CC BY
30
АНАЛИЗ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ В СУБЪЕКТЕ РФ (НА ПРИМЕРЕ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ)
А. А. ПоБЕДИН уральская академия государственной службы
Российские регионы в течение 15 последних лет вынуждены существовать в условиях постоянных изменений и нестабильности социально-экономической системы страны. Трансформация политических, экономических и социальных институтов, начавшаяся в 1990 гг., не завершилась и сегодня. Административная, бюджетная, муниципальная, образовательная, военная и другие реформы, реализуемые в России, накладываясь одна на другую, резко повышают изменчивость конъюнктуры экономического развития. Повышение кредитного рейтинга страны в 2006 г. (до «BBB+», по оценке рейтинговых агентств Fitch и Standard&Poors) одновременно сопровождалось снижением места России в рейтингах, оценивающих уровень социально-политических и экономических рисков (рейтинги гражданских свобод и свободы прессы Freedom House, глобальной конкурентоспособности World Economic Forum, соблюдения прав акционеров и кредиторов Oxford Analytica, индексов экономической свободы The Heritage Foundation и Dow Jones Co, фонда «Индем», Всемирного экономического форума, Всемирного банка, Transparency International и др.) [11]. На протяжении 2007 г. данная тенденция сохранилась. В этих условиях для регионов остро стоит вопрос снижения рисков экономического и социального характера с целью повышения стабильности региональной социально-производственной системы. Чем успешнее региональная администрация справляется с этой задачей, тем выше конкурентоспособность региона на российском и внешнем рынках.
Согласно суммарному рейтингу инвестиционного потенциала журнала «Эксперт» за последние 12 лет Свердловская область занимает четвертое место после Москвы, Санкт-Петербурга и Московской области, опережая даже лидера сырьевого роста — Ханты-мансийский автономный округ [10]. Однако по инвестиционному риску Свердлов-
ская область традиционно занимает удивительно низкую позицию — в рейтинге инвестиционного риска журнала «Эксперт» за 2007 г. регион находится лишь на 59-м месте, опустившись по сравнению с предыдущим годом на 11 ступеней. Налицо резкое несоответствие потенциала развития и возможностей по его реализации. Следовательно, снижение социально-экономических рисков может быть признано одной из первостепенных задач субфедеральной политики Свердловской области, от решения которой зависит и динамика привлечения инвестиций, и развитие производственной базы, и повышение благосостояния населения региона. Одним из направлений повышения устойчивости социально-экономического региона, на наш взгляд, может стать регулирование территориальной дифференциации муниципальных образований.
Свердловская область традиционно относится к числу субъектов РФ с развитой промышленностью и высоким производственным потенциалом. Область занимает 1,1 % территории РФ, здесь проживает 3,1 % общей численности населения страны. На долю региона приходится 2,7 % совокупного ВВП, 3,2 % основных фондов в экономике, 5,4 % производства обрабатывающих отраслей, 2,1 % продукции сельского хозяйства, 3,5 % оборота розничной торговли, 2,9 % инвестиций в основной капитал, 2,7 % экспорта и 1,6 импорта [9, с. 34—35]. Из представленных данных следует, что специализация региона — промышленное производство. Лидирующая отрасль в промышленности Свердловской области — металлургия, доля которой составляет 62,2 %. Машиностроение (включая производство машин и оборудования; производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования и производство транспортных средств и оборудования) занимает второе место, составляя 12,9 % объема промышленной продукции. Продукция этих отраслей — основ-
Таблица 1
Среднемесячная заработная плата одного работника организаций обрабатывающих производств в январе—мае 2007 г1.
Ранг Муниципальное образование Среднемесячная заработная плата, руб.
1 Городской округ Рефтинский 20 245
2 Городской округ Ревда 16 926
3 Березовский городской округ 16 833
4 Городской округ Верхняя Пышма 16 330
5 Городской округ Краснотурьинск 15 750
6 Верхнесалдинский городской округ 15 559
7 Город Екатеринбург 15 267
54 Городской округ Верхний Тагил 4 966
55 Городской округ Верхняя Тура 4 829
56 Сосьвинский городской округ 4 776
57 Ивдельский городской округ 4 738
58 Гаринский городской округ 3 176
59 Бисертский городской округ 1 764
60 Камышловский муниципальный район 988
бург, Березовский, Арамиль, Режевской и Сысертский районы не вошли ни в один из управленческих округов, часто территория, занимаемая указанными муниципальными образованиями, условно именуется «Екатеринбургская агломерация».
По уровню социально-экономического развития муниципальные образования региона крайне неоднородны (табл. 11). К примеру, в организациях обрабатывающих производств в среднем за январь—май 2007 г. заработная плата колеблется от 20 245 руб. (Рефтинский городской округ) до 988 руб. (Камышловский муниципальный район). В целом степень дифференциации муниципальных образований весьма значительна [14].
Таблица 2
Дифференциация муниципальных образований в нескольких регионах РФ по доходам местного бюджета в 2006 г2.
Показатель Свердловская область Челябинская область Курганская область Пермский край Тюменская область
Среднее, млн руб. 645 900 293 650 3 291
Стандартное отклонение, млн руб. 1 818 1 900 474 1 485 5 875
Вариация 2,82 2,11 1,62 2,28 1,79
Асимметрия 7,61 4,54 4,79 6,44 5,41
Эксцесс 60,44 21,52 23,69 43,00 34,70
Размах, млн руб. 14 963 10 792 2 500 10 303 42 358
Минимум, млн руб. 42 18 70 105 209
Максимум, млн руб. 15 005 10 810 2 570 10 408 42 568
ной объект поставок из Свердловской области на российский и международный рынка. Пищевая промышленность (совместно с деревообрабатывающей — составляющая 5,5 % промышленного производства) нацелена, главным образом, на внутренних потребителей.
Традиционное территориальное деление области — это муниципальные образования двух типов: районы (их 30) и города (их 36). Выделение в соответствии с муниципальной реформой еще одного уровня муниципальных образований — городских и сельских поселений — увеличило число территориальных единиц субрегионального значения: на 1 января 2007 г. в области насчитывалось 93 муниципальных образования, из них 5 муниципальных районов, 67 городских округов, 5 городских поселений и 16 сельских поселений. Свердловская область разделена на пять управленческих округов: Северный, Горнозаводской, Восточный, Западный и Южный. Города Екатерин-
Будет интересным сравнить остроту территориальной неоднородности анализируемого региона с соседними субъектами РФ. Чтобы не усложнять картины, ограничимся единственным параметром — объемом доходов местного бюджета в муниципальных районах и городских округах. Рассчитаем показатели территориальной дифференциации в отношении указанного параметра для Свердловской, Челябинской, Курганской, Тюменской областей и Пермского края (табл. 2) 3.
Данные табл. 2 свидетельствуют, прежде всего, о территориальной неоднородности в самих
1 По данным Министерсва экономики и труда Свердловской области. См. http://www. midural. ru/minek/MSU/Default. htm
2 В таблице применяются базовые показатели вариационного анализа, подробнее об их расчете и применении при анализе территориальной дифференциации см. [14].
3 Показатели рассчитаны на основе данных Федеральной службы государственной статистики РФ. См. http://www. gks. ru/dbscripts/munst/munst. htm.
Среднее 2,00
Максимум
Минимум
Стандартное О! клонение
Вариации
-Свердловская область Челябинскаяо6лас1 ь = Курганская область - Пермский край Тюменская облаеть
Размах
Асимметрия
Эксцесс
Рис. 1. Характеристика дифференциации муниципальных образований по доходам местного бюджета в нескольких регионах РФ (2006 г, нормализованные данные)
субъектах РФ. Если сравнивать средний доход местных бюджетов по данным регионам, видно, что значение показателя колеблется от 293 млн в Курганской области до 3291 млн руб. в Тюменской области. На этом фоне Свердловская область выглядит более чем скромно, занимая предпоследнее место (645 млн руб.). Удивительно, что при этом по объему доходов консолидированного бюджета Свердловская область в 2006 г. находилась на втором месте, среди рассмотренных субъектов РФ, уступая лишь Тюменской области [9, с. 835]. Вот насколько корректирует наше представление об экономическом благополучии региона рассмотрение проблем территориальной неоднородности. По значительной части показателей территориальной дифференциации внутри региона Свердловская область лидирует в анализируемой группе субъектов РФ: регион демонстрирует самые высокие значения коэффициентов вариации (2,82), асимметрии (7,61) и эксцесса (60,44), а по величине размаха (14 963 млн руб.) уступает только Тюменской области. Более наглядно различия субъектов по различным показателям территориальной дифференциации представлены на рис. 1.
Лидерство Свердловской области по относительным показателям территориальной дифференциации на диаграмме весьма заметно, особенно на фоне Тюменской области, с более высокими значениями показателей абсолютной шкалы — стандартного отклонения и размаха. Примечательным также является то, что субъект с самыми скромными общеэкономическими показателями — Курганская область — характеризуется и самой низкой степенью территориальной дифференциации, однако объяснить данный факт только лишь низким уровнем экономических показателей
не удается: Курганская область по минимальному значению доходов местного бюджета находится на третьем месте, обгоняя Свердловскую и Челябинскую. Еще одним доводом против проведения прямой зависимости между значением общеэкономических показателей и показателей дифференциации будет сравнение Тюменской области — лидера по доходам бюджетов (как местных, так и консолидированного) с другими субъектами данной группы: Тюменская область по наименьшему значению коэффициента вариации следует сразу за Курганской, а в отношении коэффициентов асимметрии и эксцесса пропускает вперед Свердловскую и Челябинскую области. Данный факт прямо свидетельствует, что успехи общеэкономического характера не приводят к автоматическому решению проблем территориальной неоднородности, следовательно, наличие целенаправленной политики регулирования территориальной дифференциации является обязательным условием гармоничного развития муниципальных образований региона. Рассмотрим ряд инструментов территориального регулирования, применяемых в Свердловской области.
В рамках политики территориального регулирования традиционно ведущую роль занимают финансовые инструменты, нормативно закрепленные Бюджетным кодексом РФ. В составе регионального бюджета образуются следующие фонды: фонд финансовой поддержки поселений (ФФПП), фонд финансовой поддержки муниципальных районов (ФФПМР), фонд компенсаций (ФК), кроме того, предусмотрена возможность создания фонда муниципального развития (ФМР) и фонда софинансирования социальных расходов ФССР). Кроме того, местным бюджетам могут быть предоставлены иные дотации и субсидии в пределах 10 % общего объема финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации. В предыдущих публикациях мы проводили детальный анализ использования финансовых инструментов для целей регулирования территориальной дифференциации в Свердловской области в 2006—2007 гг. [13]. Анализ показал, что из всех используемых в регионе финансовых инструментов территориального регулирования основная нагрузка приходится на три-четыре, а
роль других незначительна. В Свердловской области это ФФПМР, иные субвенции, безвозмездные и безвозвратные перечисления. На эти инструменты в Свердловской области приходится порядка 90 % всего объема безвозвратных и безвозмездных перечислений муниципалитетам. Обратим внимание, что только ФФПМР предусмотрен в Бюджетном кодексе РФ.
С точки зрения форм расходования бюджетных средств основная нагрузка приходится на дотации и субвенции, а доля субсидий не превышает 7 % объема финансовой помощи. Следовательно, механизм совместного финансирования программ и проектов используется недостаточно активно, хотя именно долевое финансирование позволяет, с одной стороны, учесть потребности муниципального образования, а с другой, — повысить финансовую ответственность местных органов власти.
Основная часть средств финансовой помощи расходуется без учета стимулирующей функции бюджетных трансфертов. В Свердловской области только 12—13 % перечислений местным бюджетам из регионального можно признать стимулирующими самодостаточное социально-экономическое развитие (основной инструмент стимулирующего характера в регионе — это дотации ФФПМР, заменяемые нормативами отчислений от НДФЛ, составившие в 2006 г. 9,7 % объема перечислений муниципальным образованиям, а в 2007 — 10,8 %). Остальные средства, как и прежде, служат лишь целям бюджетного выравнивания, а значит, способствуют консервации финансово-экономической отсталости отдельных территорий.
Серьезные опасения вызывает эффективность использования на местах средств, полученных из регионального бюджета. В Свердловской области установлена значительная корреляция между объемом получаемой финансовой помощи и затратами на содержание аппарата управления в муниципальном образовании (коэффициент корреляции — 0,53). Следовательно, можно предположить, что чем больше финансовая зависимость от регионального бюджета, тем ниже эффективность использования бюджетных средств4.
Для целей территориального регулирования, помимо финансовых, возможно использование и других инструментов, таких, например, как региональная собственность, региональные целевые программы и, наконец, стратегическое планирование регионального развития. Рассмотрим при-
4 Расчеты по использованию финансовых инструментов сделаны на основе данных [1; 3; 6].
менение указанных инструментов для решения проблем территориальной дифференциации в Свердловской области.
Региональные целевые программы могут стать весьма эффективным инструментом снижения территориальной дифференциации. Строго говоря, значительная часть финансовой помощи муниципальным образованиям предоставляется в соответствии с региональными целевыми программами. В табл. 3 приведен перечень областных целевых программ, действовавших в Свердловской области в 2007 г., с указанием ключевой сферы регулирования.
Из 28 перечисленных программ только часть может использоваться в качестве инструмента выравнивания — программы по улучшению системы управления, другие программы (к примеру, программа по патриотическому потенциалу) выравнивающим потенциалом не обладают. К сожалению, в региональном бюджете отсутствует распределение средств целевых программ по отдельным территориям, однако проведенный нами ранее общий анализ распределения финансовой помощи показывает слабый выравнивающий эффект. Значительная часть целевых программ области направлена на решение проблем в социальной сфере и связана с выполнением полномочий региональной администрации в сфере здравоохранения, образования и культуры, а также социальной защиты населения. При неоспоримой значимости достигаемых целей данные программы рассчитаны на пассивное получение помощи муниципальными образованиями.
Две программы связаны с развитием инфраструктуры, одна — с повышением эффективности использования энергоресурсов. При успешном достижении целей этих программ, безусловно, следует ожидать улучшения условий осуществления экономической деятельности, в том числе инвестиционной привлекательности территорий (особенно в отношении программы по развитию сети автомобильных дорог). Однако цель территориального выравнивания в явном виде здесь не просматривается.
Собственно экономической сферы касаются четыре целевые программы — по поддержке малого бизнеса, развитию сельского хозяйства, созданию комплекса по выращиванию и переработке растительноядных рыб и развитию туризма. Данные программы обладают значительным потенциалом не только по выравниванию текущих возможностей местных бюджетов, но и по увеличению производственных возможностей территориальных экономи-
Таблица 3
Областные целевые программы, действующие в Свердловской области в 2007 г.
№ п/п Программа Сфера регулирования
1. «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости в Свердловской области» на 2003—2007 гг. Управление
2. «Совершенствование оказания медицинской помощи населению на территории Свердловской области» на 2005—2007 гг. Здравоохранение
3. «Социальная защита граждан, проживающих на территории Свердловской области, ставших инвалидами вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных в период прохождения ими военной службы, и членов их семей» на 2005—2008 гг. Социальная поддержка
4. «Осуществление мер по обеспечению пожарной безопасности на объектах областных государственных учреждений социальной сферы в Свердловской области» на 2005—2007 гг. Пожарная безопасность, социальная поддержка
5. «Развитие материально-технического обеспечения подразделений милиции общественной безопасности в Свердловской области» на 2006—2008 гг. Безопасность
6. «Энергосбережение в Свердловской области» на 2006—2008 гг. Энергетика
7. «Развитие сети автомобильных дорог на территории Свердловской области» на 2006—2008 гг. Инфраструктура
8. «Развитие материально-технического обеспечения системы государственных образовательных учреждений Свердловской области» на 2006—2008 гг. Образование
9. «Социальная поддержка семьи с детьми и защита прав детей в Свердловской области» на 2006—2008 гг. Социальная защита
10. «Обеспечение развития деятельности областных государственных учреждений культуры» на 2006—2008 гг. Культура
11. «Обеспечение сохранности в областных государственных архивах архивных документов, находящихся в государственной собственности Свердловской области» на 2006—2008 гг. Управление
12. «Государственная поддержка малого предпринимательства и развитие ее инфраструктуры в Свердловской области» на 2006—2008 гг. Малый бизнес инфраструктура
13. «Патриотическое воспитание граждан в Свердловской области» на 2007—2009 гг. Патриотическое воспитание
14. «Неотложные меры по предупреждению распространения в Свердловской области заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека» на 2007—2009 гг. Здравоохранение
15. «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту в Свердловской области» на 2007—2009 гг. Безопасность
16. «Внедрение современных информационных технологий в исполнительных органах государственной власти Свердловской области, обеспечение совместимости информационных систем и сетей исполнительных органов государственной власти Свердловской области и органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области» на 2007—2009 гг. Управление
17. «Сохранение, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия на территории Свердловской области» на 2007—2009 гг. Культура
18. «Содействие трудовой занятости осужденных к наказанию в виде лишения свободы и предупреждение распространения в учреждениях уголовно-исполнительной системы, расположенных на территории Свердловской области, ВИЧ-инфекциии туберкулеза» на 2007—2009 гг. Воспитание, здравоохранение
19. «Развитие сельского хозяйства в Свердловской области» на 2007—2009 гг. Сельское хозяйство
20. «Осуществление мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению пожарной безопасности и предупреждению терроризма в Свердловской области» на 2007—2009 гг. Безопасность
21. «Инженерное обустройство земель для ведения коллективного садоводства» на 2007 год Инфраструктура
22. «Создание комплекса по выращиванию и переработке растительноядных рыб в Свердловской области» на 2007 г. Экономика
23. «Развитие культуры и искусства в Свердловской области» на 2007 г. Культура
24. «Развитие областных учреждений социальной защиты и неотложные меры социальной поддержки населения Свердловской области» на 2007 г. Социальная защита
25. «Экология и природные ресурсы Свердловской области» на 2007 г. Экология
26. «Развитие туризма в Свердловской области» на 2007 год Туризм
27. «Обеспечение развития деятельности в сфере физической культуры и спорта, формирования здорового образа жизни в Свердловской области» на 2007 г. Физическая культура и спорт
28. «Социальная поддержка инвалидов в Свердловской области» на 2007 г. Социальная помощь
ческих систем. Правда, для успешной реализации указанного потенциала требуется предварительная оценка территориальной дифференциации по перечню решаемых проблем и определение целевых установок в отношении территориальной структуры диспропорций экономического развития. Поскольку подобная работа не проводится, то положительных результаты, в рамках регулирования территориальной дифференциации, будут носить побочный, случайный характер и трудно поддаваться количественной оценке.
Среди целевых программ нет ни одной, прямо нацеленной на снижение территориальной дифференциации, хотя различий между муниципальными образованиями по уровню социально-экономического развития довольно много. Косвенно данный факт подтверждает низкую степень приоритетности для региональной администрации проблем территориальной асимметрии.
В качестве одного из инструментов регулирования территориальной дифференциации мы выделили государственную собственность субъекта РФ. На примере Программы управления государственной собственностью Свердловской области [2] попытаемся оценить применение данного инструмента. В программе четко выделены основные цели и направления совершенствования управления государственной собственностью Свердловской области в отношении собственности в целом, государственных унитарных предприятий, областных государственных учреждений, акций ОАО, в сфере земельных отношений, арендных отношений. Ни в одном из перечисленных пунктов нет целей, связанных с использованием государственной собственности для сглаживания территориальных диспропорций. Дальнейший анализ подтверждает, что государственная собственность области не используется для целей территориального выравнивания. Хотя потенциал такого использования имеется, поскольку областная собственность охватывает важнейшие сферы социально-экономической системы региона, в том числе промышленность, транспорт, строительство, торговлю и др. Предполагаемый размер доходов государственной казны Свердловской области за 2008 г. от использования государственного имущества, за исключением доходов от приватизации, составит 1 614 710 тыс. руб.
Свердловская область активно использует на своей территории такой инструмент управления социально-экономическим развитием, как стратегическое планирование, занимая в этом отношении
одно из лидирующих мест в России. Подготовка стратегического документа проводилась с 1999 г. В 2000 г. Правительство области одобрило Концепцию Схемы размещения производительных сил Свердловской области до 2015 г. [7], а в 2002 г. утвердило окончательный вариант Схемы размещения производительных сил Свердловской области на период до 2015 г. (далее — Схема) [8]. В ходе подготовки данного документа была проделана огромная работа по анализу социально-экономического развития области за предшествующее десятилетие (1990—2000 гг.). Одним из достоинств Схемы является рассмотрение социально-экономических проблем как в отраслевом, так и в территориальном разрезах. Том 6 Схемы посвящен территориальному аспекту развития и размещения производительных сил региона, где особо отмечено: «... в разработке территориального аспекта размещения производительных сил конечной целью было обозначено достижение самообеспеченности территорий, в том числе за счет рационального развития производительных сил» [12]. Однако, к глубокому сожалению, при разработке Схемы проблемы территориальной дифференциации не получили должного внимания, несмотря на то, что анализ размещения производительных сил по территориям области, представленный в т. 5 Схемы, напрямую свидетельствует о наличии глубоких территориальных диспропорций. Разработчики Схемы, по-видимому, исходили из убеждения, что решение общеэкономических проблем области приводит к решению проблем и на субрегиональном уровне. При анализе состояния экономики отдельных управленческих округов и муниципальных образований в Схеме отсутствует четкая оценка территориальных неравенств даже в качественной форме, не говоря уже о применении неких измеримых показателей территориальной дифференциации. Соответственно и при рассмотрении целевых показателей социально-экономического развития области, представленных в Схеме с прогнозом динамики до 2015 г., параметры территориальной дифференциации разработчиками проигнорированы. Более того, если прогнозы Схемы осуществятся, дифференциация среди муниципальных образований возрастет (табл. 4).
В Схеме приведен целевой прогноз экономического развития по управленческим округам. В табл. 4 на основе прогноза Схемы рассчитано изменение доли каждого из управленческих округов (и Екатеринбургской агломерации, не входящей ни в один из округов) в экономику области по некоторым целевым показателям. Как видно из табл. 4, если
Таблица 4
Динамика доли управленческих округов в экономике Свердловской области (прогноз на основе Схемы развития и размещения производительных сил)
Управленческий округ Численность населения, % Продукция промышленности, % Сельскохо ная прод; »зяйствен-укция,% Инвестиции в основной капитал, % Оборот розничной торговли, %
2000 2015 2000 2015 2000 2015 2000 2015 2000 2015
Восточный округ 12,7 12,4 3,5 3,5 27,3 25,8 5,2 3,5 5,0 5,2
Южный округ 11,6 11,8 13,1 12,0 21,6 20,3 8,0 9,8 7,0 7,7
Горнозаводской округ 15,4 14,5 25,3 29,2 11,0 10,3 26,3 35,9 9,2 11,4
Западный округ 14,6 14,9 17,1 15,7 14,6 17,3 10,1 8,6 7,7 9,0
Северный округ 11,5 11,1 16,0 12,7 4,7 3,6 16,7 15,0 6,6 6,2
Екатеринбургская агломерация 34,2 35,1 25,0 26,9 20,8 22,7 33,7 27,2 64,5 60,5
экономика будет развиваться согласно прогнозу Схемы (для расчета использован минимальный прирост из прогнозного коридора), территориальная дифференциация не уменьшится. Екатеринбургская агломерация сохранит и усилит свои лидирующие позиции в области — ее доля возрастет по большинству приведенных показателей — по численности населения на 0,9 %, по промышленной продукции — на 1,9 %, по обороту розничной торговли доля агломерации согласно прогнозу уменьшиться на 4 %, но это не сможет изменить лидерства данной территории (60,5 % от оборота розничной торговли по
Рис. 2. Динамика показателя территориальной дифференциации (коэффициента вариации) по отдельным параметрам социально-экономического развития 2000—2015 гг. (прогноз) *
области в 2015 г.). Только по двум параметрам лидер изменится — по инвестициям и промышленному производству им станет согласно прогнозу Горнозаводской управленческий округ. По большинству параметров доля наиболее развитых территорий еще более возрастет.
Наглядно динамика территориальной дифференциации согласно прогнозу Схемы проиллюстрирована на рис. 2, где дается сравнение коэффициентов вариации (одного из основных и традиционных показателей дифференциации) по каждому из прогнозных показателей. За исключе-
* Рассчитано по Схеме развития и размещения производительных сил Свердловской области на период до 2015 года. Тома 5, 6.
нием оборота розничной торговли, по всем показателям дифференциация усилится. Причем прирост коэффициента вариации составит от 0,8 % по производству сельскохозяйственной продукции до 9,7 % по объему промышленной продукции. Снижение дифференциации произойдет, согласно прогнозным данным, только относительно оборота розничной торговли. Учитывая, что данные приведены по управленческим округам, а не по городам и районам, значения дифференциации здесь выглядят сильно сглаженными. Так, при оценке дифференциации в отношении муниципальных образований области значения коэффициента за 2000 г. меняются, соответственно, по объему промышленной продукции с 48,8 до 118 %, по инвестициям — с 67,5 до 92 %, и нет никаких оснований ожидать, что к 2015 г. данное соотношение сильно изменится.
Очевидно, что в процессе стратегического планирования в Свердловской области фактор территориальной дифференциации не учитывается, и, как следствие, реализация прогнозных параметров развития региона согласно Схеме развития и размещения производительных сил приведет к еще большему обострению территориальных диспропорций социально-экономического развития. Учитывая, что Схема отражает общий вектор социально-экономической политики Свердловской области, можно констатировать, что проблема территориальных диспропорций в регионе не входит в число приоритетных, следовательно, развивается стихийно, а возможные инструменты регулирования либо вообще не используются, либо используются неэффективно.
Таким образом, мы должны с сожалением отметить, что задача выравнивания условий развития муниципальных образований пока не вышла на первый план. Распределение финансовой помощи неадекватно характеру и глубине объективных социально-экономических проблем муниципальных образований. Механизм оказания финансовой помощи местным бюджетам находится в стадии трансформации (в рамках проводимых бюджетной и муниципальной реформ) и для оптимизации его работы требуется приложить еще немало усилий.
Из перечня иных инструментов регулирования дифференциации существуют предпосылки и реальные возможности использования для целей политики выравнивания государственной собственности субъекта. Собственность Свердловской области довольно диверсифицирована и по составу объектов, и по вовлеченности в различные территориально-отраслевые комплексы. Однако для регулирования терри-
ториальных диспропорций в Свердловской области государственная собственность целевым образом не используется. Анализ такого инструмента, как целевые региональные программы, показывает, что данный инструмент в слабой степени способствует решению проблем территориальной дифференциации в регионе и применяется для других задач.
Наконец, подтверждением названных особенностей и, с другой стороны, квинтэссенцией региональной социально-экономической политики является стратегическое планирование регионального уровня. К сожалению, анализ основного документа стратегического планирования — Схемы развития и размещения производительных сил Свердловской области на период до 2015 г. — показал, что задача регулирования территориальной дифференциации и снижения территориальных диспропорций социально-экономического развития не входит в число стратегических приоритетов, а если быть точнее, вообще игнорируется в рамках стратегического регионального планирования. Как следствие, даже успешная реализация целевых параметров, заложенных в стратегические документы, приведет лишь к дальнейшему обострению территориальных диспропорций в регионе.
В итоге можно констатировать, что для Свердловской области весьма назрела необходимость разработки осознанной политики регулирования территориальной дифференциации муниципальных образований региона. При дальнейшем обострении проблем территориальной неоднородности реальной становится угроза замедления экономического роста в регионе.
На наш взгляд, для формирования политики регулирования территориальной дифференциации в Свердловской области, по меньшей мере, требуется:
1) на уровне Администрации области — осознание остроты проблемы неоднородного социально-экономического развития муниципальных образований в регионе, что должно быть закреплено в программных и стратегических документах;
2) проведение комплексной оценки территориальной дифференциации в регионе с выделением ключевых проблем социально-экономического развития отдельных муниципальных образований;
3) формулировка количественно определенных целевых ориентиров по снижению территориальной дифференциации муниципальных образований;
4) четкое определение инструментария, используемого для территориального регулирования, с упором на стимулирующий аспект регулирования.
Министерство регионального развития РФ в соответствии с Концепцией Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации отводит Свердловской области роль «локомотива роста»5, однако справиться с этой задачей область сможет только при условии активного регулирования территориального развития в рамках субфедеральной социально-экономической политики.
ЛИТЕРАТУРА
1. Закон Свердловской области от 10.12.2005 № 106-03 «Об областном бюджете на 2006 год».
2. Закон Свердловской области от 29.10.2007 № 139-03 «О программе управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на 2008 год».
3. Закон Свердловской области от 08.12.2006 № 82-ОЗ «Об областном бюджете на 2007 год».
4. Официальный сайт Министерства экономики и труда Свердловской области. / http://www. midural. ru/minek/MSU/Default. htm.
5. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики РФ. / http://www. gks. ru/dbscripts/munst/munst. htm.
6. Оценка потенциала конкурентоспособности муниципальных образований Свердловской области за 2006 год. // http://econom. midural. ru/.
7. Постановление Правительства Свердловской области от 30.06.2000 № 542-ПП «О Концепции Схемы развития и размещения производительных
5 См. http://www. minregion. ru/WorkItems/NewsItem. aspx?NewsID=492
сил Свердловской области на период до 2015 года».
8. Постановление Правительства Свердловской области от 31.12.2002 № 1481 -ПП/12 «О Схеме развития и размещения производительных сил Свердловской области на период до 2015 года».
9. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2006. — М., 2007.
10. Рейтинг инвестиционной привлекательности российских регионов: 2006—2007 годы. // Эксперт. 2007, № 47. С. 130.
11. Российская экономика в 2006 году. Тенденции и перспективы. (Вып. 28). — М.: ИЭПП, 2007. С. 581.
12. Схема развития и размещения производительных сил Свердловской области на период до 2015 года. Т. 6. Основные направления развития и размещения производительных сил на территории Свердловской области на период до 2015 года. Территориальный раздел. — Екатеринбург. 2002. С. 4.
13. ТургельИ. Д., ПобединА. А. Новые финансовые инструменты внутрирегионального выравнивания социально-экономического развития муниципальных образований: опыт применения и оценка эффективности (на примере Свердловской области) // Финансы и кредит. 2007, № 41. С. 15—22.
14. Тургель И. Д., Победин А. А. Территориальная дифференциация социально-экономического развития муниципальных образований в субъекте Российской Федерации: опыт вариационного анализа (на примере Свердловской области). // Региональная экономика: теория и практика. 2007, № 12 (51). С. 12—23.
ВНИМАНИЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ!
Предлагаем публикацию годовой и квартальной отчетности.
Стоимость одной публикации - 2950 руб. (в том числе НДС 18 %) за две журнальные страницы формата А4.
При единовременной оплате публикации годовой отчетности за 2007 год, 1, 2 и 3-й кварталы 2008 года редакция гарантирует неизменность выставленных цен в течение 2008 года.
Общая стоимость четырех публикаций составляет 11 800 руб. (в том числе НДС 18%).
Тел. /факс: (495) 621-69-49 (495)621-91-90
http:\\www.fin-izdat.ru E-mail: [email protected]
