетных органов РФ приводит к непроизводительным затратам и снижает эффективность финансового контроля в целом.
В рамках настоящей статьи хотелось бы рас-смотретн два возможных подхода к организации внутреннего контроля в органах власти. Эти подходы принципиально отличаются не только с организационной стороны, но и по целям введения нового инструмента. Один подход проиллюстрируем на примере Положения о внутреннем контроле и внутреннем аудите в Федеральном казначействе РФ, утвержденного приказом Федерального казначейства от 25 января 2011 г. № 19. Положение касается и внутреннего контроля, и внутреннего аудита, но поскольку статья посвящена внутреннему контролю, то вопросы внутреннего аудита мы рассматривать не будем, отметим только различия в этих двух понятиях. Основные различия между внутренним аудитом и внутренним контролем заключаются в следующем:
- с точки зрения организации процесса внутренний контроль включается в систему управления исполнительного органа власти или органа местной администрации, в то время как внутренний аудит является функционально независимым;
- с точки зрения содержания внутренний контроль является составляющей финансового
89
Научный вестник ЮИМ №2' 2013
менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, в то время как внутренний аудит является функционально независимой деятельностью;
- с точки зрения периодичности осуществления внутренний контроль является систематическим, осуществляется постоянно, а внутренний аудит проводится периодически в соответствии с планом проверок;
- с точки зрения объектов контроля внутренний контроль оперирует информацией о соблюдении установленных порядка и правил исполнения органом власти закрепленных за ним государственных функций, в то время как внутренний аудит -информацией о внутренних стандартах и процедурах составления и исполнения бюджета, ведения бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности;
- с точки зрения результатов внутренний контроль позволяет информировать руководителя органа власти о рисках невыполнения или неполного выполнения органом власти закрепленных за ним функций, а внутренний аудит является основанием для проведения всесторонней оценки той или иной стороны деятельности органа власти, формирования рекомендаций по улучшению его функционирования и о состоянии и эффективности работы системы внутреннего контроля.
Вернемся к Федеральному казначейству, его подходам к организации внутреннего контроля. И обратим внимание читателя на то, что указанное выше Положение разработано «на основании положений ст. 270.1 Бюджетного кодекса». Положение содержит следующее определение внутреннего контроля: «Внутренний контроль в Федеральном казначействе - непрерывный процесс, осуществляемый руководством, сотрудниками и контрольно-аудиторскими подразделениями органов Федерального казначейства в рамках управления казначейскими рисками, направленный на обеспечение соблюдения требований нормативных правовых актов Российской Федерации и регламентов, повышение эффективности и результативности осуществляемых операций, в разрезе финансового, административного и технологического направлений деятельности».
Другой возможный подход, который представляется более целесообразным, может быть реализован исходя из следующего определения внутреннего контроля: «Внутренний контроль органа власти - это осуществляемый уполномоченным структурным подразделением (уполномоченными должностными лицами) органа власти процесс сбора информации о соблюдении установленных порядка и правил исполнения органом власти закрепленных за ним государственных функций в целях обеспечения руководителя органа власти информацией о
рисках невыполнения или снижения качества выполнения этих функций».
Казалось бы, определения близки между собой. Из обоих определений вытекают и объект внутреннего контроля - деятельность (процедуры, действия) и субъект - уполномоченное подразделение или должностное (ые) лицо(а). Однако, если при подходе, используемом Федеральным казначейством, под целью внутреннего контроля понимается «установление соответствия деятельности объекта внутреннего контроля положениям нормативных правовых актов и регламентов», то при втором подходе цель совершенно иная обеспечение руководителя информацией, необходимой для принятия корректирующего управленческого решения. Однако следует подчеркнуть, что и результаты внутреннего контроля, и результаты внутреннего аудита предназначены для информирования руководителя органа власти и принятия им управленческих решений, направленных на улучшение работы органа власти и подведомственных ему получателей бюджетных средств и на снижение рисков срыва выполнения функций, исполняемых органом власти.
Исходя из различия целей, стоящих перед системой внутреннего контроля, различаются и решаемые ими задачи, и методы осуществления контроля. Различие целей при разных подходах носит принципиальный характер. При втором подходе, который в большей степени нам близок, внутренний контроль не должен быть направлен на выявление нарушений. Его направленность - снижение рисков совершения нарушений. Выявление нарушений в данном случае вторично, хотя по мере осуществления контроля вполне возможно. Принципиальное отличие государственного финансового контроля от внутреннего контроля заключается именно в том, что цель государственного финансового контроля - проверка законности операций и выявление нарушений в конкретном учреждении, органе власти. По результатам контроля проверяющий обязывает, а объект контроля обязан устранить нарушения. Цель внутреннего контроля исполнительного органа власти и органа местной администрации - информирование руководителя о состоянии дел и рисках срыва выполнения какой-либо из функций, возложенных на орган власти, или о возможном ухудшении качества его работы. И решение по результатам контроля принимает руководитель органа власти, самостоятельно определяя, что и в какие сроки необходимо предпринять для улучшения функционирования возглавляемого им органа власти.
Следует еще раз отметить, что система внутреннего контроля органа исполнительной власти не может быть замкнута только на процедурах планирования и исполнения бюджета, поскольку направ-
90
Научный вестник ЮИМ №2' 2013
лена на оценку рисков функционирования органов власти по самым широким направлениям. Так, Положение о внутреннем контроле в Федеральном казначействе содержит три основных направления внутреннего контроля: установление соответствия проводимых финансовых операций в части финансово-хозяйственной деятельности и их отражение в бюджетном учете и отчетности требованиям нормативных правовых актов (финансовый контроль); установление соответствия осуществляемых операций регламентам, полномочиям сотрудников (административный контроль); соблюдение установленных технологических процессов и операций при осуществлении функциональной деятельности (технологический контроль).
Формы внутреннего контроля при обоих подходах можно определить как предварительный, текущий и последующий контроль. А вот методы внутреннего контроля различны. Методы осуществления внутреннего контроля Федеральным казначейством определены как самоконтроль, контроль по уровню подчиненности, а также проведение контрольно-аудиторскими подразделениями проверок тематического и комплексного характера. Набор методов при втором подходе существенно отличается и его можно проиллюстрировать примерами.
К методам предварительного контроля при втором подходе автор относит анализ, собеседования, опросы мнения персонала. Анализ может проводиться по различным вопросам, но прежде всего это анализ проектов решений на предмет оценки рисков ухудшения функционирования организации. Юридическая экспертиза проектов проводится соответствующими юридическими службами, а орган внутреннего контроля (уполномоченное должностное лицо) должен оценить, как принятие решения повлияет на выполнение той или иной функции (по сути, провести ревизию позиции того структурного подразделения, которое готовило проект документа), какие этому сопутствуют риски. Результат анализа - информация для руководителя, на основании которой он сможет либо согласиться, что риски нарушения функционирования (если они выявлены) высоки и проект решения нужно доработать, либо отказаться от него. А может счесть риски приемлемыми и утвердить решение.
К методам текущего контроля относятся проверки соблюдения правил выполнения операций, хронометраж, контрольные обмеры, обходы, закупки. Например, в медицинском учреждении, подведомственном органу власти, хранятся наркотические вещества. Перед внутренним контролером ставится задача оценить риски совершения нарушений правил хранения наркотических веществ. Проверяющий проводит проверку, в рамках которой может пройти с получателем наркотических
веществ все стадии и процедуры от определения потребности в наркотических веществах и формирования заявки до передачи конечному потребителю и формирования отчета об их использовании и оценить соблюдение установленных правил на всех стадиях. Другой пример проверка наличия и состояния огнетушителей. То есть оценивается, как выполняется правило в текущий момент. И если при комплексной проверке пожарной безопасности все было хорошо, а через полтора месяца появились недостатки, то внутренний проверяющий должен оценить риски пожара, обмана, кражи, преступной халатности или сговора и проинформировать об этих рисках руководителя.
К методам последующего контроля относится проведение проверок, встречных проверок и ревизий (комплексных проверок), а также обследований, собеседований, опросов мнения персонала и тестирование персонала. Проверки при последующем контроле отличаются от проверок при текущем контроле тем, что берется один или несколько вопросов и проверяется по ним все: наличие и полнота нормативного регулирования, квалификация персонала, материальные запасы, наличие жалоб на невыполнение регламентов, правил и т. д.
Ревизии (комплексные проверки) заключаются в комплексной проверке по всему функционалу проверяемого. Проводиться ревизии должны редко и при наличии очень серьезных оснований у руководителя, или если вновь назначенный руководитель хочет иметь максимально полную информацию о состоянии дел вверенного ему объекта. Обследования заключаются в анализе и оценке эффективности деятельности органа власти по выполнению какой-либо функции. В ходе собеседований, опросов мнения персонала уточняется (фиксируется, изучается) мнение персонала по отдельным вопросам функционирования организации или структурного подразделения. Тестирование персонала заключается, например, в проверке знания правил работы с конфиденциальной информацией
В заключение отметим, что оба подхода имеют свои достоинства и недостатки. Подход, выбранный Федеральным казначейством, более традиционен с точки зрения организации контрольно-проверочной работы и скорее является чем-то промежуточным между государственным финансовым контролем и внутренним контролем в том понимании, которое присуще второму подходу.
ИСТОЧНИКИ:
1. Степашин СВ., Столяров Н.С, Шохин CO., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов. - Спб.: Питер, 2008г.
2. АКСОР Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации http://www.ach-fci.ru/
3. Федеральное казначейство РФ http://www.roskazna.ru
91
