CC BY
107
Ю.В. ГОРДИНА
кандидат экономических наук, доцент Байкальского государственного университета экономики и права,
г. Иркутск
e-mail: [email protected], [email protected]
Ю.Б. МАХТИНА
кандидат экономических наук, аудитор Контрольно-счетной палаты Иркутской области
e-mail: [email protected]
АНАЛИЗ ПРИМЕНЕНИЯ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ
Отмечается, что проблема эффективного использования бюджетных средств весьма актуальна в современных условиях хозяйствования бюджетных организаций. Указывается на необходимость сокращения неэффективных расходов муниципальными образованиями, которая продиктована современными требованиями федерального законодательства к оценке деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Подчеркивается, что совершенствование системы показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Иркутской области является объективной необходимостью.
Ключевые слова: бюджетные средства, муниципальные образования, органы местного самоуправления, мониторинг эффективности деятельности, неэффективные расходы.
YU.V. GORDINA
PhD in Economics, Associate Professor, Baikal State University of Economics and Law, Irkutsk e-mail: [email protected], [email protected]
YU.B. MAKHTINA
PhD in Economics, Auditor, Accounts Chamber of Irkutsk region
e-mail: [email protected]
ANALYSIS OF PERFORMANCE EVALUATION INDICES OF LOCAL GOVERNMENT BODIES BY THE EXAMPLE OF IRKUTSK REGION’S URBAN AND MUNICIPAL DISTRICTS
The problem of efficient use of budgetary funds is very important in the present conditions of budgetary organizations' business practice. The authors emphasize the necessity for municipal entities to reduce ineffective expenses; this necessity is stipulated by the federal legislation modern requirements to performance evaluation of local government bodies of urban and municipal districts. The article underlines that it is an objective need to improve the system of performance indices of local government bodies of urban and municipal districts.
Keywords: budgetary funds, municipal bodies, local government bodies,
performance effectiveness monitoring, ineffective expenses.
УДК 332.146.2(571.53) ББК 65.046.1(2Poc)
© Ю.В. Гордина, Ю.Б. Махтина, 2011
Проблема эффективного использования бюджетных средств весьма актуальна в современных условиях хозяйствования бюджетных организаций. В послании Президента Российской Федерации от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» отражены основные направления и ориентиры бюджетной политики на ближайшую перспективу, одним из которых является установление ответственности за неэффективное расходование средств.
Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Отсюда следует, что неэффективным использованием бюджетных средств является:
- недостижение заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного объема средств;
- достижение результата с большими, чем это было возможно, затратами;
- завуалированное расходование средств, которое изначально предполагает их неэффективное использование.
Кризис 2009 г. заставил структуру власти обратить внимание на эффективность расходования бюджетных средств и в целях выживания в сложившихся условиях потребовал от муниципальных образований приступить к сокращению неэффективных расходов. С началом реформы местного самоуправления в 2006 г. в Иркутской области осталось незамеченным, и в значительной степени остается таковым и в настоящее время, то, что значительная часть полномочий муниципальных районов перешла к городским и сельским поселениям и это не повлекло за собой сокращение расходов на содержание аппарата управления муниципальных районов. В то же время контроль со стороны правительства Иркутской области за неэффективным расходованием бюджетных средств муниципальными районами и городскими округами выявил наличие неэффективных расходов в
муниципальных образованиях второго уровня, причем анализ этих расходов показал, что они имеют место в большинстве сфер деятельности: в сферах образования, здравоохранения, ЖКХ, организации муниципального управления.
В настоящий момент эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов оценивается на основании указа Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 г. № 607 и распоряжения Правительства РФ «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607» от 11 сентября 2008 г. № 1313-р.
На основании методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденной указанным распоряжением, в 2009 г. были рассчитаны суммы неэффективных расходов по каждому муниципальному образованию (табл. 1). Величина неэффективных расходов в целом по области составила 5 895,55 млн р.
В 2010 г. были проведены мероприятия по сокращению неэффективных расходов бюджетных средств, которые, по предварительным оценкам, повлекут за собой в целом по всем муниципальным образованиям снижение таких расходов в размере 448,44 млн р.
В качестве основных мероприятий, проведенных в муниципальных образованиях для сокращения неэффективных расходов в сфере образования, можно выделить следующие: консервация, закрытие, реорганизация образовательных учреждений; оптимизация наполняемости комплект-классов, вследствие чего произошло уменьшение количества комплект-классов, снижение численности работников (как основного, так и прочего персонала). Сумма сниженных неэффективных расходов, полученная в результате проведения данных мероприятий, составила 230,41 млн р. (87,93% общего объема сокращенных расходов в сфере образования).
Согласно предварительным расчетам, по области в сфере образования сокращено 262,9 млн р. (58,63% общего объема сокращенных неэффективных расходов в
Объемы неэффективных расходов в муниципальных образованиях Иркутской области по различным сферам деятельности за 2009 г. и результаты работы по их сокращению в 2010 г.
Муниципальное образование Образование Здравоохранение ЖКХ Организация муниципального управления
Объем неэффективных расходов, млн р. Сокращение неэффективных расходов, млн р. Сни- жение чис- лен- ности работ- ников, чел. Объем неэф-фек-тивных расходов, млн р. Сокращение неэффективных расходов, млн р. Сни- жение чис- лен- ности работ- ников, чел. Объем неэф-фек-тивных расходов, млн р. Сокращение неэффективных расходов, млн р. Сни- жение чис- лен- ности работ- ников, чел. Объем неэф-фек-тивных расходов, млн р. Сокращение неэффективных расходов, млн р. Сни- жение чис- лен- ности работ- ников, чел.
г. Братск 69,746 8,5 17 0,010 7 0,010 7 - 61,29 - - - - -
г. Зима 16,371 2,2 3 0,001 9 0,001 9 10 - - - 1,56 - -
г. Иркутск 79,959 14,6 158 0,022 5 - - 19,78 - - 112,55 51,20 20
г. Саянск 18,48 3,2 46 0,016 2 - - - - - - - -
г. Свирск 19,947 0,9 - 0,002 3 0,002 0 6 - - - 7,96 0,17 -
г. Тулун 18,094 - - 0,022 8 - - 34,36 - - - - -
г. Усолье-Сибир-ское 39,586 4,9 30 0,016 2 0,016 2 - - - - - - -
г. Усть-Илимск 81,819 13,0 83 0,070 1 0,070 1 511 11,61 9,00 - 25,87 25,90 154
г. Черемхово 24,694 4,4 103 0,001 5 - - 14,94 - - - - -
Ангарский м.р.* 67,683 57,2 197 0,000 2 - - 18,27 - - 0,42 - -
Балаганский м.р. 44,187 7,0 23 0,000 2 - - 0,64 0,63 - 33,34 2,06 -
Бодайбинский м.р. 47,553 1,5 37 0,005 6 - - 335,59 - - 25,58 0,20 -
Братский м.р. 142,692 7,8 210 0,000 3 - - 66,22 - - 22,28 14,40 -
Жигаловский м.р. 72,103 8,0 35 0,001 0 0,001 0 - 2,37 0,50 - 26,45 1,47 1
Заларинский м.р. 85,612 6,9 56 0,001 6 0,001 6 14 1,08 1,08 - 37,72 1,66 8
Зиминский м.р. 66,116 2,1 38 - - - - - - 27,47 - -
Иркутский м.р. 85,958 0,1 23 0,007 1 0,007 1 11 19,15 5,25 - 103,94 - -
Казачинско-Лен-ский м.р. 44,163 1,8 7 0,000 5 - - 31,11 7,99 - 33,09 6,90 4
Катангский м.р. 88,783 - - 0,013 8 - - 68,53 0,10 - 21,40 - -
Качугский м.р. 72,250 1,2 8 - - - - - - 17,85 - -
Киренский м.р. 217,678 - - 0,045 5 - - 53,92 - - 14,13 2,78 -
Куйтунский м.р. 80,710 1,4 18 0,003 8 - - - - - 40,37 3,00 -
Мамско-Чуйский м.р. 32,364 0,4 3 0,014 3 0,014 3 - - - - 18,71 1,30 12
Нижнеилимский м.р. 328,746 11,4 - 0,018 1 0,018 1 7 41,31 - - 89,81 2,26 9
Нижнеудинский м.р. 264,124 10,2 - 0,062 7 0,062 7 142 41,95 - - 26,91 - -
Ольхонский м.р. 33,653 13,7 20 0,001 4 0,000 8 0,11 0,10 - 34,74 8,40 -
Слюдянский м.р. 44,054 5,5 34 0,001 0 0,001 0 35 23,42 2,24 - 48,87 - -
Тайшетский м.р. 169,764 4,3 33 - - - 34,85 - - 80,17 - -
Тулунский м.р. 105,783 23,1 75 0,001 0 0,001 0 1 4,08 - - 33,70 1,05 2
Усольский м.р. 63,802 0,4 6 - - - 21,46 8,58 - 47,25 8,00 -
Усть-Илимский м.р. 57,595 2,0 - - - - 13,64 - - 34,60 - -
Усть-Кутский м.р. 92,690 21,2 50 0,002 0 0,002 0 7 155,79 - - 23,40 - -
Усть-Удинский м.р. 61,966 1,1 - - - - 19,26 0,15 - 30,13 5,07 -
Черемховский м.р. 83,206 3,5 12 0,001 0 0,001 0 - 6,92 4,88 - 34,90 - -
Чунский м.р. 105,769 3,9 - 0,044 1 - - 9,40 - - 44,03 - -
Шелеховский м.р. 40,265 1,3 - 0,001 2 - - 2,82 - - 45,83 - -
Аларский район 87,481 6,1 54 0,000 3 - - 0,91 0,30 - 33,21 1,08 -
Баяндаевский район 52,534 1,6 53 0,006 8 - - - - - 19,30 - -
Боханский район 108,244 1,0 69 0,000 1 - 22 - - - 28,78 1,16 4
Нукутский район 65,952 1,2 - 0,006 0 0,006 0 - 0,39 - - 15,94 - -
Осинский район 60,199 1,9 210 - - - - - - 36,02 5,20 -
Эхирит-Булагатский район 121,248 2,4 30 0,002 0 0,002 0 - 3,57 1,21 - 34,50 - -
Всего 3 463,621 262,9 1 741 0,400 0 0,210 0 766 1 118,74 42,01 0 1 312,78 143,26 214
* М.р. — муниципальный район.
2010 г.) и 1 741 чел. (63,98%). Самыми результативными стали Ангарский (57,2 млн р., 197 чел.), Тулунский (23,1 млн р., 75 чел.) и Усть-Кутский (21,2 млн р., 50 чел.) районы. Наименее результативными оказались Иркутский (0,1 млн р., 23 чел.), Мамско-Чуйский (0,4 млн р., 3 чел.) и Усольский (0,4 млн р., 6 чел.) районы.
В сфере здравоохранения величина сокращенных неэффективных расходов в 2010 г. предположительно была равна 0,21 млн р. (0,05%), а количество сокращенных работников — 766 чел. (28,16%). Сократили неэффективные расходы в данной сфере 18 муниципальных образований. Наибольшее снижение неэффективных расходов произошло в г. Усть-Илимске (0,070 1 млн р., 511 чел.) и Нижнеудинском районе (0,062 7 млн р., 142 чел.). В Аларском, Ангарском, Ба-лаганском, Баяндаевском, Бодайбинском, Боханском, Братском, Зиминском, Казачинс-ко-Ленском, Катангском, Качугском, Кирен-ском, Куйтунском, Осинском, Тайшетском, Усольском, Усть-Илимском, Усть-Удинском, Чунском, Шелеховском районах и гг. Иркутске, Саянске, Тулуне, Черемхово сокращений неэффективных расходов не проводили.
В сфере здравоохранения были осуществлены следующие мероприятия: оптимизация работы учреждений скорой помощи, расширение их сотрудничества с другими медицинскими учреждениями, вследствие чего уменьшилось количество выездов машин скорой помощи и, соответственно, снизились расходы на горюче-смазочные материалы, ремонт, приобретение запчастей и т.д.; ужесточение дисциплины; оптимизация состояния коечного фонда, т.е. приведение к нормативному показателю количества коек, продолжительности работы медицинского персонала, длительности пребывания пациентов в лечебно-профилактических учреждениях. Сумма сокращенных расходов, полученная за счет проведения перечисленных мероприятий, составила 0,136 млн р. (61,82%).
В области жилищно-коммунального хозяйства снижение неэффективных расходов произошло в 14 муниципальных образованиях и составило 42,01 млн р. (9,37%), сокращений работников не производилось. Самое большое сокращение расходов было осуществлено в следующих муниципальных
образованиях: г. Усть-Илимск (9,00 млн р.), Усольский (8,58 млн р.), Казачинско-Ленский (7,99 млн р.), Иркутский (5,25 млн р.) и Че-ремховский (4,88 млн р.) районы. Еще 9 муниципальных образований, включая Слюдянс-кий, Эхирит-Булагатский, Заларинский районы и т.д., сократили неэффективные расходы на меньшие суммы. Остальные 28 муниципальных образований неэффективные расходы не снижали.
К основным мероприятиям, проведенным с целью сокращения неэффективных расходов в этой сфере, можно отнести установку приборов учета тепловой энергии и воды, замену теплоисточников и теплогенерирующего оборудования на новые с повышенным коэффициентом полезного действия, строительство, ремонт и модернизацию котельных. За счет проведения перечисленных мероприятий было сокращено расходов на сумму около 35,88 млн р., что составило 85,42% общего объема сокращенных неэффективных расходов в данном секторе экономики.
В сфере жилищно-коммунального хозяйства необходима корректировка государственной политики, т.е. определение более четких условий и сроков допуска в эту сферу частного бизнеса. Так, целесообразна не сдача в аренду имущества жилищно-коммунального хозяйства на длительный срок (как, например, в Казачинско-Ленском районе — на 25 лет), а, возможно, сдача его в концессию на определенный срок и на определенных государством условиях, что также требует совершенствования законодательства о товариществах собственников жилья, управляющих компаниях, непосредственном управлении собственников жилья домами. Понимание данной проблемы есть на всех уровнях власти, но реальный путь ее решения, похоже, пока не найден. Это видно хотя бы из того, что, несмотря на критику современного состояния жилищно-коммунального хозяйства на местах, предпринимаются не кардинальные, а лишь частные меры по совершенствованию действующего законодательства. Поэтому те задачи, которые декларированы на политическом уровне, но выполнение которых не урегулировано действующим законодательством, муниципальные образования второго уровня вынуждены решать самостоятельно путем постоянного значительного увеличения
расходов на поддержание жилищно-коммунального хозяйства.
В области организации муниципального управления, по предварительным оценкам, снижено неэффективных расходов на сумму 143,26 млн р. (31,95%) и сокращено 214 чел. (7,86%). Лучший результат показали гг. Иркутск (51,20 млн р., 20 чел.) и Усть-Илимск (25,90 млн р., 154 чел.), Братский район (14,40 млн р.). Еще 17 муниципальных образований, а именно Ольхонский, Усольский, Казачинско-Ленский, Осинский, Усть-Удинс-кий и другие районы снизили неэффективные расходы бюджетных средств менее чем на 10 млн р. каждый. В оставшихся 22 муниципальных образованиях объемы расходов не были сокращены.
К наиболее результативным мероприятиям по снижению неэффективных расходов можно отнести сокращение штатной численности работников данной сферы, снижение командировочных расходов, расходов на горюче-смазочные материалы, на проведение конференций. Объем сокращенных вследствие проведения данных мероприятий неэффективных расходов составил 131,58 млн р. (91,85%).
В сфере организации муниципального управления достаточно большое количество муниципальных образований не снизили неэффективные расходы, что, возможно, связано с тем, что у них невысок уровень собственных налоговых доходов, которых хватает только на выполнение своих обязательств, поэтому снижение неэффективных расходов может отрицательно сказаться на эффективности работы. Следовательно, чтобы без отрицательных последствий сократить неэффективные расходы в данной сфере, необходимо для начала повысить доходную базу бюджетов муниципальных образований.
Отметим, что с 2010 г. из областного бюджета местным бюджетам второго уровня предусмотрено предоставление
иных межбюджетных трансфертов в целях финансовой поддержки муниципальных образований Иркутской области, осуществляющих эффективное управление бюджетными средствами (средствами консолидированных бюджетов). О важности этого направления работы правительства Иркутской области можно судить по тому, что в бюджете Иркутской области на 201 1 г. утверждена сумма таких трансфертов, равная 820 млн р., что на 120 млн р. больше, чем в 2010 г. При этом возможно, что в течение 201 1 г. эта сумма будет увеличена.
Кроме того, не менее 20% общего объема полученных муниципальными районами Иркутской области межбюджетных трансфертов в 2010 г. было распределено между городскими и сельскими поселениями Иркутской области, входящими в состав конкретного муниципального района, в соответствии с методикой, утвержденной органами местного самоуправления муниципальных районов Иркутской области. К сожалению, не дана примерная методика распределения указанных средств, которая стимулировала бы сокращение неэффективных расходов в муниципальных образованиях первого уровня. Существуют обоснованные опасения, что муниципальные образования второго уровня «поделятся» данными средствами не с теми муниципальными образованиями первого уровня, которые работают над пополнением бюджета, используя все возможные резервы и сокращая у себя неэффективные расходы, а с теми из них, у которых недостаточно средств.
Работа по обеспечению эффективного расходования бюджетных средств будет продолжена, следовательно, постоянно будет проводиться и работа по совершенствованию системы показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Иркутской области.
