CC BY
3
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2023. Т. 64. № 4
Научная статья УДК 342.736
С. п. Степкин*
анализ проблемы установления дополнительных гарантий реализации права граждан на обращение в регионах
Аннотация: Предметом настоящего исследования являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие дополнительные гарантии реализации конституционного права граждан на обращение в субъектах Российской Федерации, а также проблемы установления дополнительных гарантий региональными законодателями. Ценность исследования заключается в выявлении пробелов регламентации на федеральном уровне, противоречий некоторых региональных норм федеральному законодательству, а также их особенностей. Автором сформулированы конкретные предложения перспективного совершенствования законодательства об обращениях граждан, установлены пределы действия региональных законов и их место в реализации права граждан на об -ращение. Указаны причины и обоснована целесообразность увеличения сроков рассмотрения обращений на иностранном языке или точечно-рельефным шрифтом слепых, отмечены декларативный и абстрактный характер ряда регламентаций, дефекты нормотворчества в актах субъектов Российской Федерации. Региональным законодателям при провозглашении дополнительных гарантий следует избегать произвольных изменений в действующую систему норм, стремиться к разумной стабильности правового регулирования, более четко регламентировать и унифицировать такие гарантии. Отмечена необходимость отнесения ряда регламентирующих норм к компетенции федерального законодателя, в том числе с целью их унифицированного применения во всех субъектах Российской Федерации.
Ключевые слова: обращения граждан, дополнительные гарантии, право на обращение, реализация права, законы об обращениях, личный прием, видео-конференц-связь, акты об обращениях.
Для цитирования: Степкин С. П. Анализ проблемы установления дополнительных гарантий реализации права граждан на обращение в регионах // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2023. № 4. С. 156—178.
DOI: 10.55959/М^Ш130-0113-11-64-4-9
* Станислав Павлович Степкин — кандидат юридических наук, доцент; доцент кафедры общей юриспруденции, факультет юриспруденции и правового регулирования, Российский государственный социальный университет (Москва, Россия); §1еркт. sciences@mail.ni ^^^^^^
Именно обращения граждан к власти на местах являются не только реализацией конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства и на обращение, способствуют более оперативному решению возникшей проблемы, что в конечном счете напрямую влияет на скорость реализации и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, но и помогают органам на местах оперативно получать обратную связь от граждан, решать вопрос без привлечения внимания со стороны надзорных и федеральных органов. По работе местных органов граждане судят о государстве в целом, формируют мнение о власти и работе не только региональных и местных органов, но и о всей системе органов государственной власти.
До признания утратившим силу Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»1 (далее — Указ) и принятия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 59-ФЗ)2 порядок реализации права граждан на обращение устанавливался множеством нормативных актов, содержащих различное правовое регулирование и не всегда способствующих реализации права граждан на обращение. Это также свидетельствовало об отсутствии унификации данной процедуры. Как отмечает М. А. Миронов, за пять лет, начиная с 1994 г., было принято 38 региональных законов, регулирующих порядок рассмотрения обращений граждан, однако имевших различные наименования3. С принятием в 2006 г. Федерального закона № 59-ФЗ началась череда отмены региональных и муниципальных актов, так как они противоречили принятым на федеральном уровне нормам.
Право регионов осуществлять собственное правовое регулирование установлено ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, а право устанавливать дополнительные гарантии защиты права граждан на обращение закреплено в ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 59-ФЗ. В тоже время Верховный Суд РФ такое право увязывает с отсутствием регулирования на федеральном уровне4.
1 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-УП (ред. от 02.02.1988 г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (утратил силу) // Свод законов СССР. Т. 1. С. 373.
2 Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018 г.) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2006. 5 мая.
3 См.: МироновМ. А. Обращения граждан как конституционно-правовой институт: проблема реализации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 98-99.
4 Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2018 г. № 78-АПГ17-26: Доступ из СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 24.02.2023).
При этом конституции (уставы) субъектов РФ в дополнение к уже закрепленному на федеральном уровне порядку рассмотрения обращений граждан прямо предусматривают возможность дополнительного регулирования такого порядка региональными законами. Как, например ст. 62 Устава Курганской области5, ч. 2 ст. 42 Устава Красноярского края6 и др. Часть 2 ст. 65 Устава г. Москвы7 дополняет регулирование, помимо федерального и регионального законов, актами местного самоуправления. А в соответствии со ст. 8 Устава Нижегородской области дополнительные гарантии могут устанавливаться региональными законами и иными нормативными правовыми актами, при этом обязанность рассматривать обращения граждан возложена также на депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области8. Интерес представляет ст. 40 Конституции Республики Алтай (Основного закона) в которой закреплено право граждан обращаться также к руководителям предприятий независимо от форм собственности, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленные законом сроки9. В ряде субъектов РФ конституции (уставы) просто копируют норму ст. 33 Конституции РФ (например, ст. 46 Конституции Республики Татарстан10, ст. 26 Конституции Республики Крым11), а в ряде субъектов лишь незначительно дополняют ее требованием о направлении/получении мотивированного ответа (например, ст. 29 Конституции Республики Хакасия12, ст. 35 Конституции Республики Дагестан13,
5 Закон Курганской области от 16 декабря 1994 г. № 1 (ред. от 29.09.2022 г.) «Устав Курганской области» // Новый мир. 1994. 21 дек.
6 Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777 (ред. от 26.05.2022 г.) // Краевой вестник. 2008. № 1 (спецвып.). 11июня.
7 Закон города Москвы от 28 июня 1995 г. (ред. от 28.12.2022 г.) «Устав города Москвы» // Тверская. 2001. 13 июля.
8 Устав Нижегородской области от 30 декабря 2005 г. № 219-З (ред. от 02.12.2022 г.) // Правовая среда. 2006. 18 янв.
9 Закон Республики Алтай от 7 июня 1997 г. № 21-4 (ред. от 12.09.2001 г.) «О Конституции (Основном законе) Республики Алтай» // Ведомости Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай. 1997. № 21. Ст. 9.
10 Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (ред. от 26.01.2023 г.) // Республика Татарстан. 2002. 30 апр.
11 Конституция Республики Крым от 11 апреля 2014 г. (ред. от 20.05.2022 г.) // Крымские известия. 2014. № 68 (5479).
12 Конституция Республики Хакасия от 25 мая 1995 г. (ред. от 22.07.2022 г.) // Вестник Хакасии. 1995. № 25.
13 Конституция Республики Дагестан от 10 июля 2003 г. (ред. от 11.11.2022 г.) // Дагестанская правда. 2003. 26 июля.
ст. 22 Конституции Республики Карелия14, ст. 33 Конституции Республики Марий Эл15).
По состоянию на 2021 год из 85 субъектов РФ региональные законы приняты в 4316. Однако анализ региональных законов показал, что они устанавливают ограниченное дополнение федеральных норм, например процедурные вопросы рассмотрения обращений (порядок работы с обращением), расширительное толкование терминов («коллективное обращение», «заявитель» и т. д.), уточнение способов подачи обращений (факсимильной связью, по телефонам доверия и «горячим линиям», телеграммой, в рамках видео приема), возможность возврата гражданину документов, направленных с обращением, по его заявлению или без такового, организацию и проведение личного приема (в том числе перечень лиц, имеющих право на прием во внеочередном порядке, требования к помещениям, порядок оповещения), безотлагательное рассмотрение отдельных обращений или предоставление ответа на обращение в более короткий срок. Лишь малая часть субъектов РФ вводит, например, обязательную периодичность личного приема, выездные и тематические приемы.
О различном понимании региональными законодателями дополнительных гарантий свидетельствуют и наименования законов, в некоторых сохранилось практическое дублирование наименования федерального закона — «Об обращениях граждан...». Законы некоторых субъектов РФ, имея наименования «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение.», содержат минимум таких гарантий, излишне копируя нормы федерального акта.
Ряд субъектов вместо принятия региональных законов отдают предпочтение регулированию актами главы региона или иных региональных органов власти.
Об устраненности большинства субъектов РФ от регулирования работы с обращениями граждан в связи с принятием Федерального закона № 59-ФЗ указывают А. Т. Карасев и А. В. Савоськин17.
14 Конституция Республики Карелия от 30 мая 1978 г. (ред. от 27.05.2022 г.) // СЗ Республики Карелия. 2001. № 2. Ст. 106.
15 Конституция Республики Марий Эл от 24 июня 1995 г. (ред. от 27.12.2022 г.) // Марийская правда. 1995. 7 июля.
16 См.: Калашников С.В. Административно-правовой механизм реализации права граждан на обращения в органы государственной власти в Уральском федеральном округе: особенности правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2021. № 3. С. 38.
17 См.: Карасев А. Т., Савоськин А. В. Дополнительные гарантии реализации конституционного права граждан на обращение в субъектах Российской Федерации // Вестн. Уральского юридического института МВД России. 2020. № 3 (27). С. 70.
Е. В. Надыгина вместе с тем отмечает активное использование субъектами РФ на практике возможности устанавливать дополнительные гарантии права граждан на обращение, что, по ее мнению, активно обогащает федеральное законодательство, которое в этой части оценивается критически18. Р. Ч. Бондарчук и Е. В. Проко-пьев считают, что формирование и развитие законодательства, регулирующего рассматриваемые правоотношения, в субъектах РФ имеют положительные тенденции19.
В то же время, как справедливо отмечает А. В. Чуклин, отсутствует определение содержания и объема дополняющих гарантий права граждан на обращение20. К аналогичному выводу приходит и Н. И. Гритчина21. При этом сама по себе законодательная формулировка «могут устанавливать» свидетельствует о праве субъекта и отсутствии обязанности устанавливать такие гарантии.
Следует отметить, что именно гарантии расширения способов подачи обращений действительно получили наиболее широкое развитие у региональных законодателей. Так, в Московской области региональным законом предусмотрена возможность подачи устных обращений по «телефонам доверия», «горячим линиям», во время «прямых эфиров» по радио и телевидению22. В Воронежской области обращение может быть подано во время проведения публичных и иных мероприятий с участием граждан23, Ставропольском крае — при проведении единых дней информирования населения, а также других мероприятий с участием граждан, проводимых государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами24. В Нижегородской области
18 См.: Надыгина Е.В. Дополнительные гарантии права граждан на обращение в субъектах РФ // Вестн. Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. 2011. № 2 (1). С. 284.
19 См.: Бондарчук Р. Ч., Прокопьев Е. В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный). М., 2007.
20 См.: Чуклин А. В. К вопросу об объеме и содержании понятия «дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 8. С. 3-8.
21 См.: Гритчина Н. И. Проблемы реализации законодательства об обращениях граждан в органы местного самоуправления // Современное право. 2012. № 6. С. 21-26.
22 Закон Московской области от 5 октября 2006 г. № 164/2006-ОЗ (ред. от 06.06.2018 г.) «О рассмотрении обращений граждан» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2006. 11 окт.
23 Закон Воронежской области от 19 октября 2009 г. № 125-ОЗ (ред. от 22.05.2019 г.) «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти Воронежской области» // Молодой коммунар. 2009. 22 окт.
24 Закон Ставропольского края от 12 ноября 2008 г. № 80-кз (ред. от 08.04.2016 г.) «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в Ставропольском крае» // Ставропольская Правда. 2008. 15 нояб.
предусмотрена возможность подачи обращений телеграммой или факсимильной связью при проведении информационных и иных публичных мероприятий с участием населения25. А в Курской области возможно подать обращение по телефону26.
Безотлагательное рассмотрение отдельных обращений (по вопросам защиты прав ребенка, предотвращения возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций) и возможность сокращения сроков их рассмотрения предусмотрены в Московской области. Сокращенный срок рассмотрения обращений по вопросам организации отдыха и оздоровления детей до 10 дней установлен в Еврейской автономной области27, до 20 дней — в Санкт-Петербурге28 и Чукотском автономном округе29. В Краснодарском крае предусмотрено сокращение сроков, а также установлено безотлагательное либо не позднее 15 дней рассмотрение обращений депутатов представительных органов, которые вызваны обращениями граждан и если для их изучения и проверки не требуется дополнительного времени30. В Омской области срок рассмотрения обращений по вопросам защиты прав детей, обращений родителей (лиц, их заменяющих) по вопросам организации отдыха и оздоровления детей сокращен до 20 дней, при этом по требова-
25 Закон Нижегородской области от 7 сентября 2007 г. № 124-З (ред. от 06.05.2019 г.) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Нижегородской области» // Нижегородские новости. 2007. 20 сент.
26 Постановление Губернатора Курской области от 12 декабря 2022 г. № 412-пг «Об утверждении Порядка организации работы с обращениями граждан в исполнительных органах Курской области»: Доступ из Единой системы информационных ресурсов органов исполнительной власти и государственных учреждений Курской области (курск.рф).
27 Закон Еврейской автономной области от 28 апреля 2017 г. № 96-ОЗ (ред. от 11.05.2018 г.) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Еврейской автономной области и органы местного самоуправления муниципальных образований Еврейской автономной области, в государственные (муниципальные) учреждения и иные организации Еврейской автономной области, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и к их должностным лицам» // Сб. правовых актов ЕАО (npa79.eao.ru).
28 Закон Санкт-Петербурга от 11 апреля 2018 г. № 177-38 (ред. от 21.12.2022 г.) «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти Санкт-Петербурга и органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга»: URL:www.gov.spb. ru (дата обращения: 11.04.2018).
29 Закон Чукотского автономного округа от 7 мая 2018 г. № 27-ОЗ (ред. от 18.06.2018 г.) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в государственные органы Чукотского автономного округа, органы местного самоуправления муниципальных образований Чукотского автономного округа, в государственные (муниципальные) учреждения и иные организации Чукотского автономного округа, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и к их должностным лицам»: URL: pravo.gov.ru (дата обращения: 10.05.2018).
30 Закон Краснодарского края от 28 июня 2007 г. № 1270-КЗ (ред. от 09.07.2013 г.) «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Краснодарском крае» // Кубанские новости. 2007. 4 июля.
нию заявителей их обращения и ответы на них размещаются на официальных сайтах органов в сети «Интернет»31. Сокращение сроков рассмотрения обращений по вопросам организации отдыха и оздоровления детей, а также безотлагательное рассмотрение обращений по вопросам защиты прав ребенка, предложений по предотвращению возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций предусмотрено в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре32. Правительство Тюменской области сократило срок рассмотрения всех обращений: срок рассмотрения обращений, поступивших губернатору Тюменской области, вице-губернатору Тюменской области, первому заместителю губернатора Тюменской области, заместителям губернатора Тюменской области, в орган власти Тюменской области сокращен до 25 дней33. Данным актом установлен и срок направления ответа — один рабочий день после его подписания. Стоит отметить беспрецедентное сокращение до трех дней срока рассмотрения обращений по вопросам защиты прав ребенка, предложений по предотвращению возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций в Тверской области34. Безусловно, в данном случае закономерно встает вопрос об адекватности данного срока, объективности и всесторонности рассмотрения обращения.
При этом важно понимать, что сама по себе регламентация возможности сокращения сроков рассмотрения обращений (без указания конкретных вопросов, случаев и сроков) не является эффективной и часто не реализуется на практике. Вызывает вопрос результативность ответов в связи с сокращением сроков рассмотрения обращений по вопросам отдыха и оздоровления детей, ведь именно эффективное разрешение вопроса, а не ответ о невозможности удовлетворения просьбы, ожидают от властей граждане.
Е. В. Надыгина относит закрепление региональными законодателями сокращения сроков рассмотрения к важной гарантии защиты прав граждан, при этом отмечая, что объем дополнительных гарантий в каждом субъекте РФ зависит от ряда факторов
31 Закон Омской области от 6 ноября 2015 г. № 1801-03 (ред. от 21.07.2020 г.) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение»: URL: pravo.gov.ru (дата обращения: 09.11.2015).
32 Закон Ханты-Мансийского АО — Югры от 18 апреля 2007 г. № 36-оз (ред. от 29.09.2022 г.) «О рассмотрении обращений граждан в органах государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа — Югры» // Новости Югры. 2007. 27 апр.
33 Постановление Правительства Тюменской области от 27 декабря 2019 г. № 550-п «Об особенностях рассмотрения обращений граждан в исполнительных органах государственной власти Тюменской области»: URL: pravo.gov.ru (дата обращения: 31.12.2019).
34 Закон Тверской области от 13 апреля 2009 г. № 27-3О (ред. от 06.11.2015 г.) «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Тверской области» // Тверские ведомости. 2009. № 16.
развития (законодательного, экономического, социального, географического и др.)35.
Особенности организации и проведения личного приема в связи с его недостаточной правовой регламентацией Федеральным законом № 59-ФЗ закреплены в законодательстве Нижегородской области, Ставропольского края и др. В Ханты-Мансийском автономном округе — Югре предусмотрели прием по видео-конференц-связи и видеопротоколирование, что позволяет гражданам из любых, в том числе трудно удаленных, мест реализовы-вать свое право на личный прием. В Курской области закреплены требования к оснащению помещений для личного приема граждан, а в Воронежской области установлен порядок оповещения о днях приема и требование к помещениям в части беспрепятственного доступа в них инвалидов. Порядок доведения информации о днях и месте приема граждан через СМИ и официальные сайты органов власти в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» закреплен законами Саратовской области, города Севастополя36. Периодичность личного приема установлена в Республике Бурятия37. Норма о проведении личного приема в удобное для граждан время, а в необходимых случаях — в вечерние часы по месту их работы или жительства нашла свое отражение в Томской области38 и Республике Татарстан. При этом, сегодня такая законодательная норма является скорее исключением.
В Санкт-Петербурге законодатель, не регламентируя в законе саму процедуру личного приема, предусмотрел Региональный день приема граждан. Такие дни проводится в ряде субъектов РФ, в том числе с использованием систем видео-конференц-связи, например в Республике Хакасия39, Республике Карелия40,
35 См.: Надыгина Е.В. Инновационные подходы к преподаванию дисциплины «Обращения граждан в Российской Федерации»: учеб. пособие. Новгород, 2012. С. 38.
36 Закон города Севастополя от 11 марта 2020 г. № 566-ЗС «О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в городе Севастополе»: URL: www.sevzakon.ru (дата обращения: 11.03.2020).
37 Закон Республики Бурятия от 2 июля 2007 г. № 2352-III (ред. от 07.10.2021 г.) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Республике Бурятия» // Официальный вестник к газете Бурятия. 2007. 3 июля.
38 Закон Томской области от 11 января 2007 г. № 5-ОЗ (ред. от 12.03.2018 г.) «Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления» // Томские новости. 2007. 18 янв.
39 Постановление Правительства Республики Хакасия от 19 мая 2017 г. № 236 (ред. от 24.03.2020 г.) «Об установлении единого дня приема граждан исполнительными органами государственной власти Республики Хакасия»: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 23.05.2017).
40 Распоряжение Главы Республики Карелия от 10 апреля 2017 г. № 167-р «Об утверждении Порядка проведения Дня единого приема граждан и представителей организаций в Республике Карелия» // СЗ Республики Карелия. 2017. № 4. Ст. 660.
Республике Калмыкия41, Свердловской области42, Республике Саха (Якутия)43, Новосибирской области44, проводить прием рекомендовано главам муниципальных образований Московской области45. При этом стоит отметить, что регламентация таких дней приема осуществляется не законодательными, а подзаконными актами, что происходит, в том числе по причине отсутствия законодательного закрепления проведения специальных дней личных приемов, как и периодичности приемов граждан в принципе, на федеральном уровне.
Весьма отличается в зависимости от субъекта РФ перечень лиц, имеющих право на внеочередной прием. Так, в Московской области к ним отнесены ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий; инвалиды Великой Отечественной войны и инвалиды боевых действий; инвалиды I и II групп и (или) их законные представители; лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в городе Севастополь — Герои Советского Союза, Герои РФ, полные кавалеры ордена Славы, Герои Социалистического Труда, Герои Труда РФ, полные кавалеры ордена Трудовой Славы; инвалиды Великой Отечественной войны, ветераны Великой Отечественной войны, бывшие несовершеннолетние узники концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны; жители осажденного Севастополя; инвалиды I и II групп инвалидности, а также их законные представители (один из родителей, усыновителей, опекун или попечитель) по вопросам, касающимся интересов инвалидов, представителями которых они являются; члены
41 Распоряжение Главы Республики Калмыкия от 23 августа 2017 г. № 176-рг (ред. от 16.03.2020 г.) «О ежегодном проведении общерегионального дня приема граждан в Республике Калмыкия»: URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 28.08.2017).
42 Распоряжение Губернатора Свердловской области от 30 августа 2017 г. № 204-РГ (ред. от 26.02.2021) «Об организации проведения на территории Свердловской области единых дней личного приема граждан в режиме видео-конференц-связи»: URL: www. pravo.gov66.ru (дата обращения: 01.09.2017).
43 Распоряжение Главы Саха (Якутия) от 5 апреля 2017 г. № 307-РГ (ред. от 17.01.2019 г.) «О проведении Общереспубликанских дней приема граждан»: Доступ из СПС «Консультант Плюс: Версия Проф» (дата обращения: 06.03.2022).
44 Постановление Губернатора Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. № 516 (ред. от 23.03.2018 г.) «О совершенствовании организации личных приемов граждан в администрации Губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области, областных исполнительных органах государственной власти Новосибирской области и органах местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области» // Советская Сибирь. 2007. 10 янв.
45 Распоряжение Губернатора Московской области от 15 января 2002 г. № 19-РГ (ред. от 16.04.2004 г.) «Об упорядочении работы исполнительных органов государственной власти и государственных органов Московской области» // Информ. вестн. Правительства Московской области. 2002. 15 февр.
многодетных семей; беременные женщины; граждане, пришедшие на личный прием с ребенком (детьми) в возрасте до трех лет включительно; лица, удостоенные почетного звания «Почетный гражданин города Севастополя»; дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС; граждане из числа лиц, подвергшихся политическим репрессиям и принудительно выселенных из мест проживания в связи с репрессиями и впоследствии реабилитированных. В Республике Башкортостан — беременные женщины; ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий; граждане, принимавшие участие в ликвидации последствий аварий на атомных электростанциях, а также получившие или перенесшие лучевую болезнь или другие заболевания вследствие аварии на атомной электростанции либо в результате ядерных испытаний; инвалиды I и II групп; родители (лица, их заменяющие) ребенка-инвалида; родители (лица, их заменяющие), явившиеся на личный прием с ребенком в возрасте до 1,5 лет; граждане, достигшие 75-летнего возраста46. Один из самых объемных перечней таких лиц установлен нормой закона Омской области. При этом, выездной прием для инвалидов предусмотрен законом Республики Хакасия47.
Согласно нормы ч. 7 ст. 13 Федерального закона № 59-ФЗ правом приема в первоочередном порядке имеют право пользоваться лица, которым это право предоставлено федеральным законодательством (Герои Советского Союза, Герои РФ, полные кавалеры ордена Славы48, инвалиды I и II групп49, сенаторы РФ и депутаты Государственной Думы50). Таким образом, представляется избыточным дублирование данной категории лиц в законах субъектов РФ.
46 Закон Республики Башкортостан от 12 декабря 2006 г. № 391-з (ред. от 03.03.2021 г.) «Об обращениях граждан в Республике Башкортостан» // Республика Башкортостан. 2006. 14 дек.
47 Закон Республики Хакасия от 10 июня 2019 г. № 36-ЗРХ «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Республике Хакасия»: URL: pravo.gov.ru (дата обращения:11.06.2019).
48 Закон Российской Федерации от 15 января 1993 г. № 4301-1 (ред. от 28.12.2022 г.) «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» // Российская газета. 1993. 10 февр.
49 Указ Президента Российской Федерации от 2 октября 1992 г. № 1157 (ред. от 26.07.2021 г.) «О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов» // САПП РФ.1992. № 14. Ст. 1098.
50 Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (ред. от 28.12.2022 г.) «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74.
Возврат документов и материалов, приложенных к обращению, если они запрошены гражданином, предусмотрен законодательством Московской области, Воронежской области, Нижегородской области, Брянской области, Саратовской области, Тверской области, Еврейской автономной области, Республики Хакасия. В обязательном порядке приложения к обращению, в том числе подлинники и заверенные копии документов подлежат возврату по законодательству Ставропольского края и Омской области, при этом инициативы гражданина в этом случае не требуется. Возврат подлинников, приложенных к обращению одновременно с направлением ответа предусмотрен в Краснодарском крае и Вологодской области51. Данная норма является весьма полезной, так как, с одной стороны, помогает гражданам вернуть документы и материалы, которые им могут понадобиться в дальнейшем, либо которые были приложены в оригиналах ошибочно, а с другой — разгрузит архивы органов публичной власти, так как обращения должны храниться в них в течение 5 лет и с учетом постоянно растущего количества обращений требуются площади для их размещения. В то же время при возврате в архивах в электронном виде должны оставаться образы возвращенных документов и материалов, что не всегда отражено в законодательных актах субъектов РФ. Однако возникает дискуссионный вопрос о том, вступают ли данные нормы в противоречие с требованиями Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации»52.
Порядок обжалования принятого по обращению решения предусмотрен законом Московской области. Законодатели Томской области включили в закон отдельную статью про дисциплинарную ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, что представляется избыточным, так как ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) своих должностных обязанностей установлена для государственных гражданских и муниципальных служащих федеральным законодательством. Наиболее понятный и подробный порядок обжалования решения по обращению отражен в законе Республики Татарстан. Однако, законодательное регламентирование
51 Закон Вологодской области от 13 января 2020 г. № 4650-О3 (ред. от 27.04.2022 г.) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в органы государственной власти области, органы местного самоуправления муниципальных образований области, в государственные организации области и муниципальные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам»: URL: pravo.gov.ru (дата обращения: 14.01.2020).
52 Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2022 г.) // СЗ РФ. 2004. № 43. Ст. 4169.
субъектами РФ порядка обжалования решений по обращениям носит скорее единичный характер.
Определение коллективному обращению, а также порядку ответа на него дано в законах Нижегородской области, Томской области, Курганской области, Республики Татарстан. Дополнительные требования, устанавливающие необходимость подписания таких обращений организаторами либо участниками собраний, конференций граждан (собраний делегатов), митингов, сходов граждан или иных публичных мероприятиях содержатся в законе Томской области. Особый порядок ответа на коллективное обращение регламентирован в Саратовской области, Еврейской автономной области, Чукотском автономном округе. В законе Курганской области дано определение данному понятию и установлены требования к такому обращению. В то же время, на федеральном уровне и в большинстве субъектов РФ основной порядок рассмотрения прямо предусмотренных ст. 33 Конституции РФ коллективных обращений остается неурегулированным.
С. А. Авакьян в своем труде отмечает, что: «многие субъекты РФ предпочитают закрепить не просто право на обращение как бы отдельных граждан, а право на гражданскую инициативу, реализуемую коллективно»53. В подтверждение можно привести пример, связанный с нормой ч. 3 ст. 65 Устава г. Москвы54, которой в рамках распространения (развития) демократических начал на территории указанного региона установлена возможность подачи петиции или обращения от жителей столицы по вопросам, затрагивающим непосредственное управление регионом, в части принятия, изменения или отмены закона города Москвы. В развитие данной нормы принят Закон города Москвы «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве»55, устанавливающий требования к форме, порядку подписания и количеству подписавших. Однако понятие петиции в приведенных актах законодателем не раскрывается, правовая регламентация данного вида обращения федеральным законодательством не установлена. Отдельное место коллективному обращению (петиции) отведено в ст. 57 Устава Алтайского края56, а определение понятия, осо-
53 Авакьян С. А. Представительство в конституционном праве: вопросы теории и практики. М., 2022.
54 Закон города Москвы от 28 июня 1995 г. (ред. от 28.12.2022 г.) «Устав города Москвы» // Тверская. 2001. 13 июля.
55 Закон города Москвы от 11 декабря 2002 г. № 64 (ред. от 29.05.2013 г.) «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве» // Вестн. Мэра и Правительства Москвы. 2003. № 5.
56 Устав (Основной Закон) Алтайского края от 5 июня 1995 г. № 3-ЗС (ред. от 30.06.2022 г.) // Алтайская правда. 1995. 14 июня.
бенностей содержания и рассмотрения таких обращений даны в законе данного субъекта57.
В качестве дополнительных гарантий реализации права граждан на обращение в законе Брянской области содержится возможность по просьбе гражданина получить на втором экземпляре письменного обращения отметку о его приеме. Такая же возможность предусмотрена законодательством Ставропольского края, Саратовской области, города Севастополь, Тульской области, Еврейской автономной области, Республики Хакасия. В Томской области гражданин, по своему требованию, может не только получить отметку на втором экземпляре либо копии обращения, но и получить документ, подтверждающий принятие обращения. Отсутствие законодательного закрепления данной нормы позволяет должностным лицам ряда органов отказывать в осуществлении данного действия, что при низком уровне доверия к региональным властям часто порождает дополнительное недовольство граждан и надуманные подозрения.
Дополнительного изучения востребованности у граждан и ее целесообразности требует норма закона Ямало-Ненецкого автономного округа «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Ямало-Ненецком автономном округе»58, регламентирующая направление гражданину после регистрации обращения уведомления о его принятии с указанием входящих реквизитов обращения и телефона для справок о рассмотрении обращения. Аналогичная норма содержится в законе Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. Автору представляется, что данная норма лишь «нагружает» органы, приводит к дополнительным трудовым и финансовым затратам (например, на отправку таких уведомлений) и никак не виляет на сроки и качество рассмотрения обращений. Напротив, излишние звонки отдельных граждан будут влиять на качество и сроки рассмотрения обращений в целом, невозможность дозвониться будет приводить к дополнительному недовольству граждан. В то же время законодатель Ямало-Ненецкого автономного округа действительно восполнил пробелы Федерального закона № 59-ФЗ в части организации и проведения личного приема, а именно: предусмотрел возможность предварительной записи на прием и
57 Закон Алтайского края от 29 декабря 2006 г. № 152-ЗС (ред. от 02.03.2018) «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края» // Сб. законодательства Алтайского края. 2006. № 128 (ч. 2). С. 36.
58 Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 сентября 2017 г. № 60-ЗАО (ред. от 28.09.2021) «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Ямало-Ненецком автономном округе» // Вед. Зак. собрания Ямало-Ненецкого АО. 2017. № 6-1.
приема в режиме видео-конференцсвязи, использование системы видео-протоколирования, закрепил право на первоочередной прием для дополнительной категории граждан (родителей, супругов ветеранов боевых действий, военнослужащих, погибших при исполнении обязанностей военной службы; граждан, подвергшихся воздействию радиации и др.), а также срок, в течение которого должен быть произведен прием указанных лиц. Вне графика личного приема предусмотрены выездные, в том числе тематические, личные приемы, мониторинг общественного мнения граждан о результатах рассмотрения обращений. При этом сама процедура и ее периодичность законодателем Ямало-Ненецкого автономного округа не регламентирована.
Право граждан на получение устной, в том числе по телефону, информации о регистрации письменного обращения, должностном лице, которому поручено рассмотрение обращения закреплено в законах города Севастополя, Республики Хакасия и Вологодской области. Редкий случай, когда в законе регламентированы требования к оформлению ответа на обращение, а также содержится требование на указание номера телефона исполнителя, закреплен в Чукотском автономном округе. С одной стороны, следует оценить полезность данных норм, так как представляется, что гражданин имеет право знать, кто рассматривал его обращение по существу и уточнить у исполнителя возникшие в связи с получением ответа вопросы, но с другой — всегда найдутся граждане, которые будут злоупотреблять своим правом, в том числе компенсируя недостаток общения и «занимая линию», отвлекая ответственных лиц от решения вопросов и проблем других граждан.
Крайне важным и перспективным для его закрепления на федеральном уровне представляется законодательное регулирование обязательного размещения информации о характере обращений граждан и об итогах их рассмотрения в СМИ и на официальных сайтах в сети «Интернет», как это сделано в Ставропольском крае, периодичность (квартал, полугодие и год) публикации аналитической информации по обращениям на официальных сайтах, как в Курской области. Следует отметить, что власти часто недооценивают ценность обращений, прибегая к услугам различных компаний для проведения социальных опросов и затрачивая на это бюджетные средства, в то же время грамотный учет и анализ поступающих обращений граждан позволяют получить более реальную информацию по ряду вопросов, при этом абсолютно бесплатно и от значительно большего количества граждан. Освещение же информации о характере обращений граждан и об итогах их рассмотрения повысит доверие граждан к органам
власти и покажет их реальную работу с обращениями. Анализ обращений мог бы заменить опросы общественного мнения, прямо предусмотренные для оценки доверия граждан.
Несколько избыточной представляется норма, принятая в Воронежской области, которая предусматривает право гражданина в дополнение к полученному письменному ответу получить также устный ответ по телефону или ответ в форме электронного документа. Дублирование ответа в отличной от обращения форме по просьбе гражданина предусматривает также законодательство Саратовской области, Ямало-Ненецкого автономного округа, Югры и Вологодской области. В Тюменской области, если в письменном обращении указан адрес электронной почты и отсутствует просьба о направлении ответа почтой, ответ направляется на адрес электронной почты, что, на наш взгляд, вступает в противоречие с нормой ч. 4 ст. 10 Федерального закона № 59-ФЗ.
А. Т. Карасев и А. В. Савоськин предлагают классифицировать законы субъектов РФ, затрагивающие регулирование вопроса реализации права граждан на обращение на два вида: универсальные — принятые в соответствии с Федеральным законом № 59-ФЗ и специальные — принятые во исполнение иных федеральных законов59. Однако мы считаем необходимым максимально урегулировать универсальные подходы к порядку рассмотрения обращений граждан в Федеральном законе № 59-ФЗ, а региональные акты использовать исключительно в качестве дополнительных гарантий, по остальным вопросам давать отсылку к данному федеральному закону, не дублируя и не подменяя его нормы. При этом представляется, что вопрос реализации права граждан на обращение в границах одного субъекта РФ должен регулироваться в одном региональном акте с отсылкой к нему в иных (об уполномоченном, о личном приеме и т. д.).
Проводя анализ регионального законодательства об обращениях граждан, Я. В. Афисов отмечает прогрессивность и демократичность некоторых региональных инициатив, однако приходит к выводу, что законы субъектов РФ содержат «множественное дублирование» положений Федерального закона № 59-ФЗ, что не только бессмысленно, но и нарушает правила юридической техники60. К аналогичному мнению приходят А. Т. Карасев и А. В. Савоськин61. С данными выводами сложно не согласиться,
59 См.: Карасев А. Т., Савоськин А. В. Законы субъектов Российской Федерации об обращениях граждан // Российский юридический журнал. 2015. № 1. С. 48.
60 См.: Афисов Я. В. Законы субъекта Российской Федерации в системе региональных источников конституционного права // Власть Закона. 2016. № 1. С. 136-146.
61 См.: Карасев А. Т., Савоськин А. В. Указ. соч.
поскольку региональные законодатели, действительно превращают свои акты в копии Федерального закона № 59-ФЗ с не всегда значительными дополняющими гарантиями права граждан на обращение. Например, в региональные акты копируется норма ч. 4 ст. 15 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации»62 о праве граждан РФ обращаться на государственном языке Российской Федерации, родном языке или на любом другом языке народов Российской Федерации. При этом механизм реализации данной гарантии не регламентирован и в большинстве случаев данная норма нереализуема (кто будет переводить тексты, в какие сроки, за счет каких средств и т. д.).
Ряд законодателей помимо, а иногда и вместо, установления дополнительных гарантий стал вводить противоречащие Федеральному закону № 59-ФЗ нормы, в том числе возложение новых обязанностей (ограничений прав) на физических и юридических лиц, увеличивая сроки рассмотрения обращений, круг субъектов и т. д. Это привело к необходимости выражения своей позиции о конституционности норм Федерального закона № 59-ФЗ и Закона Ростовской области «Об обращениях граждан»63, предусмотревшего новых субъектов (юридические лица, государственные и муниципальные учреждения и иные организации), Конституционным Судом РФ64. Однако в данном постановлении Конституционный Суд не только признал соответствующими и не соответствующими Конституции РФ ряд законодательных норм, но и дал конкретные указания федеральному законодателю, сделал важные выводы, способствующие дальнейшему развитию института обращений граждан и совершенствованию Федерального закона № 59-ФЗ.
Анализ судебной практики показывает постоянную борьбу граждан и прокуроров с региональными законодателями по оспариванию норм законов субъектов в судах, что свидетельствует о несовершенстве региональных актов и не только приводит к раздражению общества, но и утрате доверия к власти на местах.
62 Закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. № 1807-1 (ред. от 11.06.2021 г.) «О языках народов Российской Федерации» // Вед. СНД и ВС РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740.
63 Закон Ростовской области от 18 сентября 2006 г. № 540-ЗС (ред. от 06.05.2019 г.) «Об обращениях граждан» // Наше время. 2006. 27.09.
64 См. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2012 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // СЗ РФ. 2012. № 31. Ст. 4470
Не умоляя особую роль обращений граждан при принятии решений о проведении прокурорских проверок по определению законности правового акта, отмеченную в работах Л. Л. Леонтьева65 и Ф. Н. Багаутдинова66, следует заявить о необходимости активизации работы на этом направлении прокурорами в инициативном порядке. Прокуроры должны играть не согласующую, как указано в ч. 8 ст. 63 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»67, а ведущую роль.
Подводя итог настоящего исследования, следует отметить, что анализ рассмотренных актов показывает, что единения в регионах нет даже в вопросе установления перечня лиц, имеющих право на прием во внеочередном порядке. Безусловно, региональные власти с учетом своей специфики могут дополнять этот перечень дополнительными категориями, но федеральному законодателю следует закрепить основные категории непосредственно в Федеральном законе № 59-ФЗ, расширив существующий перечень. Важным и нужным представляется копирование в федеральный закон опыта регионов в части законодательного закрепления возможности запросить возврат документов и материалов, приложенных к обращению гражданина. Эта опция весьма востребована гражданами и значительно сократит архивы органов. Востребована гражданами и часто необходима для подтверждения самого факта обращения в тот или иной орган власти функция проставления на втором экземпляре либо на копии обращения гражданина отметки о его приеме с указанием органа, фамилии, должности и даты приема обращения. Сегодня она регламентирована не во всех субъектах РФ и также требует закрепления в Федеральном законе № 59-ФЗ. Крайне редко встречается норма о порядке обжалования принятого по обращению решения (ответа). Вместе с тем федеральному законодателю следовало бы перенять положительный опыт тех немногих регионов, которые закрепили норму в своих законодательных актах, а также ближайших соседей России — Республики Беларусь (ст. 20 Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан и юридических лиц»68) и Рес-
65 См.: Леонтьев Л. Л. Анализ состояния законности как деятельность органов прокуратуры // Законность. 2020. № 10. С. 14-18.
66 См.: Багаутдинов Ф.Н. Эффективность прокурорского надзора в современных условиях // Там же. 2018. № 7. С. 20-22.
67 Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ (ред. от 28.12.2022 г.) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»: URL: pravo.gov.ru (дата обращения: 21.12.2021).
68 Закон Республики Беларусь от 18 июля 2011 г. № 300-З (ред. 28.06.2022) «Об обращениях граждан и юридических лиц» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2011. № 83.2/18525.
публики Казахстан (ст. 91 Административно-процессуального кодекса Республики Казахстан69), предусмотрев норму о порядке обжалования принятого по обращению решения (ответа) понятную гражданам и являющуюся, по факту, досудебным разрешением, что может оказать позитивное влияние на восприятие гражданами органов власти и разгрузит суды по данной категории административных дел.
Закреплению в Федеральном законе № 59-ФЗ требует и публикация аналитической информации по обращениям граждан на официальных сайтах, с указанием, как общего количества поступивших обращений, так и результатов их рассмотрения (дан ответ, решено положительно, направлено по компетенции, признано необоснованным и т. д.). По факту многие федеральные и региональные органы уже сейчас осуществляют такую работу, однако порядком рассмотрения это не предусмотрено. Регламентации на федеральном уровне требует и процедура организации и проведения личного приема граждан (выездные и тематические приемы, порядок оповещения, периодичность, прием по видео-конференц-связи, аудио-, фото- и видео-фиксация, требования к помещениям и т. д.). Представляется целесообразным закрепить в Федеральном законе № 59-ФЗ норму о проведении региональных, в том числе тематических, дней приемов граждан органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления не реже одного раза в квартал70.
Вышеуказанные положения должны получить законодательное закрепление в федеральном законе, а не отойти на откуп регионов. Процедурные же вопросы (в том числе последовательность действий при работе с обращениями), присутствующие в законах некоторых субъектов РФ, не нуждаются в законодательном закреплении и могли бы ограничиться регламентацией в подзаконных актах.
Региональным законодателям при провозглашении дополнительных гарантий следует более четко их регламентировать и унифицировать, чтобы норма закона была понятна гражданину и обязательна для должностных лиц в конкретных ситуациях. Только это сделает норму реально работающей и полезной для населения, будет способствовать диалогу и доверию прежде всего со стороны граждан.
69 Административно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 г. № 350-У! (ред. 12.01.2023 г.) // Казахстанская правда. 2020. 30.06.
70 См.: Степкин С.П. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Постатейный. М., 2020.
Осмелюсь предложить непопулярную у граждан инициативу об увеличении срока рассмотрения обращений на иностранном языке или точечно-рельефным шрифтом слепых, так как для их перевода в любом случае требуется дополнительное время, в том числе в связи с отсутствием таких специалистов как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Расходы на осуществление данных действий также обычно не предусмотрены в бюджетах. Без принятия данной нормы попытки региональных законодателей предусмотреть такое увеличение сроков сегодня справедливо признаются не соответствующими федеральным стандартам71.
В рамках развития цифровизации, использовавшийся ранее исключительно для предоставления государственных и муниципальных услуг Единый портал государственных и муниципальных услуг в качестве эксперимента с 12 ноября 2020 г. начал использоваться как платформа Портала обратной связи (ПОС) для подачи обращений граждан в форме электронных документов по принципу «одного окна». Еще до окончания эксперимента группа депутатов Государственной Думы внесла законопроект № 184897-8 «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», которым предлагается законодательно закрепить направление обращения и получение ответа на него посредством данного портала. Однако внесенный 22 августа 2022 г. и принятый в первом чтении 16 ноября 2022 г. законопроект до настоящего времени не принят, а его рассмотрение постоянно переносится72. Сложности вызывают юридико-технические формулировки и необходимость доработки существующих в органах публичной власти автоматизированных систем делопроизводства.
Популярная в современном мире идея внедрения в работу с обращениями граждан искусственного интеллекта показала, что это лишь упростит работу рассматривающих обращения в части автоматического определения тематики обращения, заполнения обязательных полей карточки гражданина в информационной системе документооборота, упростит сбор информации и подготовку аналитических отчетов. Однако не поможет очеловечить ответы и рассмотреть обращения граждан по существу (объективно и всесторонне). В целом же идея использования искусственного интеллекта является дорогостоящей, что делает ее доступной
71 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В. Д. Зорькина. М., 2011.
72 СОЗД ГАС «Законотворчество»: URL: sozd.duma.gov.ru/bill/184897-8 (дата обращения: 02.07.2023).
лишь федеральным органам власти, а также трудозатратой, так как требует длительного обучения искусственного интеллекта.
Стремительный рост количества обращений граждан, подаваемых в форме электронных документов, вызванный прежде всего развитием информационных технологий и простотой подачи таких обращений заставляет говорить об острой необходимости правовой регламентации порядка работы с электронными обращениями, прежде всего на федеральном уровне, и постоянного совершенствования организации работы с этими обращениями в органах власти и организациях всех уровней73.
Список литературы
1. Авакьян С. А. Представительство в конституционном праве: вопросы теории и практики. М., 2022.
2. Афисов Я. В. Законы субъекта Российской Федерации в системе региональных источников конституционного права // Власть Закона. 2016. № 1. С. 136-146.
3. Багаутдинов Ф. Н. Эффективность прокурорского надзора в современных условиях // Законность. 2018. № 7. С. 20-22.
4. Бондарчук Р. Ч., Прокопьев Е. В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный). М., 2007.
5. Гритчина Н. И. Проблемы реализации законодательства об обращениях граждан в органы местного самоуправления // Современное право. 2012. № 6. С. 21-26.
6. Калашников С. В. Административно-правовой механизм реализации права граждан на обращения в органы государственной власти в Уральском федеральном округе: особенности правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2021. № 3. С. 32-43.
7. Карасев А. Т., Савоськин А В. Дополнительные гарантии реализации конституционного права граждан на обращение в субъектах Российской Федерации // Вестн. Уральского юридического института МВД России. 2020. № 3 (27). С. 69-74.
8. Карасев А. Т., Савоськин А. В. Законы субъектов Российской Федерации об обращениях граждан // Российский юридический журнал. 2015. № 1. С. 48-54.
9. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. В. Д. Зорькина. М., 2011.
10. Леонтьев Л. Л. Анализ состояния законности как деятельность органов прокуратуры // Законность. 2020. № 10. С. 14-18.
73 См.: Степкин С.П. Проблемы правовой регламентации и особенностей подачи обращений в форме электронного документа // Актуальные проблемы российского права. 2022. Т. 17. № 7 (140). С. 49-58.
11. Надыгина Е. В. Дополнительные гарантии права граждан на обращение в субъектах РФ // Вестн. Нижегородского ун-та имени Н. И. Лобачевского. 2011. № 2 (1). С. 279-285.
12. Степкин С. П. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Постатейный. М., 2020.
13. Степкин С. П. Проблемы правовой регламентации и особенностей подачи обращений в форме электронного документа // Актуальные проблемы российского права. 2022. Т. 17. № 7 (140). С. 49-58.
14. Чуклин А. В. К вопросу об объеме и содержании понятия «дополнительные гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые субъектами Российской Федерации» // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 8. С. 3-8.
Статья поступила в редакцию 28.02.2023; одобрена после рецензирования
02.07.2023; принята к публикации 25.08.2023.
Original article
Stanislav P. Stepkin*
PROBLEMS OF ESTABLISHING ADDITIONAL GUARANTEES FOR THE REALIZATION OF THE RIGHT OF CITIZENS TO APPEAL IN THE REGIONS
Abstract: The subject of this study is the normative legal acts of the subjects of the Russian Federation regulating additional guarantees of the implementation of the constitutional right of citizens to appeal in the subjects of the Russian Federation and municipalities, as well as the problems of establishing additional guarantees by regional legislators. The value of the study lies in identifying regulatory gaps at the federal level, contradictions of some regional norms to federal legislation, as well as their features. The author formulated specific proposals for the prospective improvement of legislation on citizens' appeals, established the limits of regional laws and their place in the mechanism of realization of the right of citizens to appeal.
The reasons are indicated and the expediency of increasing the terms of consideration of appeals in a foreign language or in dot-relief font of the blind is justified, the declarative and abstract nature of a number of regulations, defects of rulemaking in the acts of the subjects of the Russian Federation are noted. Regional legislators, when proclaiming additional guarantees, should avoid arbitrary changes to the current sys-
* Ph.D. (Law), Dozent, Associate Professor of the Department of General Jurisprudence of the Faculty of Jurisprudence and Legal Regulation of the Russian State Social University (Moscow, Russia).
tem of norms, strive for reasonable stability of legal regulation, regulate and unify such guarantees more clearly. The necessity of attributing a number of regulatory norms to the competence of the federal legislator, including for the purpose of their unified application in all subjects of the Russian Federation, is noted.
Keywords: citizens' appeals, additional guarantees, the right to appeal, the realization of the right of citizens to appeal, laws on appeals, personal reception, video conferencing, acts on appeals.
For citation: Stepkin, S.P. (2023). Problems of establishing additional guarantees for the realization of the right of citizens to appeal in the regions. Lomonosov Law Journal, 4, pp. 156—178 (in Russ.).
Bibliography
1. Avakyan, S.A. (2022) Representation in constitutional law: issues of theory and practice. Moscow (in Russ.).
2. Afisov, Ya.V. (2016). Laws of the subject of the Russian Federation in the system of regional sources of constitutional law. The Rule of Law, 1, pp. 136-146 (in Russ.).
3. Bagautdinov, F.N. (2018). The effectiveness of prosecutorial supervision in modern conditions. Legality, 7, pp. 20-22 (in Russ.).
4. Bondarchuk, R.Ch. and Prokopiev, E.V. (2007). Commentary to the Federal Law "On the Procedure for Considering Appeals of Citizens of the Russian Federation". Moscow (in Russ.).
5. Gritchina, N.I. (2012). Problems of implementation of legislation on citizens' appeals to local self-government bodies. Modern law, 6, pp. 21-26 (in Russ.).
6. Kalashnikov, S.V. (2021). Administrative and legal mechanism of realization of the right of citizens to appeal to public authorities in the Ural Federal District: features of legal regulation. Administrative and municipal law, 3, pp. 32-43 (in Russ.).
7. Karasev, A.T. and Savoskin, A.V. (2020). Additional guarantees of the implementation of the constitutional right of citizens to appeal in the subjects of the Russian Federation. Bulletin of the Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 3 (27), pp. 69-74 (in Russ.).
8. Karasev, A.T. and Savoskin, A.V. (2015). Laws of the subjects of the Russian Federation on citizens' appeals. Russian Law Journal, 1, pp. 48-54 (in Russ.).
9. Zorkin, V.D. (Ed.). (2011). Commentary to the Constitution of the Russian Federation. Moscow (in Russ.).
10. Leontiev, L.L. (2020). Analysis of the state of legality as the activity of the Prosecutor's Office. Legality, 10, pp. 14-18 (in Russ.).
11. Nadygina, E.V. (2011). Additional guarantees of the right of citizens to appeal in the subjects of the Russian Federation. Bulletin of the Nizhny Novgorod University named after N. I. Lobachevsky, 2(1), pp. 279-285 (in Russ.).
12. Grigoriev, D.V. (Ed.). (2010). Prosecutor's supervision over the implementation of legislation on the procedure for considering citizens' appeals: a methodological guide. Moscow (in Russ.).
13. Stepkin, S.P. (2020). Commentary to Federal Law No. 59-FZ of May 2, 2006 "On the Procedure for Considering Appeals from Citizens of the Russian Federation". Moscow (in Russ.).
14. Stepkin, S.P. (2022). Problems of legal regulation and peculiarities of filing appeals in the form of an electronic document. Actual problems of Russian law, vol. 17, 7(140), pp. 49-58. (in Russ.).
15. Chuklin, A.V. (2016). On the issue of the scope and content of the concept of "additional guarantees of the realization of constitutional rights and freedoms of man and citizen established by the subjects of the Russian Federation". State power and local self-government, 8, pp. 3-8 (in Russ.).
The article was submitted 28.08.2023; approved 02.07.2023; accepted 25.08.2023.
