CC BY
271
Удк 378.3
государственный финансовый контроль
в сфере образования
Н. Н. ЖИЛИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансового менеджмента E-mail: znadnik@inbox. ru Бугульминский филиал Института экономики управления и права, г. Казань
В статье рассмотрены вопросы трансформации государственного финансового контроля в системе финансового обеспечения образовательных учреждений при изменении их статуса и повышении финансово-хозяйственной самостоятельности.
Ключевые слова: финансовый контроль, образовательные учреждения, финансовое обеспечение, система образования.
Финансовый контроль за формированием и использованием фондов денежных средств является важнейшей функцией государственного управления. Роль его повышается в период качественных преобразований экономики Российской Федерации, ее отраслей, включая систему образования.
Эффективная экономика образования как отрасли должна подразумевать в первую очередь повышение эффективности использования бюджетных средств. Сущность эффективности любого экономического явления заключается в том, чтобы на каждую единицу затрат (трудовых, материальных и финансовых) добиваться существенного увеличения результата конкретной деятельности. Вопрос эффективности бюджетных расходов является едва ли не основным при анализе бюджетных расходов в образовании, особенно ввиду того, что образование все больше становится самой крупной статьей расходов консолидированного бюджета.
В системе образования разграничены функции по вопросам контроля за профессиональной (образовательной) деятельностью. Особенности финансового контроля, его организации, методического
обеспечения и субъектов не регламентированы и по нынешний период времени.
В сфере образования задачами финансового контроля являются:
1) изучение реальности финансовых процессов;
2) проверка основных направлений финансовых потоков (государственных и негосударственных средств);
3) контроль за соблюдением финансового законодательства, прав и обязанностей органов управления образованием, образовательных учреждений различных форм собственности и граждан при:
- осуществлении финансовых операций;
- ведении учета и составлении отчетности;
4) установление объемов и причин нецелевого, неэффективного использования и злоупотреблений денежными средствами и другими видами имущества;
- непосредственное воздействие на подконтрольные органы управления образованием и образовательные учреждения, внесение соответствующих коррективов в их деятельность, направляемых на:
- устранение вскрытых нарушений;
- возмещение ущерба;
- привлечение к ответственности виновных лиц;
- повышение эффективности использования финансовых ресурсов;
- предотвращение нарушений финансовой дисциплины.
В отличие от финансового контроля, при котором осуществляется проверка законности и целевого использования бюджетных средств, аудит эффективности затрагивает проблемы, связанные с
эффективностью использования государственных средств, которые могут проявляться в большом разнообразии форм, иметь достаточно сложные и комплексные причинно-следственные связи.
Значение финансового государственного финансового контроля за расходами в сфере образования усиливается при наличии следующих условий:
- трансформация межбюджетных отношений;
- структурная перестройка системы образования Российской Федерации;
- повышение финансово-хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений.
Государственный финансовый контроль призван воздействовать на интенсивность перестроечных процессов в сфере образования, создавая необходимые условия и сохраняя государственные гарантии.
В январе 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», согласно которому учреждения сферы образования могут реорганизовываться в три организационно-правовые формы:
- бюджетные учреждения;
- автономные учреждения;
- казенные учреждения (см. таблицу).
Казенные учреждения - это государственные
(муниципальные) учреждения нового типа, которые будут перечислять все доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, в бюджет. При этом казенное учреждение отвечает по своим обяза-
сравнительная характеристика бюджет
тельствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, полученными в рамках сметного финансирования. При недостаточности таких денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.
Все остальные госучреждения получат статус автономных и так называемых новых бюджетных учреждений. Для этого вводится упрощенный порядок изменения типа государственного и муниципального учреждения, не требующий реорганизации и предусматривающий лишь внесение соответствующих изменений в учредительные документы.
Бюджетное финансирование, как уже отмечалось, действующее законодательство предусматривает в форме субсидий. Субсидия - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Финансировать должен бюджет того уровня бюджетной системы РФ, к которому соответственно относятся органы государственной власти или местного самоуправления, выступившие учредителями автономного или бюджетного учреждения. Если учреждение учреждено органами государственной власти федерального уровня, то их деятельность финансирует федеральный бюджет. Деятельность учреждения субъекта Федерации финансируется за счет бюджета субъекта Федерации. В случаях, когда учреждение организуется администрацией муниципального образования, бюджетом данного муниципа-
лх, автономных и казенных учреждений
сравнительный признак тип учреждения
Бюджетное Автономное казенное
Финансовое обеспечение Субсидии на возмещение нормативных затрат, согласно государственному (муниципальному) заданию За счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы
Использование выделенных средств Осуществляет операции с финансовыми средствами через лицевые счета, открываемые в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ в порядке, установленном бюджетным законодательством РФ Осуществляет операции с финансовыми средствами через счета, открытые в кредитных организациях Осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ
Участие в бюджетном процессе Не является участником бюджетного процесса Является участником бюджетного процесса
Предпринимательская и иная приносящая доход деятельность Вправе осуществлять приносящую доход деятельность в соответствии с учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения Может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в учредительных документах. Средства, полученные от этой деятельности, поступают в соответствующий бюджет
литета его деятельность и должна финансироваться. Здесь деление происходит по уровням бюджетов - в соответствии с уровнями органов власти, выступающих учредителями автономного учреждения.
Вместе с тем бюджетное финансирование происходит не только строго в соответствии с бюджетным распределением. Деятельность автономных и бюджетных учреждений в настоящее время по направлениям своей деятельности должна обеспечить реализацию большинства социальных задач, которые обязано решать государство (т. е. отчасти это должно быть расходным обязательством федерального бюджета). А в российском законодательстве есть многие вопросы, которые одновременно составляют важнейшие государственные задачи и вопросы, решаемые органами местного самоуправления.
Такой нагрузки многие муниципальные образования просто не выдерживают и не могут финансировать. По этой причине федеральный бюджет часто перечисляет в виде бюджетных трансфертов дотаций в бюджеты субъектов Федерации или бюджеты муниципальных образований дополнительные денежные средства на безвозмездной основе. Они предназначены как раз для финансирования указанных вопросов. Подобное финансирование может осуществляться:
- в рамках федеральных целевых программ;
- в рамках государственных программ, разрабатываемых органами государственной власти субъектов Федерации и соответственно финансируемых ими.
Межбюджетные трансферты - это средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы России.
Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе.
Государственное финансирование и финансирование за счет бюджетов муниципальных образований осуществляется не по всем вопросам хозяйственной деятельности автономных учреждений. Как определено в ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», если автономное учреждение сдает в аренду недвижимое имущество или особо ценное движимое имущество, получает от этого доход, то расходы на содержание такого имущества не будут финансироваться из бюджета. Не будет финансироваться из бюджета также деятельность автономного учреждения, направленная на систематическое извлечение прибыли (т. е. коммерческая, предпринимательская деятельность).
Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него в оперативном управлении имуществом:
- закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества учреждения;
- приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности.
Бюджетные учреждения не вправе совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено законодательством РФ. При этом автономные учреждения могут открывать счета в кредитных организациях или лицевые счета в территориальных органах федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ.
В новых условиях повышается финансово-хозяйственная самостоятельность образовательных учреждений. Финансирование осуществляется на основе нормативов финансовых затрат, установленных в форме государственного (муниципального) задания. Бюджетные средства поступают единой суммой в образовательные учреждения и расходуются согласно потребностям образовательного учреждения. В данных условиях увеличивается роль внутреннего финансового контроля за расходами на образование и его эффективностью.
Для бюджетных учреждений в новом статусе сохраняется казначейская форма использования выделенных средств. При этом бюджетное учреждение не выступает участником бюджетного процесса. Казначейство в данном случае призвано выполнять роль «бюджетного банка», ведущего лицевой счет образовательного учреждения.
Ограничиваются права казначейских органов по управлению финансовыми потоками, а образовательные учреждения попадают под жесткий контроль за эффективным расходованием средств федерального бюджета.
Реализация контроля за эффективным использованием бюджетных средств осуществляется на основе методологии аудита эффективности, осуществляемом как региональными, так и муниципальными органами власти.
В условиях деятельности образовательных учреждений в статусе автономных и бюджетных структур все больше проявляется необходимость организации самими образовательными учреждениями действенного внутреннего контроля, нацеленного на:
- проведение своевременных проверок своих подразделений;
- предотвращение и устранение недостатков;
- повышение ответственности разного уровня руководителей и исполнителей.
Выявляя отклонения от целей и задач, факты недостаточной заботы о сохранности денежных средств и материальных ценностей и устанавливая причины их возникновения, внутренний контроль позволяет оперативно разрабатывать и реализовать на практике мероприятия, направленные на оптимальное функционирование и повышение эффективности структурных подразделений и образовательного учреждения в целом.
Необходимо определить и утвердить приказом руководителя образовательного учреждения систему внутреннего контроля, включающую в себя:
- виды контрольных мероприятий;
- ответственных за их проведение и сроки их осуществления;
- порядок оформления результатов проверок;
- порядок рассмотрения этих результатов руководством образовательного учреждения.
Эту проблему целесообразно отразить в коллективном договоре, так как в контроле должны участвовать представители общественных организаций. Результаты контроля следует учитывать при поощрении работников.
Внешний финансовый контроль необходимо осуществлять как со стороны государства, так и со стороны представителей общественности, создавая частно-государственное партнерство не только в области финансового обеспечения, но и в реализации функций финансового контроля.
В настоящее время не выполняется требование полного охвата государственных средств финансовым контролем. Это ведет к дублированию контрольных мероприятий и невозможности сравнения полученных результатов.
Согласно указаниям Росфиннадзора при планировании ревизий и проверок следует учитывать следующее условие: охват контрольными мероприятиями получателей средств федерального бюджета в соответствующем субъекте РФ должен составлять либо 50 % получателей средств федерального бюджета, находящихся в субъекте РФ, либо 50 % объемов финансирования расходов федерального бюджета, полученных бюджетополучателями.
Главным критерием эффективности деятельности органов государственного финансового контроля является сумма выявленных финансовых нарушений. Поэтому из года в год проверяются одни и те же получатели средств федерального бюджета,
которые имеют наибольшие объемы финансирования. Значительная часть государственных средств вообще остается вне контроля, поскольку общего учета контрольных мероприятий, проводимых разными учреждениями, не существует.
Органы государственного финансового контроля (ГФК) в сфере образования руководствуются в своей деятельности различными законодательными актами:
- федеральными законами;
- положениями о соответствующих федеральных службах.
В целом правовую основу ГФК в РФ составляют:
- Конституция РФ;
- Гражданский кодекс РФ;
- Бюджетный кодекс РФ;
- Налоговый кодекс РФ;
- Таможенный кодекс РФ;
- Трудовой кодекс РФ;
- Федеральный закон от 11.01.1995 N° 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;
- иные федеральные законы;
- указы Президента РФ и другие нормативные правовые акты, издаваемые участниками бюджетного процесса;
- международные договоры и соглашения, заключенные или признанные РФ.
Очевидно, что законодательно четко не определена структура и органы государственного финансового контроля, что порождает противоречивую правотворческую практику в регионах и заключение различных соглашений о взаимодействии этих органов.
Список литературы
1. Антипова Т. В. Организация и методика последующего государственного контроля образовательных учреждений. Пермь. 2003.
2. Жилина Н. Н. Нормативно-подушевое финансирование образования: модели и механизмы // Актуальные вопросы экономики и права. 2009. № 1.
3. Карепина О. И. Государственный финансовый контроль в социальной сфере, ориентированный на повышение ее результативности. Ростов-на Дону. 2006.
4. Привезенцев В. А. Государственный финансовый контроль за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета на научные исследования: практическое пособие. СПб.: СПбГУЭФ. 1999.
5. Реализация аудита эффективности в системе государственного финансового контроля бюджетных расходов // Международный бухгалтерский учет. 2011. № 5.
