CC BY
78Анализ правовых основ управления природопользованием как интегрированной системы управления
Ь Л московский ШЩ зкономичсский
чЯ ЖУРНАЛ
УДК 332.54
Якомаскин А.Ф.,
Магистр ФГОУ «Государственный университет по землеустройству», г. Москва
Научный руководитель: Мурашева А.А, канд. тех. наук, д. э. н, профессор
Аннотация
2017 год в России объявлен годом экологии. Однако, на сегодняшний день в нашей стране существует целый ряд проблем, которые мешают продвигать экологические технологии, развивать эффективные подходы к управлению природопользованием, бороться с загрязнением ОС и пр. Наиболее актуальной проблемой на сегодняшний день является отсутствие единой законодательной базы по вопросам развития природопользования и эффективного использования территорий. К сожалению, большая часть законов, которые имеют какое-либо отношения к данному вопросу затрагивают лишь отдельные его стороны.
Для проведения эффективной политики по развитию «зелёной экономики», защите ОС и осуществлению результативного управления природопользованием необходима разработка качественной нормативно правовой базы, которая смогла бы полностью закрыть все открытые вопросы. В данной статьей рассматривается современные основы правового регулирования вопросов экологии и природопользования.
Ключевые слова: «зелёная экономика», управление природопользованием, правовые основы, экологическая безопасность, организация природопользования.
Управление природопользованием сегодня представляет собой комплекс мер, направленных на осуществление рационального использования природных ресурсов и охрану окружающей среды.
Сегодня всё чаще говорят о том, что управление природопользованием представляет собой интегрированную систем управления, потому что всё теснее и теснее связывается с различные направления деятельности: землеустройством, поддержанием экологической безопасности, девелопментом и многими другими. Именно поэтому законодательство в
данной сфере имеет свою специфику. В первую очередь это касается широкой нормативно правовой базы, которая должна охватывать все возможные вопросы.
Говоря о функциях в области управления природопользованием можно выделить следующие направления:
1. Организация. Финансирование проектов, планирование их осуществления, создание базы лицензирования.
2. Мониторинг. Осуществление надзора в области экологии и поддержания природоохранного законодательства в процессе деятельности.
3. Правотворчество. Формирование нормативно-правовой базы для обеспечения целей управления природопользованием.
Именно правотворческая деятельность играет определяющую роль в организации эффективного управления природопользованием на сегодняшний день, потому что задаётся те нормы и стандарты, по которым она осуществляется. Первым законом, которые собрал в себе ключевые положения вопросов экологии, охраны ОС и управления природопользованием был Закон РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 (ред. от 10.01.2002) "Об охране окружающей природной среды". В последующие годы к данному закону многократно добавлялись другие правовые акты, которые регулирование вопросы природопользования в разных направлениях. К ключевым из этих аконов можно отнести:
• «Конституция Российской Федерации» (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).
Одним из важнейших пунктов, которые прописаны в Конституции РФ относительно вопросов природопользования является ст.72, в которой сказано, что «природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов - республик, краев, областей, автономных образований, Москвы и Санкт-Петербурга». Такой подход позволяет создавать более комплексную нормативно-правовую основу природоохранного законодательства в нашей стране.
• Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об охране окружающей среды» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2017).
Данный закон лежит в основе природоохранного законодательства и является отправной точкой всех последующих нормативно-правовых актов, а также операций, проводимых в области экологии, землепользования и пр.
• Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «Об экологической экспертизе».
Закон гарантирует исполнения права граждан на благоприятную ОС, через предупреждение возникновения условий, которые могли бы её нарушить.
• Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 N 33-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2017).
В первую очередь направлен на решение задач поддержания и сохранения уникальных природных комплексов для функционирования которых создаются особо охраняемые природные территории.
Отдельной группой нормативно правовых актов в области эффективного решения вопросов управления природопользования как интегрированной системы управления являются отраслевые кодексы. В частности, к ним относятся:
• Земельный кодекс Российской Федерации регламентирует охрану земель и защиту окружающей природной среды от возможного вредного воздействия при использовании земли.
• Водный кодекс Российской Федерации регулирует правовые отношения в области использования и охраны водных объектов и направлен на охрану вод от загрязнения, засорения и истощения.
• Лесной кодекс Российской Федерации устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала.
Одним из важнейших инструментов современного механизма управления природопользованием является экологическое нормирование, которое создаёт устойчивую базу требований к природопользователям. Данный метод является одним из интегрированных форматов мониторинга и контроля, потому что задействуется одновременно в различных сферах деятельности. Роль экологического нормирования в управления природопользованием представлена на рисунке 1.
На сегодняшний день экологическое нормирование в вопросах управления природопользованием, как интегрированной системы подразделяется на следующие направления:
• Нормативы качества ОС.
• Нормативы воздействия на ОС.
• Нормативы качества продукции.
• Нормативы технологических процессов.
• Организационно-управленческие нормативы.
Рисунок 1 - Роль экологического нормирования в управлении природопользованием
Полная классификация системы экологических нормативов и стандартов для целей управления природопользованием представлена на рисунке 2.
Рисунок 2 - Система экологических нормативов и стандартов для целей управления природопользованием
Говоря о развитых системах повышения эффективности природопользования нельзя не упомянуть опыт западных стран в этом направлении. Одним из самых передовых в этом плане является опыт США, в которой система развития управления природопользования очень дифференцирована. В решении задач экологии, землеустройства, защиты ОС и управления природопользованием задействованы более 40 ведомств, служб и подразделений, каждое из которых выполняет свои задачи в конкретном, узком направлении. Как, например, служба охраны рыб и диких животных, служба национальных парков, федеральная служба Геологического наблюдения США и пр. Для нашей страны возможность делегировать полномочия по разрешению вопросов экологии и природопользования от министерств к службам и ведомствам могла бы в значительной степени упростить переход к формату «зелёной экономики». Хорошим примером также служит совет по качеству окружающей среды Администрации Президента США, который был создан на правах вспомогательного и совещательного органа и который входит в Исполнительный офис Президента
Структурная и функциональная независимость Совета от хозяйственных органов способствует преодолению сугубо экономического, ведомственного подхода к использованию природных ресурсов и способствует большей объективности при вынесении решений. Многообразие подходов и взаимодействие органов исполнительной, судебной и законодательной, базирующиеся на разработках наших западных соседей поможет создать прорыв в достижении многих целей.
Европейский опыт в вопросах управления природопользования и охраны окружающей среды сосредоточен вокруг политики Европейского союза по этому вопросу. Возможность решения многих вопросов через коллегиальные органы законодательной власти делают их выполнение более эффективными.
Затрагивая вопрос законодательной базы осуществления «зелёной» политики ЕС можно выделить следующие направления:
1. Регламенты, описывающие административную структуру (механизмы создания комитетов и структур, проведения единообразных процедур).
2. Регламенты, трансформирующие положения международных конвенций по ООС в акты ЕС. Их цель - содействие международной торговле, поэтому не существует отдельных регламентов по защите вод, атмосферного воздуха, почв.
3. Директивы - их целью является обеспечение ООС и рационального природопользования в ЕС.
4. Решения - это документы природоохранной политики. Обычно они принимаются в связи с учреждением комитетов или организаций.
5. Рекомендации Комиссии используются в работе международных организаций (ООН, ОЭСР, Совет Европы), но обязательной силы не имеют.
6. Экологические программы действий ЕС. Их основной эффект, прежде всего, политический, поэтому они содержат правовые положения, содержащие цели, задачи, меры для их решения и период времени, в течение которого раз разработанные меры должны быть реализованы. С 1973 года по настоящее время в ЕС было одобрено 5 природоохранных программ действий.
На сегодняшний день в вопросах управления природопользованием на федеральном уровне активно должны решаться следующие проблемы:
• установления научно обоснованных пределов изъятия природных ресурсов для удовлетворения экономических потребностей и пределов вредных химических, физических и биологических воздействий на природу;
• обеспечения выполнения экологических требований при подготовке и принятии хозяйственных и иных экологически значимых решений;
• обеспечения выполнения экологических требований при осуществлении хозяйственной и иной экологически значимой деятельности;
• защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе прав и интересов будущих поколений.
Для этого в первую очередь необходим комплексный подход к разработке нормативно-правового законодательства в области управления природопользованием с учётом фактора интеграции в другие области деятельности. В следующем году пройдёт ровно десять лет со времени создания одной из главных органов реализации политики в области управления природопользованием и охраны окружающей среды - Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. К сожалению, до сих пор остаётся множество нерешённых проблем в области законодательства и регулирования деятельности по управлению природопользованием. Например, до сих пор не завершена начатая еще 8 лет назад масштабная работа по приданию индивидуальным положениям о федеральных особо охраняемых природных территориях статуса полноценных нормативных правовых актов.
Список использованных источников
1. Доклад ЮНЕП «Глобальная экологическая перспектива -3 (ГЭО-3)» // Экология - ХХ век. 2015. № 4 (9), т.2.
2. Арбузов В.В., Грузин Д.П., Симакин В.И. Экономика природопользования и природоохраны / АРГО М: 2016. С - 116
3. Волков А.М., Лютягина Е.А., Линьков А.С. Органы управления природопользованием и охраной окружающей среды в США // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2010. №3. С - 89
4. Кручинина Н.В. Развитие системы управления природоохранной деятельностью в европейских странах в условиях устойчивого развития // СИСП. 2012. №9. С - 12
5. Мурашева А.А., Мазепо А.А., Лепёхин П.П. Правовые проблемы недропользования, влияющие на развитие «зелёной» экономики в Российской
федерации на примере Московской области // Московский экономический журнал. М: 2017 №3. С - 36
6. Шеломенцев В.Н. Конституционно - правовой статус Республики Хакасия: теоретический и историко-сравнительный анализ. Автореферат дисс. на соиск. уч. степ. к.ю.н.,. Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. - М., 1999 г. С - 82
