CC BY
153
110
Н.А. РОГОВА,
* О
адъюнкт кафедры информационных технологии управления органами внутренних дел
(Академия управления МВД России)
Анализ системы информационного обеспечения оперативного управления органами внутренних дел на основе технологий электронного документооборота и делопроизводства
В статье анализируется документационное обеспечение управления органами внутренних дел, созданное на основе технологий электронного документооборота, проведен обзор современных систем электронного документооборота (СЭД), обоснована необходимость комплексного подхода при внедрении СЭД в систему оперативного управления органами внутренних дел.
документооборот, документационное обеспечение управления (ДОУ), единое информационное пространство (ЕИП), единая информационно-телекоммуникационная система органов внутренних дел (ЕИТКС ОВД), система электронного документооборота (СЭД), управленческий цикл, электронный документ.
Актуальность проблемы информационного обеспечения управления государственными органами, к которым относятся органы внутренних дел, состоит в том, что основные информационные потоки «замыкаются» на лицо, принимающее управленческое решение.
В настоящий момент в системе органов внутренних дел практически отсутствуют реально действующие информационные технологии, решающие задачи как достоверного и своевременного обеспечения информацией лица, принимающего управленческое решение, так и процессов интеллектуализации принятия решений на основе сведений об объекте управления (СППР — системы поддержки принятия решений). Построенная на принципе единоначалия, система управления органами внутренних дел предполагает прохождение практически всех входящих и исходящих документов непосредственно через руководителя. Существование в системе органов внутренних дел множества подраз-
Ранее — начальник 4-го межрайонного отдела Управления по налоговым преступлениям при УВД по Калининградской области.
делений с различной спецификой деятельности привело к резкому увеличению потока документов и возрастанию нагрузки на руководителя. Использование современных информационных технологий при подготовке документов облегчает труд исполнителей, но усугубляет ситуацию для руководителей, поскольку весь поток документации направляется по традиционной схеме, при которой руководитель вынужден все больше времени уделять работе с бумагами.
Оперативное управление силами и средствами в системе органов внутренних дел является одной из важных внутренних функций системы, которая отражает движение информационных потоков между управляющим субъектом и управляемым объектом.
Контур оперативного управления органов внутренних дел, представленный руководителями, штабными подразделениями и дежурными частями всех уровней, охватывающий в той или иной степени деятельность всех подразделений системы органов внутренних дел, особенно остро нуждается в автоматизации информационного обеспечения, частью которого является система электронного документооборота.
Спецификой оперативного управления в системе органов внутренних дел является регламентация времени принятия решения, одновременная координация деятельности нескольких объектов управления, непрерывное взаимодействие субъекта и объекта управления. Эта деятельность предполагает, в частности, и отдачу команд управления, выраженных в виде электронных документов. Деятельность дежурных частей частично автоматизирована, они оснащены средствами коммуникации и компьютерной техники. Повсеместно вводимая в эксплуатацию Единая автоматизированная информационная система дежурных частей (ЕАИС ДЧ) [4], объединяющая дежурные части всех уровней, позволит оперативно получать и докладывать информацию о происшествиях, а также вести Книгу учета сообщений о происшествиях (КУСП) в
электронном виде (что, впрочем, пока не отменяет ее бумажного дубликата).
Однако руководитель, как субъект оперативного управления, не включен в контур данной автоматизированной системы. Информация поступает к нему либо через бумажные документы, на подготовку которых затрачивается определенное время, либо вербальным путем, включая средства связи. Для этого задействуется личный состав штабных подразделений, многочисленные помощники и референты, которые, выполняя зачастую механические функции, привносят в механизм управления дополнительный субъективный фактор, что может приводить к искажению управленческого воздействия, замедлению прохождения документов, удлинению управленческого цикла [10].
Управление социальными системами заключается в сборе, обработке, передаче, хранении, поиске и использовании информации. Основой для принятия управленческого решения является информация, актуальная на всех этапах управленческого цикла. Каждое принятое решение — это новая информация субъекта управления, предназначенная для использования как внутри контура управления, так и вне его. Записанная на бумаге или другом носителе информация, при наличии реквизитов аутентификации, становится документом (частью документооборота), и процесс ее записи по установленным правилам называется документированием управленческой деятельности, или созданием документов.
В России эти правила устанавливаются в соответствии с национальным стандартом ГОСТ Р 51141—98 [7], в котором термин «делопроизводство» и его терминологический синоним «доку-ментационное обеспечение управления (ДОУ)» определяется как отрасль деятельности, обеспечивающая документирование, организация работы с официальными документами. Этот же стандарт определяет документ как зафиксированную на материальном носителе информацию с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Соответственно, документооборот — это движение документов в организации с момента их создания или получения, до завершения исполнения или отправления, т. е. комплекс работ с документами, включая прием, регистрацию, рассылку, контроль исполнения, формирование дел, хранение и повторное использование документации, справочную работу.
Делопроизводство и система документооборота распространяются на практическую деятельность всех лиц, создающих или использующих документы в ходе деловой деятельности.
Система документооборота позволяет создать ресурс информации о деятельности органи-
зации, который может поддерживать последующую деятельность и отдельные управленческие решения, а также обеспечивать подотчетность всем заинтересованным сторонам.
Бумажный документооборот означает, что документ проходит все этапы в бумажной форме; для регистрации документов используются журналы, которые по истечении определенного срока сдаются в архив. При этом возможно использование компьютерной техники для подготовки и регистрации документов. В связи с этим возникло понятие «электронный документ», который в ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 1—ФЗ «Об электронной цифровой подписи» определен как документ, «в котором информация представлена в электронно-цифровой форме»1. Юридическую значимость электронному документу придает электронная цифровая подпись (ЭЦП), равнозначная собственноручной подписи в документе на бумажном носителе при соблюдении ряда условий [1].
Электронный документооборот для организации — это регламентированное и контролируемое движение документов внутри и вне организации на основе информационных и коммуникационных технологий (см. рис.).
Существует целый ряд программных продуктов, обеспечивающих введение электронного документооборота, которые можно условно классифицировать следующим образом:
— системы с развитыми средствами хранения и поиска информации (электронные архивы — ЭА), ориентированные на эффективное хранение и поиск информации. Например, широко используемые системы Docs Fusion, Docs Open, LanDocs, Microsoft Share Point Portal Server, Евфрат, Эффект-Офис и др.;
— системы с развитыми средствами workflow (WF). Эти системы в основном рассчитаны на обеспечение движения неких объектов по заранее заданным маршрутам («жесткая маршрутизация»). Технологии класса workflow служат для автоматизации документооборота в средних и крупных офисах, для них характерна поддержка многопользовательской работы с выполнением нескольких задач одновременно и четкая структуризация выполнения работ по ролям и документам с контролем исполнения. Пример — система Optima Workflow;
— системы, ориентированные на поддержку управления организацией и накопление
1 В стандарте РФ «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» имеется также следующее определение: «Документ на машинном носителе — документ, созданный с использованием носителей и способов записи, обеспечивающих обработку его информации электронно-вычислительной машиной» [7].
111
I ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2011. № 3 (19)
112
знаний. Это гибридные системы, которые обычно сочетают в себе элементы двух вышеописанных систем. Базовым понятием здесь служит как сам документ, так и задание, которое нужно выполнить. Для управления организацией нужна как «жесткая», так и «свободная» маршрутизация, когда маршрут
Рис. Электронный документооборот в организации
движения документа назначает руководитель. Эти системы активно используются в государственных структурах управления, офисах крупных компаний, которые отличаются развитой иерархией и имеют определенные правила и процедуры движения документов. Примерами подобных систем являются Documentum, Босс-Референт, Дело и др.;
— системы, ориентированные на поддержку совместной работы (collaboration). Это новое направление в области систем документооборота, связанное с пониманием изменчивости рыночных условий и необходимостью иметь для быстрого движения «только самое нужное». Такие системы оперируют понятием «иерархии в организации», не заботятся о какой-либо формализации потока работ. Их задача — обеспе-
чить совместную работу людей в организации и сохранить результаты этой работы. Обычно они реализованы в концепции работы порталов, представляют собой сервисы для хранения и публикации документов в Интернет-сети (внутренняя сеть), поиска информации, обсуждения, служат для назначения встреч (как реальных,
так и виртуальных). Такие системы находят заказчиков среди быстро развивающихся коммерческих компаний, рабочих групп крупных фирм и государственных органов;
— системы, имеющие развитые дополнительные сервисы, например сервис управления связями с клиентами (CRM — Customer Relation Management), управления проектами, биллинга2, электронной почты и пр. [11].
Системы электронного документооборота позволяют оптимизировать управленческий процесс за счет сокращения времени поиска информации, необходимой для принятия управленческих решений, и одновременно повышают качество этих решений за счет полноты и своевременности предоставляемой информации; сокращают оборот бумажных документов, сэкономив на кадровых ресурсах; ускоряют и упрощают получение информации о текущем состоянии документа; сокращают время поиска архивных сведений. Одним из основных преимуществ электронного документооборота является его оперативность, что позволяет ускорить движение информации в управленческом цикле — следовательно, повысить эффективность управления в целом.
В России имеются все необходимые условия для внедрения электронного документооборота
2 Биллинг — процесс определения стоимости предоставляемых услуг или выписка счета по предоставленным услугам.
в деятельность государственных, муниципальных и иных организаций. Тем не менее в системе органов внутренних дел электронный документооборот как единая система, объединяющая все подразделения органа внутренних дел, в настоящее время отсутствует. Это обусловлено рядом факторов, таких, как сложная иерархия управления, высокие требования к обеспечению безопасности данных и ограничения доступа, территориальная разобщенность, недостаточная обеспеченность электронными коммуникациями, разнородность уже внедренных информационных технологий, консерватизм руководителей и сотрудников.
Кроме этого, при введении СЭД в управленческий процесс могут возникать такие явления, как отсутствие системного подхода к проблеме, трудность преодоления начального «барьера информатизации», недостаточный уровень квалификации пользователей системы.
Данные обстоятельства не позволяют организовать обмен управленческими документами, следовательно, и сам процесс управления в соответствии с современными требованиями. Особо актуальна эта проблема в сфере оперативного управления органами внутренних дел, где решения принимает человек и отвечает за них; ответственность для компьютера не предусмотрена.
Думается, система электронного документооборота, предназначенная для оптимизации управленческой деятельности, должна быть ориентирована на лицо, принимающее решение, т. е. руководителя соответствующего уровня, и включать в свой состав автоматизированное рабочее место (АРМ) руководителя. Посредством присутствия в контуре системы электронного документооборота руководитель будет иметь возможность формулирования команд управления в виде электронного документа, процесс создания которого оптимизирован системой контроля за движением документа на всех этапах его жизненного цикла, мониторинга деятельности сотрудников. Технология электронной цифровой подписи позволяет обеспечить идентификацию и аутентификацию документов. Обладая высокими правами доступа в системе, руководитель может оперативно просматривать в электронном виде различные финансовые, кадровые и иные служебные документы.
При введении СЭД необходимо использовать комплексный подход, учитывающий различные факторы технического и организационного характера, позволяющий сделать переход от традиционного бумажного документооборота к безбумажному продуманным
и поступательным. Анализ каждого системообразующего фактора позволит детерминировать наиболее приемлемые современные лингвистические, технические и программно-аппаратные методы.
Важно отметить, что при вводе в действие СЭД должны соблюдаться принципы построения автоматизированных систем, сформулированные основателем советской кибернетики В.М. Глушковым, а именно: принцип единой информационной базы; принцип однократности ввода и многократности использования информации [9]. Наличие одновременно работающей СЭД и бумажного контура документооборота приводит к дублированию функций, дополнительной нагрузке на систему. Следовательно, эффективное использование СЭД должно сопровождаться полной ликвидацией бумажного контура. Отсутствие автоматизации одного звена тормозит весь цикл, поэтому СЭД должна быть всеобъемлющей. Документы на бумажных носителях должны выводиться за контур управленческого цикла (например, документы, формирующие внешнюю переписку, выдача справок и т. д.).
Остановимся на таком аспекте функционирования СЭД, как хранение и поиск документов.
Существующие ныне и полноценно обеспечивающие потребности пользователей в нормативно-правовой информации справочные системы («Гарант», «Консультант», «Кодекс» и др.), а также средства ЕИТКС не решают проблему поиска нужного внутреннего документа. Помимо правильно организованной базы хранения документов в контуре СЭД должна присутствовать информационно-поисковая система, позволяющая индексировать документ по его ключевым словам. При поступлении документа в систему его текст, написанный на естественном языке (ЕЯ), преобразуется с помощью средств формализованного информационно-поискового языка (ИПЯ), являющегося частью информационно-поисковой системы, в последовательность ключевых слов, которая служит «визитной карточкой» данного документа. Процесс, включающий создание поискового образа документа (ПОД), установление связи между документом и его ПОД, называется автоматическим индексированием документа. Таким образом, в информационной системе хранятся как сами документы, так и их поисковые образы, позволяющие по набору ключевых слов отыскивать требующиеся сведения.
Существует множество алгоритмов автоматического индексирования, ориентированных на полноту выдачи документов, повышение
113
I ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2011. № 3 (19)
114
релевантности3, снижение уровня «информационного шума»4 и т. п., отвечающих различным информационным потребностям пользователей. Одним из наиболее эффективных способов индексирования документов, описывающих детерминированные предметные области, является дескрипторное индексирование с помощью тезауруса, составленного специалистами. Тезаурус позволяет учесть различные виды связей между языковыми понятиями (лексическими единицами) предметной области, такие, как синонимия, полисемия (омонимия), родовидовые, ассоциативные и сочетативные отношения. Использование тезауруса в информационно-поисковой системе как специальным образом формализованного информационно-поискового языка с развитой системой эксплицитно выраженных базисных отношений между терминами позволяет устранять неоднозначность смысловых понятий, снижать «информационный шум», увеличивать информационную полноту отбора релевантных документов в сформированных базах данных.
В целях наиболее полного учета информационных потребностей органов внутренних дел и обеспечения функционирования инфраструктуры единого информационного пространства в единой информационно-телекоммуникационной системе органов внутренних дел (ЕИП ЕИТКС ОВД) в МВД России проводятся опытно-конструкторские разработки (ОКР) программы «Разработка и ввод в действие сегментов инфраструктуры единого информационного пространства ЕИТКС органов внутренних дел» (шифр темы «ЕИТКС—Сегмент») [6]. Основными целями данных ОКР являются модернизация базовых организационных, системотехнических, проектных и методических решений в части основных инфраструктурных компонентов ЕИТКС ОВД, централизация и консолидация информационных ресурсов органов внутренних дел в составе сегментов инфраструктуры ЕИП ЕИТКС ОВД и организация эффективного и безопасного доступа к ним санкционированных пользователей. В рамках ОКР
3 Релевантность — способность выданной поисковой системой информации соответствовать информационной потребности пользователя.
4 «Информационный шум» — множество информационных источников, не отвечающих информационным потребностям пользователя.
предусматриваются подсистемы электронного документооборота и делопроизводства (ЭДиД) на базе платформы EMC Documentum, которая должна охватывать все уровни организационной структуры органов внутренних дел.
Список литературы
1. Об электронной цифровой подписи: Федеральный закон РФ от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ // Рос. газ. 2002. 12 янв.
2. О документационном обеспечении управления в системе органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 4 декабря 2006 г. № 987.
3. Об утверждении новой редакции Программы МВД России «Создание единой информационно -телекоммуникационной си -стемы органов внутренних дел»: приказ МВД России от 20 мая 2008 г. № 435.
4. О вводе в эксплуатацию Единой автоматизированной системы дежурных частей органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 27 августа 2009 г. № 661.
5. Об утверждении Концепции информатизации органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России до 2012 года: приказ МВД России от 4 апреля 2009 г. № 280.
6. План научного обеспечения деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России на 2010 год: приказ МВД России от 21 ноября 2009 г. № 1/9375.
7. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. ГОСТ Р 51141-98. М., 1998.
8. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования. ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. М., 2007.
9. Глушков В.М. Введение в кибернетику. Киев, 1964.
10. Лукашов Н.В. Информационные технологии в системе управления органами внутренних дел. М., 2011.
11. Пачхонян А. Рынок ПО. Обзор систем электронного документооборота. URL: http://art.thelib. ru/business/safety/rinok_po_obzor_sistem_elek-tronnogo_dokumentooborota.html//
E-mail: [email protected]
