CC BY
38
ОРГАНИЗАЦИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
УДК 614.2
Н.Ю. Алексеева, Г.М. Гайдаров
К ВОПРОСУ НЕЭФФЕКТИВНЫХ РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ)
Иркутский государственный медицинский университет (Иркутск)
В статье представлены результаты оценки эффективности расходования бюджетных средств органами местного самоуправления Иркутской области в сфере здравоохранения за 2008—2009 гг. На основе проведенного анализа предлагаются, меры, направленные на повышение эффективности деятельности муниципальных образований и снижение объема неэффективных расходов.
Ключевые слова: здравоохранение, муниципальное образование, неэффективные расходы
TO THE QUESTION OF INEFFICIENT EXPENSES OF LOCAL BUDGETS IN PUBLIC HEALTH SERVICE SPHERE (ON THE EXAMPLE OF IRKUTSK REGION)
N.Y. Alekseeva, G.M. Gaydarov Irkutsk State Medical University, Irkutsk
The article presents the results of an estimation of efficiency of an expenditure of budgetary means by local governments of the Irkutsk region in public health services sphere for 2008—2009 years. On the basis of the analysis the measures, that are aimed, at the increase of efficiency of activity of municipal unions and decrease of volume of inefficient expenses, are offered.
Key words: public health service, municipal union, inefficient expenses
В Конституции РФ закреплено право каждого человека на охрану здоровья и медицинскую помощь. При этом в ст. 7 специально оговаривается, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Вместе с тем основная проблема, с которой сталкиваются граждане РФ при обращении за медицинской помощью — невозможность ее получения в необходимом объеме бесплатно [1, 3]. Это связано как с несбалансированностью структуры оказываемой медицинской помощи, так и с несоответствием объема государственных гарантий и имеющихся финансовых ресурсов. К сожалению, ситуация в настоящее время такова, что государство не имеет возможностей для полного финансирования предоставляемой населению медицинской помощи. Дефицит финансовых поступлений в сфере здравоохранения усугубляется крайне низкой эффективностью использования ресурсов на всех уровнях бюджета, в том числе муниципальном [1, 2, 3].
С целью контроля и мониторинга эффективности расходования бюджетных средств в сфере здравоохранения органами местного самоуправления субъекта РФ Указом Президента РФ от
28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» был утвержден перечень основных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, в том числе в сфере здравоохранения. В Распоряжении Правительства РФ от 11.09.2008 г. № 1313-р представлены дополнительные показатели для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета величины неэффективных расходов местных бюджетов. Кроме того, в целях содействия достижению и поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления в сфере здравоохранения утверждены «Методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям» (Распоряжение Правительства РФ от 11.06.2008 г. № 1313-р), позволяющие определять объем дополнительного финансирования городских округов и муниципальных образований в соответствии с уровнем оцениваемых показателей [1, 4, 5].
Министерством здравоохранения Иркутской области, включающей значительное число му-
ниципальных образований (42), в соответствии с вышеуказанными нормативно-правовыми документами стал активно проводиться мониторинг эффективности деятельности, в т.ч. расходования бюджетных средств в сфере здравоохранения органами местного самоуправления городских округов. Данный подход так же, как и анализ эффективности деятельности органов исполнительной власти (использование средств консолидированного бюджета области), реализуется в рамках трех основных направлений — управление кадровыми ресурсами, управление объемами и стоимостью стационарной и скорой медицинской помощи [1, 4].
Анализ эффективности управления кадровыми ресурсами органов местного самоуправления показал, что неэффективные расходы в 2008 г. имели место в 12 муниципальных образованиях из 42. Общая сумма неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами во всех муниципальных образованиях Иркутской области по итогам 2008 г. составила 93 млн. руб. Наиболее высокий объем неэффективных расходов в 2008 г. был зафиксирован в следующих муниципальных образованиях области: г. Усть-Илимск (92,96 руб. на 10 тыс. населения), г. Черемхово (83,65 руб.), Чунский район (27,74 руб.).
По итогам работы в 2009 г. неэффективные расходы на управление кадровыми ресурсами отсутствовали в 26 муниципальных образованиях Иркутской области (2008 г. — 30 муниципальных образований). Среди остальных 16 муниципальных образований региона наибольшие суммы неэффективных расходов были зафиксированы на следующих территориях: в г. Усть-Илимск — 53,0 млн. руб., Нижнеудинский район — 50,3 млн. руб., Чунский район — 37,3 млн. руб. Общая сумма неэффективных расходов при управлении кадровыми ресурсами в сфере здравоохранения на
уровне органов местной власти по итогам 2009 г. составила 282,5 млн. руб. (рис. 1).
Наличие неэффективных расходов при управлении кадровыми ресурсами объясняется более высокой численностью персонала учреждений здравоохранения относительно целевого значения, установленного в постановлении Губернатора Иркутской области № 86-п от 09.04.2009 г.
По количеству среднего медицинского персонала в муниципальных учреждениях здравоохранения области наибольшее превышение целевого значения (93,4 чел. на 10 тыс. населения) по итогам
2008 — 2009 гг. было зафиксировано в следующих муниципальных образованиях: Аларский район (205 чел. на 10 тыс. населения, превышение составило 119 %), г. Черемхово (125 чел. на 10 тыс., превышение — 34 %) и Мамско-Чуйский район (113 чел. на 10 тыс., превышение — 21 %).
При этом необходимо отметить, что ни в одном из муниципальных образований Иркутской области за период 2008 — 2009 гг. не наблюдалось превышение целевого значения количества врачей (40,2 чел. на 10 тыс. населения области). Динамика показателя укомплектованности врачебными кадрами (отношение физических лиц к количеству штатных должностей), без учета совместительства в муниципальных учреждениях здравоохранения области за период 2005 — 2009 гг. носит волнообразный характер: снижается с 57 % в 2005 г. до 52 % в
2007 г., а затем повышается до 56 % и 58 % в 2008 и
2009 гг. соответственно. По состоянию на начало
2010 г. в Иркутской области не укомплектованы 2116 врачебных должностей.
Сложившая ситуация в обеспеченности кадровыми ресурсами Иркутской области объясняется тем, что на протяжении последних 20 лет в Иркутской области отсутствовала единая кадровая политика. В области не принимались и не
>.
с
>.
Рис. 1. Величина неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами в разрезе муниципальных образований Иркутской области в 2009 г (млн. руб.).
реализовывались муниципальные кадровые программы, взаимодействие между Министерством здравоохранения Иркутской области, Иркутским государственным медицинским университетом, Иркутским государственным институтом усовершенствования врачей и лечебными учреждениями носило формальный характер, не отслеживался доезд выпускников целевого набора, отсутствовала заинтересованность в трудоустройстве выпускников в государственную систему.
С целью повышения укомплектованности врачебными кадрами муниципальных учреждений здравоохранения в 2009 г. были реализованы следующие мероприятия:
1. В ряде муниципальных образований (Са-янск, Зима, Братск, Бодайбо, Залари, Жигалово, Балаганск) приняты и финансируются программы по кадровой политике, согласно которым молодым специалистам предоставляются жилье, подъемные и заработная плата по контракту.
2. Издан приказ № 1506-мпр от 01.11.2009 г. «Об укомплектованности врачебными кадрами», направленный на сохранение врачебных кадров в учреждениях.
3. Организован ежемесячный мониторинг «движения» медицинских кадров (Приказ Министерства здравоохранения Иркутской области № 1270-мпр от 25.09.2009 г.).
4. Начиная с сентября 2009 г. регулярно проводятся заседания рабочей группы по вопросам послевузовской подготовки выпускников Иркутского государственного медицинского университета и закрепления молодых специалистов в сельских учреждениях здравоохранения.
5. Впервые за время существования целевой формы обучения студентов организован мониторинг доезда выпускников.
Проблема кадрового обеспечения учреждений здравоохранения была впервые выведена на
уровень Губернатора Иркутской области и мэров муниципальных образований: данный вопрос обсуждался на заседаниях Правительства, ассоциации мэров Иркутской области.
Анализ эффективности деятельности органов местного самоуправления свидетельствует о наличии по итогам работы в 2008 г. неэффективных расходов на управление объемами и стоимостью стационарной медицинской помощи в 15 муниципальных образованиях области, при этом общая сумма неэффективных расходов по всем муниципальным образованиям составила 369 млн. руб. Наиболее высокий объем неэффективных расходов на 1 жителя в 2008 г. был зарегистрирован в Ангарском муниципальном образовании (446,3 руб.), г. Иркутске (347,3 руб.) и Баяндаевском районе (329,9 руб.).
Исходя из данных рисунка 2, в 2009 г. количество муниципальных образований, имеющих неэффективные расходы на управление объемами стационарной медицинской помощью, по сравнению с данными 2008 г., снизилось до 11. Максимальные суммы неэффективных расходов по данному виду медицинской помощи в 2009 г. были зафиксированы в г. Усолье-Сибирское (17,2 млн. руб.), Нижне-удинском районе (13,1 млн. руб.) и г. Усть-Илимск (9,7 млн. руб.).
Причинами наличия неэффективных расходов при управлении объемами и стоимостью стационарной медицинской помощи в городских округах и муниципальных районах Иркутской области являются:
1) превышение целевого значения объема стационарной медицинской помощи в расчете на 1 жителя, установленного в муниципальном задании, в том числе и за счет необоснованной госпитализации;
2) неэффективное использование коечного фонда в связи с низкой среднегодовой занятостью койки (менее 300 дней при целевом значении показателя 320 — 330).
Рис. 2. Величина неэффективных расходов на управление объемами и стоимостью стационарной медицинской помощи в разрезе муниципальных образований Иркутской области в 2009 г. (млн. руб.).
В таблице 1 представлены муниципальные образования области, имеющие, по данным 2009 г., минимальные показатели среднегодовой занятости койки — менее 300 дней. Наихудший показатель был зафиксирован в Катангском районе (125,4 дня), а также в Эхирит-Булагатском (146,1 день), Усть-Илимском (228,3 дня) и Усольском (244,1 день) районах.
Таблица 1
Показатели минимальной среднегодовой занятости койки (менее 300дней в году) в муниципальных образованиях Иркутской области в 2009 г.
Результаты оценки эффективности расходования бюджетных средств органов местного самоуправления при управлении объемами и стоимостью
скорой медицинской помощи по итогам 2008 г. свидетельствуют о наличии неэффективных расходов в 21 муниципальном образовании Иркутской области. Общая сумма данных неэффективных расходов составила 145 млн. руб. Наиболее высокий объем неэффективных расходов в расчете на 1 жителя в 2008 г. был зафиксирован в Чунском (197 руб.), Мамско-Чуйском (178 руб.) и Бодайбинском (144 руб.) районах.
По итогам работы за 2009 г. неэффективные расходы на управление скорой медицинской помощью были отмечены уже в 26 муниципальных образованиях области, что на 5 муниципальных образований больше, чем по данным 2008 г. Объем неэффективных расходов при оказании данного вида помощи на уровне местных бюджетов составил 60,8 млн. руб. При этом максимальные суммы неэффективных расходов сложились в следующих муниципальных образованиях: г. Иркутск — 25,6 млн. руб. (несмотря на снижение к уровню 2008 г. — 51,9 млн.руб.), Чунский район
— 7,2 млн. руб. (увеличение к уровню 2008 г. — 6,9 млн. руб.), г. Усолье-Сибирское — 6,1 млн. руб. (увеличение к уровню 2008 г. — 20,6 млн. руб.), Иркутский район — 6,0 млн. руб. (снижение к уровню
2008 г. — 2,0 млн. руб.) (рис. 3).
Причины наличия неэффективных расходов при управлении скорой медицинской помощью на ряде территорий области заключаются в превышениях целевого значения объема скорой медицинской помощи в расчете на 1 жителя, установленного в муниципальном задании (0,388 вызовов на 1 жителя Иркутской области).
Проведенный анализ эффективности расходования бюджетных средств на уровне городских округов и муниципальных районов Иркутской области при управлении стационарной и скорой медицинской помощью позволил определить наи-
Муниципальное образование Среднегодовая занятость койки (дней в году)
Катангский р-н 125,4
Эхирит-Булагатский р-н 146,1
Усть-Илимский р-н 228,3
Усольское районное м.о. 244,1
Чунское районное м.о. 250,7
Усть-Удинский р-н 260,8
Тулунский р-н 267,2
Ольхонское районо м.о. 269,8
Качугский р-н 277,0
г. Бодайбо и Бодайбинский р-н 290,2
Осинский р-н 291,1
Черемховоское районное м.о. 292,2
Слюдянский р-н 296,5
Киренский р-н 297,3
Рис. 3. Величина неэффективных расходов на управление объемами и стоимостью скорой медицинской помощи в разрезе муниципальных образований Иркутской области в 2009 г. (млн. руб.).
более важные разделы работы со стороны органов местного самоуправления при организации оказания данных видов медицинской помощи:
1. Рациональное распределение больничных коек по уровням оказания медицинской помощи
— муниципальный и областной.
2. Оптимизация деятельности медицинских учреждений области при сокращении объёмов стационарной и скорой медицинской помощи и развитию амбулаторно-поликлинической помощи и стационарозамещающих технологий.
3. Формирование государственных и муниципальных заданий учреждениям здравоохранения, участвующим в реализации территориальной программы государственных гарантий на основании анализа потребности населения территорий в обеспечении медицинскими услугами.
4. Взаимодействие между органами управления здравоохранением муниципальных образований с государственными учреждениями здравоохранения для исключения случаев необоснованной госпитализации.
Таким образом, по итогам оценки эффективности расходования бюджетных средств в сфере здравоохранения органов местного самоуправления Иркутской области было выявлено, что только в шести муниципальных образованиях области отсутствуют неэффективные расходы, связанные с превышением целевых показателей в 2009 г.: Зи-минский, Качугский, Тайшетский, Усть-Удинский, Боханский, Осинский районы. Наибольшие суммы неэффективных расходов зафиксированы в Ниж-неудинском районе (65,4 млн. руб.), г. Усть-Илимск (62,8 млн. руб.), Чунском районе (44,5 млн. руб.), г. Братск (28,0 млн. руб.) (табл. 2).
Таблица 2
Муниципальные образования Иркутской области, имеющие наибольшие объемы неэффективных расходов в связи с превышением целевых показателей в 2009 г. (млн. руб.)
При пересчете величины неэффективных расходов, сложившихся в муниципальных образованиях области в сфере здравоохранения за 2009 г., на 1 жителя муниципального образования максимальный показатель был получен по Катангскому району (3335 руб.). Высокий уровень неэффектив-
ных расходов на 1 жителя в год по итогам 2009 г. был также отмечен в Мамско-Чуйском (2195 руб. на 1 жителя) и Чунском (1124 руб. на 1 жителя) районах (табл. 3).
Таблица 3
Муниципальные образования Иркутской области, имеющие наибольшие неэффективные расходы в расчете на 1 жителя муниципального образования в 2009 г. (руб. в год)
Муниципальное образование Сумма неэффективных расходов на 1 жителя (руб. в год)
Катангский район 3335
Мамско-Чуйский район 2195
Чунский район 1124
Нижнеудинский район 874
г. Усть-Илимск 647
Баяндаевский район 522
г. Саянск 488
г. Тулун 447
г. Черемхово 428
С целью повышения результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления и снижения объема неэффективных расходов в сфере здравоохранения были определены стратегические задачи в муниципальном здравоохранении Иркутской области на 2010 — 2011 гг.
В кадровой политике:
1) формирование системы муниципального заказа на подготовку специалистов для системы здравоохранения;
2) принятие комплекса мер по повышению мотивации к работе и обеспечению закрепления выпускников медицинских высших учебных заведений, училищ и колледжей;
3) создание привлекательности муниципального здравоохранения для молодых специалистов, привлечение квалифицированных специалистов из других регионов;
4) приоритетным направлением является укомплектование штатов амбулаторно-поликлинических учреждений, службы скорой медицинской помощи;
5) разработка и принятие в каждом муниципальном образовании области программы по привлечению врачебных кадров в учреждения здравоохранения. В данной программе будут представлены контрактная система оплата труда, выплата подъемных, предоставление жилья или выделение земельного участка под строительство и ведение хозяйства.
В управлении объемами и стоимостью стационарной и скорой медицинской помощи:
1) оптимизация объёмов медицинской помощи (в целом по области) в территориальной программе государственных гарантий на 2010 г.: по стационарной медицинской помощи — на уровне не более 3270 койко-дней на 1000 жителей области; по ско-
Муниципальное образование Сумма неэффективных расходов (млн. руб.)
Нижнеудинский район 65,4
г. Усть-Илимск 62,8
Чунский район 44,5
г. Братск 28,0
г. Иркутск 25,6
г. Усолье-Сибирское 23,4
г. Черемхово 23,1
г. Саянск 21,4
г. Тулун 21,1
рой медицинской помощи — на уровне не более 360 вызовов на 1000 жителей области;
2) планирование в муниципальных заданиях показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере здравоохранения;
3) рациональное перераспределение объемов медицинской помощи между медицинскими учреждениями, участвующими в реализации территориальной программы государственных гарантий на основе ежеквартального мониторинга муниципальных заданий.
Проводимый анализ показателей социальноэкономического развития и эффективности расходования бюджетных средств в сфере здравоохранения органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов способствует выявлению и возможности распространения лучших практик муниципального управления, в том числе успешного проведения реорганизационных мероприятий и мер, направленных на повышение качества услуг в сфере здравоохранения.
ЛИТЕРАТУРА
1. Гайдаров Г.М., Каневский А.Б. Методы повышения эффективности бюджетных расходов
Сведения об авторах
в системе здравоохранения // Актуальные проблемы здоровья населения и здравоохранения Иркутской области : сб. статей науч.-практ. конф., посв. 85-летию кафедры общественного здоровья и здравоохранения ИГМУ (1924 — 2009). — Иркутск, 2009. - Вып. 6. - С. 283-288.
2. Гефан И.В. Развитие системы муниципальных заданий по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи в Иркутской области. // Актуальные проблемы здоровья населения и здравоохранения Иркутской области : сб. статей науч.-практ. конф., посв. 85-летию кафедры общественного здоровья и здравоохранения ИГМУ (1924-2009).
— Иркутск, 2009. - Вып. 6. - С. 301 -306.
3. Елманова Т.В. Организационно-правовое обеспечение муниципального здравоохранения в современных условиях // Главный врач. - 2006. -№ 1. - С. 16-20.
4. Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 г. № 1313-р.
Алексеева Наталья Юрьевна - к.м.н., доцент кафедры общественного здоровья и здравоохранения ИГМУ, заместитель главного врача по организации деятельности в системе медицинского страхования «Клиники ГОУ ВПО ИГМУ Росздрава» (664003, г. Иркутск, б. Гагарина, 18; тел: 8 (3952) 24-34-73, 8 (3952) 20-39-42, 8 (950) 130-80-22; e-mail: fkstat@yandex.ru) Гайдаров Гайдар Мамедович - д.м.н., профессор, заведующий кафедрой общественного здоровья и здравоохранения ГОУ вПо «Иркутский государственный медицинский университет Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию»
