CC BY
18АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
ANALYSIS OF THE FINANCIAL PROVISION PROBLEMS IN ENVIRONMENTAL PROTECTIONS AND RATIONAL NATURE MANAGEMENTS SPHERE
Л.Н. ХУСАИНОВА, ассистент
НФИ КемГУ
L.N. KHUSAINOVA, assistant
NBI KemSU
Аннотация
Выполнен предварительный анализ комплекса проблем финансового обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды как основного элемента эколого-экономического регулирования.
Abstract
Preliminary analysis of the financial provision problems in environmental protection and rational nature management sphere as the main element of ecological-economic regulation is represented in the paper.
Ключевые слова: эколого-экономическое регулирование; финансирование охраны окружающей среды; финансовое обеспечение экологических программ и природоохранных мероприятий.
Keywords: ecological-economic regulation; environmental protection financing; financial provision of ecological programs and environmental protection measures.
Понимание недостатков использования в системе управления природопользованием и охраной окружающей среды исключительно административных методов и попытки совершенствования механизма функционирования этой системы нашли отражение в Постановлении Правительства СССР от 07.01.1988 г. № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Документом предписывалась необходимость «решительного перехода от преимущественно административных к преимуще-
ственно экономическим методам управления природоохранной деятельностью» [1]. Ключевым вопросом осуществления комплекса эколого-экономических мер был, есть и остается вопрос финансового обеспечения.
До 10.01.2002 г. одним из основных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере взаимодействия общества и природы, являлся Закон РСФСР от 19.12.1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды», утративший силу с принятием Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Новый документ должен был стать фундаментом прогрессивного развития в условиях изменившихся политических, экологических, экономических, социальных реалий. С этой целью при сохранении общей структуры неоднократному пересмотру и редакции были подвергнуты нормы закона. В контексте заявленной темы особый интерес представляет трансформация разделов документа, касающихся экономического регулирования рационального природопользования и охраны окружающей природной среды.
В действующем федеральном законодательстве отсутствует определение «финансирование охраны окружающей среды». Закон не предусматривает положений о финансовом обеспечении природоохранных мероприятий. В 2004 г. единственная статья (ст. 15) в отношении рассматриваемого вопроса была признана утратившей силу (с 01.01.2006 г.) [2].
Указанный выше Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» по отношению к ныне действующему имел, как минимум, два принципиально важных преимущества. Во-первых, он указывал источники финансирования экологических программ и мероприятий, в качестве которых выступали:
- республиканский бюджет РФ, бюджеты субъектов РФ, бюджеты органов местного самоуправления;
- средства предприятий, учреждений и организаций;
- федеральный, территориальные и местные экологические фонды;
- фонды экологического страхования;
- кредиты банков;
- добровольные взносы населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также другие источники.
Во-вторых, закон предписывал обязательное выделение в федеральном, региональном, местном бюджетах отдельной строкой финансирования экологических программ и природоохранных мероприятий, гарантировавшее их обеспечение материально-техническими ресурсами. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» эти меры не предусмотрены [1, 3, 4].
В настоящее время в государственном бюджете средства на охрану окружающей среды выделяются по двум направлениям - финансируются государственные целевые программы в области экологии и деятельность специально уполномоченных государственных органов. Следует отметить,
что в постановлениях Правительства РФ, которыми утверждаются соответствующие программы, указываются объемы финансирования по каждому мероприятию. Источниками материально-технического обеспечения целевых экологических программ могут быть как средства, выделяемые из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, так и средства внебюджетных источников [2]. Однако реалии сегодняшнего дня таковы, что абсолютная сумма капиталовложений природоохранного назначения является мизерной. По оценкам специалистов, бюджетного финансирования экологических программ, выполнения международных обязательств России, содержания заповедных территорий, обновления изношенной и несовершенной материальной и технико-технологической базы попросту не происходит [1]. Это в той или иной мере находит подтверждение в докладах заседания членов президиума Государственного совета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды, состоявшегося 27.05.2010 г. Глава Республики Калмыкия К.Н. Илюмжинов обратил внимание на недостаточное финансирование региональных целевых программ по обращению с отходами, препятствующее целевому расходованию денежных средств; указал на несовершенство действующего природоохранного законодательства в части расчета размера субвенций на осуществление охраны и использования объектов животного мира. Министр природных ресурсов и экологии России Ю.П. Трутнев подчеркнул, что размеры ставок за негативное воздействие на окружающую природную среду (являющихся по сути одним из основных источников пополнения бюджетов всех уровней, а также экологических фондов) не индексировались с 1991 г. Губернатор Ставропольского края В.В. Гаевский сообщил об отсутствии финансового обеспечения мероприятий по ликвидации аварийных скважин. О несовершенстве механизма компенсации ущерба, наносимого особо охраняемым территориям, невозможности самостоятельного коммерческого привлечения средств природоохранными организациями рассказал директор Всемирного фонда дикой природы России И.Е. Честин [5].
Таким образом, представляется возможным говорить о проблемах привлечения денежных средств в целях формирования бюджетных и внебюджетных фондов, с одной стороны, и проблемах целевого использования бюджетных ассигнований, с другой стороны.
В соответствии со ст. 21, 22 ранее действовавшего Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранительных задач создавалась единая система государственных экологических фондов, объединяющая федеральный экологический фонд, территориальные и местные фонды [3]. Федеральный экологический фонд РФ был создан в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29.06.1992 г.
№ 442 «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации», являлся самостоятельным государственным учреждением, юридическим лицом и находился в ведении Госкомэкологии России. Последний организовывал работу фонда, участвовал в подготовке предложений по использованию его средств, контролировал их целевое использование [1].
Фонды формировались за счет:
- платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения;
- сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения;
- средств от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;
- полученных в виде дивидендов процентов по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности предприятий и иных юридических лиц;
- инвалютных поступлений от иностранных юридических лиц и граждан [3].
Экологические фонды являлись важным элементом экономического механизма регулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды. Практика существования фондов доказала экономическую целесообразность их деятельности, роль которой особенно возрастала в условиях жесточайшего дефицита финансирования природоохранных мероприятий. К сожалению, система экологических фондов в 2001 г. была ликвидирована (см. Постановление Правительства РФ от 11.10.2001 г. № 721 «О ликвидации Федерального Экологического фонда Российской Федерации»), а в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» статьи о создании фондов, порядка и целей расходования денежных средств не оказалось, хотя и было предусмотрено в его проекте. Кроме того, Федеральным законом от 26.04.2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» была исключена ст. 17 Бюджетного кодекса РФ, которая предусматривала создание целевого бюджетного фонда, образуемого в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Другими словами, средства целевого бюджетного фонда не могли быть использованы на цели, не соответствующие назначению фонда [2].
Проблема нецелевого использования ассигнований звучала лейтмотивом в выступлениях членов президиума вышеупомянутого Государственного совета. К.Н. Илюмжинов так выразил свою позицию: «Напри-
мер, «Газпром», ЛУКОЙЛ перечисляют деньги, сотни миллионов рублей, на восстановление рыбы и другой продукции. Эти деньги уходят в бюджет, в Минфин, а потом субъекты Российской Федерации, те предприятия, которые занимаются этим, обращаются снова в Минфин за этими деньгами. То есть мы предлагаем «покрасить» эти деньги, чтобы те деньги, которые платятся за экологический ущерб, потом возвращались бы на территории... Чтобы они не обезличивались на счетах...» [5]. Предложение «окрашивания» средств экологических фондов встретило активную поддержку со стороны участников Совета, в частности, И.Е. Честин отметил: «.По сегодняшнему законодательству в случае, если муниципальное образование нанесло ущерб особо охраняемой территории, например, заповеднику, оно обязано этот ущерб компенсировать. Ущерб поступает во внебюджетный фонд данного же муниципального образования, то есть это способ перевода денег, принося еще некоторый вред, перевода денег из бюджета во внебюджетные источники. И удивительным образом Министерство финансов настаивает на сохранении такой ситуации.» [5]. Нередки случаи, когда средства, подлежащие использованию на восстановление и улучшение состояния окружающей природной среды, направляются на иные цели, например, на выплату зарплаты, пенсий, пособий, пр. И это мягкий вариант возможного развития событий.
Исходя из предварительного анализа проблем финансового обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды как основного элемента эколого-экономического регулирования, можно сделать вывод о необходимости решения следующих задач:
- Внести в действующие (или вновь разрабатываемые) нормативно-правовые акты определение понятия «финансирование охраны окружающей среды».
- Указать источники финансирования экологических программ и мероприятий.
- Определить цели и порядок расходования денежных средств.
- Привести в соответствие действующую систему платежей за природопользование изменившимся политическим, экологическим, экономическим, социальным условиям, в частности, осуществить индексацию размеров ставок платежей за природопользование.
- Предусмотреть наряду с целевыми программами создание и функционирование целевых бюджетных фондов.
Библиографический список
1. Бринчук М.М. Экологическое право. М.: Юристъ, 2005. 670 с.
2. Вершило Н.Д., Вершило Т.А. Целевые экологические программы и экологические фонды как инструменты планирования и финансирования в
области охраны окружающей среды // Экологическое право. 2009. № 1. С. 18-24.
3. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». М., 2010.
4. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». М., 2010.
5. Стенографический отчет о заседании президиума Государственного совета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды. М., 2010. http://www.news. кгет-lin.ru/transcripts/ 7872/ргт1
Контактная информация
L. Khusainova@yandex. ги
