CC BY
326
Анализ практики применения института референдума на территории Российской
Федерации
Analysis of the practice of applying the referendum Institute on the territory of the Russian
Federation
Гавриленко О.А.
Студент 3 курса Юридического института Вятский государственный университет Россия, г. Киров. E-mail: olesa.gavrilenko@yandex. ru
Gavrilenko O.A.
Student of the 3rd course Law Institute of Vyatka State University Russia, Kirov E-mail: olesa.gavrilenko@yandex. ru
Аннотация.
Для расширения возможностей народовластия и укрепления публично-правовой власти в государстве исключительно важно развитие института референдума, который, исходя из сегодняшних реалий, имеет как свои сильные, так и слабые стороны. На основании этого можно считать, что проблемы данного института и его формирование в качестве одной из основ прямой демократии любого современного государства, в том числе и России, в значительной степени актуальными. Цель научной работы сводится к всестороннему и объективному рассмотрению института референдума как одного из основ непосредственного волеизъявления народом власти. В статье рассматривается опыт применения института референдума органами государственной и муниципальной власти на территории Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Статистических анализ, произведенный автором на основании использования данных с официального сайта Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, позволяет, во-первых, выяснить число референдумов, проводимых в каждом конкретном году, во-вторых, определить круг основных вопросов, которые были вынесены на всеобщее голосование, в-третьих, выделить возможные причины, влияющие на динамику использования механизма референдума на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В качестве заключения, в статье делается вывод о текущем положении института референдума, его роли и места в российском праве.
Annotation.
In order to expand the possibilities of democracy and strengthen the public legal authority in the state, it is extremely important to develop the institution of a referendum, which, based on today's realities, has both its strengths and weaknesses. Based on this, we can assume that the problems of this institution and its formation as one of the foundations of direct democracy in any modern state, including Russia, are largely relevant. The purpose of the research is to comprehensively and objectively consider the institution of the referendum as one of the foundations of direct expression of the will of the people of power. The article deals with the experience of applying the Institute of referendum by state and municipal authorities on the territory of the Russian Federation, its subjects and municipalities. The statistical analysis made by the author based on the use of data from the official website of the Central election Commission of the Russian Federation allows, first, to find out the number of referendums held in each particular year, second, to determine the range of main issues that were put to the General vote, and third, to identify possible reasons that affect the dynamics of the use of the referendum mechanism at the Federal, regional and municipal levels. As a conclusion, the article concludes about the current status of the referendum institution, its role and place in Russian law.
Ключевые слова: институт референдума, демократия, народовластие, конституционное право.
Key words: the institution of a referendum, democracy, democracy, constitutional law.
Законодательное закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 года многонационального народа России, как единственного источника власти и носителя суверенитета, предопределило необходимость создания новых правовых институтов, позволяющих населению участвовать в делах государства. Институт референдума, являясь одной форм прямого народовластия, обеспечил такую возможность правовой коммуникации по наиболее важным вопросам между государством и народом на всех уровнях власти. На сегодняшний день на территории Российской Федерации сформировалась определенная практика участия
граждан в референдумах, анализ которой позволит сделать выводы о его текущем состоянии и дальнейшем развитии.
В истории современной России было зафиксировано всего два референдума, проходивших на федеральном уровне.
Конституционный кризис 1992-1993 года, выраженный в противостоянии двух государственно-правовых блоков: президентского (Президента Б.Н.Ельцина и Правительства РФ) и законодательного (Верховного Совета и Съезда народных депутатов), стал причиной проведения на территории Российской Федерации двух Всероссийских референдумов, назначенных на 25 апреля 1993 года и 12 декабря 1993 года.
На Всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года было вынесено 4 вопроса: о доверии президенту Б.Н.Ельцину, об отношении к социально-экономической политике РФ, о проведении досрочных выборов главы государства и народных депутатов. На следующем Всероссийском референдуме 12 декабря 1993 года была принята Конституция РФ, с действием которой ознаменован новый этап развития политико-правовой, социально-экономической и культурной жизни нашей страны.
За период с 1993 по 2019 года общенациональные референдумы больше не проводились. Возникает закономерный вопрос: что послужило возможными причинами отсутствия такого опыта?
Первой причиной, по которой в настоящее время проведение общероссийских референдумов считается явлением достаточно редким, является невысокий уровень правовой культуры и правосознания населения, определяющих политическую и социальную активность граждан, что заставляет органы государственной власти решать возникающие проблемы самостоятельно.
Во-вторых, Федеральный конституциональный закон № 5 «О референдуме Российской Федерации» в статье 6 устанавливает узкий круг вопросов, выносимых на голосование, и широкий перечень довольно жёстких ограничений, способных влиять на общественную жизнь и политическое устройство государства. Вероятнее всего, это связано с целью законодателя предупредить возможные попытки дестабилизировать деятельность государственных органов власти и исключить риск по расшатыванию политико-правовой и общественной обстановки в стране.
В-третьих, наличие сложной и многоступенчатой системы организации и проведения референдума, в частности, процедуры его инициирования со стороны народа.
Учитывая отсутствие практики по проведению референдумов, как таковой, за исключением первых двух случаев, и вышеперечисленные причины, можно говорить о том, что правовые нормы, регулирующие законодательство о референдуме на федеральном уровне, в настоящее время остаются невостребованными, а значимые вопросы решаются без непосредственного участия граждан.
Региональные референдумы, также как и всероссийские, не отличаются частотой обращения к ним. По данным Центральной избирательной комиссии РФ на территории субъектов РФ за период 1993-2019 годов прошло 14 референдумов.
Таблица 1.
Год Субъект Вопрос референдума Итоги
2003 Пермская область Изменение статуса субъекта РФ Создание нового субъекта -Пермский край
Коми-Пермяцкий автономный округ
2005 Красноярский край Изменение статуса субъекта РФ Создание нового субъекта -Красноярский край
Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ
Эвенкийский автономный округ
Камчатская область Изменение статуса субъекта РФ Создание нового субъекта -Камчатский край
Корякский автономный округ
2006 Иркутская область Изменение статуса субъекта РФ Создание нового субъекта -Иркутская область
Усть-Ордынский Бурятский автономный округ Изменение статуса субъекта РФ
2007 Читинская область Изменение статуса субъекта РФ Создание нового субъекта -Забайкальский край
Агинский Бурятский автономный округ
Чеченская Республика Принятие изменений в действующее законодательство субъекта РФ Внесение изменений в законодательные акты субъекта РФ
2010 Республика Тыва Принятие изменений в действующее законодательство субъекта РФ Внесение изменений в законодательные акты субъекта РФ
2018 Волгоградская область Принятие изменений в действующее законодательство субъекта РФ Внесение изменений в законодательные акты субъекта РФ
Всего: 14 14
Исходя из данных, представленных в таблице, следует отметить, что большая часть референдумов (11) была проведена по вопросу изменения статуса субъекта РФ в период с 2003 по 2007 года. Началом данного процесса послужила потребность в преобразовании федеративного устройства государства по следующему ряду причин.
Во-первых, на момент начала 2003 года в составе России находилось 89 субъектов в качестве краёв, областей, республик, автономных округов, автономных областей и двух городов федерального значения -Москвы и Санкт-Петербурга, что при асимметричной модели российского федерализма создавало различные условия экономической неравномерности развития регионов, попыткам произвольного расширения круга полномочий без контроля центра и индивидуализации политико-правового положения некоторых субъектов в целях самостоятельного определения двухсторонних отношений между федеральными и региональными органами власти.
Во-вторых, процесс слияния регионов касался, прежде всего, «сложноустроенных» субъектов, в число которых входили края и области, с входящими в их состав автономными округами. Многие вопросы регионам приходилось решать совместно, в части же законодательства прослеживается одна особенность: законодательство областей имело своё распространение также на территорию автономных округов. Например, при проведении выборных процедур губернаторов и законодательных собраний, жители округов принимали участие в выборах, определяющие властные структуры в областях.
В-третьих, уменьшение численности субъектов способствует целесообразному распределению финансовых ресурсов внутри субъектов, улучшению инфраструктуры и оптимизации существующей модели региональной власти, в том числе, в целях сокращения большой численности государственных служащих.
Несмотря на веские причины, повлиявшие на решения слияния субъектов, последствия референдумов оказались неоднозначны.
Из положительных итогов можно выделить то, что при преобразовании субъектов территории автономных областей приобрели особый статус, что позволило сохранить самобытность проживающих на тех территориях народов. Также произошло общее улучшение благосостояния входившего субъекта (автономной области), повышение уровня заработной платы населения, получение дополнительных дотаций, участие в государственных программах, увеличение строительства инфраструктуры региона.
Негативные последствия выражены в виде оттока населения из автономных областей в более крупные региональные центры за более высоким уровнем жизни, что стало причиной недостатка "рабочих рук" на рабочих местах, в основном, в государственных бюджетных учреждениях, таких как школы, больницы и иные учреждения в социальной сфере.
В ряде регионов ситуация обострилась в области некоторых сфер промышленности в связи с наступившим финансово-экономическим кризисом 2008-2009 годов, что привело к спаду объемов промышленного производства и сокращению инвестиций в развитие нефтяных месторождений Таймыра и Эвенкии, наращивание объемов добычи на которых планировалось после объединения субъектов.
С 2007 по 2018 года было проведено 3 региональных референдума по вопросу принятия изменений в действующее законодательство субъекта РФ.
Из этого следует, что проведение в пределах Российской Федерации региональных референдумов происходит крайне редко, в содержание вопросов, выносимых на голосование, включаются задачи, суть которых сводится к решению территориальных и правовых проблем.
Для того, чтобы получить целостную картину о реализации в Российской Федерации института референдума, необходимо рассмотреть практику проведения местных референдумов.
Местное самоуправление тесно связано с демократией, по сути это организация отдельной структурно-определённой вертикали власти, деятельность которой основана на удовлетворении социальных потребностей и улучшении общественного благосостояния конкретного муниципального образования. Развитие местного самоуправления способствует вступлению населения в добровольные самостоятельные объединения, осуществляющие правовую коммуникацию между народом и государством, а также развитию институтов прямой демократии, в особенности местных референдумов.
В современной России применение механизма местных референдумов начинается в 2003 году с принятием Федерального закона № 131"Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - Федеральный закон № 131), который содержит в себе основные положения о порядке инициирования, организации и проведения референдумов. Несмотря на сравнительно недолгий период существования, уже имеется небольшой опыт.
С 2003 по конец 2019 годов прошло 4662 местных референдума, участие в которых приняли различные муниципальные образования из 53 субъектов страны.
Для детального анализа практики проведения местных референдумов обратимся к данным, представленным на
рисунке 1.
Рисунок 1. График «Количество местных референдумов, проходивших в период 2003-2019 года»
В разные годы показатели свидетельствуют о значительной разнице в количестве проведенных референдумов. Так, с 2003 по 2011 года численность местных референдумов остаётся достаточно низкой, в отдельные периоды времени их количество не превышает 10. С 2012 года начинается рост числа референдумов с небольшими спадами, а в 2016-2018 годах наблюдается их резкое увеличение. Это связано с тем, что большинство референдумов было проведено в Республике Татарстан. С 2016 по 2019 года на территории муниципальных образований данного региона прошло 3202 местных референдума, из чего следует, что процентное соотношение от общего числа референдумов составляет 68,7%. Также необходимо рассмотреть статистику по субъектам РФ, на территории которых были проведены референдумы.
Рисунок 2. Диаграмма «Количество субъектов в Российской Федерации, проводивших местные референдумы в
период 2003-2019 годов»
Следует отметить, что общая картина 2003 -2012 годов свидетельствует о периодических спадах и стремительных подъёмах после нескольких лет стагнации (застоя). Обстановка изменяется лишь в 2013 году, когда начинается увеличение применяемости субъектами местных референдумов.
На основе рассмотренных выше данных можно сделать предположения, что причиной низких показателей первых годов стали следующие факторы:
1) необходимость финансирования референдумов: выделение денежных средств происходит из местного бюджета, то муниципалитеты стараются без лишней необходимости не обращаться к данной правовой процедуре;
2) отсутствие вопросов местного значения, решение которых требует вынесения на всеобщее голосование;
3) возможность формального подхода должностных лиц к выработке подходов решения социально-экономических проблем местного значения без обязательного учёта мнения населения;
4) недостаток опыта в проведении местных референдумов.
Несмотря на это, линия тренда сохраняет направление роста, тем самым можно увидеть положительную динамику, что показывает заинтересованность населения и органов местного самоуправления в применении данного института прямой демократии и его последующего численного увеличения.
Чтобы определить причины такой динамики, проанализируем вопросы, выносимые на местные референдумы.
Таблица 2.
Вопросы, выносимые на голосование
Год проведения Самообложение Самообложение Преобразование
референдума граждан граждан без учёта Республики Татарстан муниципального образования Другие вопросы
2003 0 0 0 6
2004 0 0 10 10
2005 0 0 0 74
2006 0 0 4 0
2007 0 0 9 5
2008 1 1 9 7
2009 0 0 0 1
2010 3 3 10 0
2011 2 2 2 0
2012 162 162 1 2
2013 83 83 5 3
2014 254 254 10 3
2015 60 60 11 13
2016 1592 163 11 2
2017 1128 255 4 4
2018 1035 189 2 1
2019 112 58 10 1
Всего: 4432 (95,1%) 1230 (84,2%) 98 (2,1%) 132 (2,8%)
По данным таблицы можно сделать вывод о том, что тематика большинства референдумов касается вопросов экономического характера. В 95,1% случаев, на голосование выносится предложение о введение дополнительных разовых платежей для граждан, проживающих на территории муниципальных образований. Прежде чем делать предположения о том, что стало причиной такого подавляющего числа референдумов от общего числа, необходимо понять, что под собой представляет самообложение граждан.
Из статьи 56 Федерального закона № 131 следует, что под самообложением понимается взимание с граждан, проживающих в границах муниципальных образований, разовых денежных платежей для решения вопросов местного значения. Следует отметить, что формулировка вопроса содержит указание на размер платежей (от 100 до 1000 рублей), категория населения, обязующаяся совершать оплату, и срок, в течение
которого будет происходить взимание денежных средств с населения. Также обозначаются цели, на решение которых пойдут денежные средства. Как правило, полученные в результате референдума финансовые средства идут на благоустройство территорий населенных пунктов, уличное освещение, на организацию спортивных и культурных мероприятий, восстановление памятников и др.
Для примера возьмём вопрос местного референдума по введению самообложения граждан в Ёгвинском сельском поселении Пермского края: «Согласны ли Вы ввести на территории Ёгвинского сельского поселения Кудымкарского муниципального района в 2018 году разовый платеж на ремонт колодцев и ограждений в размере 100 (ста) рублей на каждого совершеннолетнего жителя, зарегистрированного на территории поселения?»
По таблице можно увидеть, что активное применение местных референдумов по вопросу самообложения граждан начинается в 2012 году и продолжается в настоящее время. Большинство референдумов по вопросам данной тематики было зафиксировано в муниципальных образованиях 3 субъектов РФ:
1) Республика Татарстан - 3202 референдума;
2) Кировская область - 802;
3) Пермский край - 301.
Суммарно количество местных референдумов в муниципальных образованиях данных регионов составляет 4305. Возникает вопрос: что стало причиной роста? Скорее всего, это связано с проблемой дефицита местных бюджетов. К основным негативным факторам, определяющим уровень дефицита, относятся финансовая зависимость местных бюджетов от вышестоящих, обеспеченность собственными доходами, несбалансированная структура исполнения расходов. Из чего следует, что проведение местных референдумов по вопросам самообложения граждан является одним из возможных способов улучшения своего финансового положения муниципалитетов путём поступления денежных средств населения в доходную часть местного бюджета.
Чтобы определить общую динамику референдумов по вопросу самообложения без участия Республики Татарстан обратимся к данным таблицы и графика (Таблица 2, Рисунок 3).
Рисунок 3. График «Количество референдумов по вопросу самообложения»
Статистика показывает, что отсутствие данных по вопросу самообложения по этому региону никак не повлияет на снижение количества местных референдумов по вопросам данной тематики. Тем не менее, общий уровень тенденции роста остается подавляющим.
Касательно вопросов преобразования муниципальных образований и других вопросов, выносимых на местные референдумы, их совместное процентное отношение не превышает 5%. Период 2003-2012 годов характеризуется массовыми территориальными преобразованиями местного характера. Федеральный закон № 131 в статье 13 устанавливает, что объединение, разделение, изменение или лишение статуса муниципального образования осуществляется представительными органами местного самоуправления с согласия и с учётом мнения населения путём проведения местного референдума. Таким образом, использование механизма местного референдума обеспечивает процедуре преобразования муниципальных образований легитимность и гласность, а также даёт возможность населению выразить свою волю посредством голосования.
По итогам проделанной работы можно сделать вывод о том, что закрепление в Конституции России такой формы прямой демократии, как референдум, положительно сказалось на политико-правовой стороне российской правовой системы. Данный факт обеспечивает более устойчивое положение нормативно-правовой базы Российской Федерации, предоставляет возможность гражданам участвовать в политической жизни страны, а также гарантирует сохранность фундаментальных принципов демократии.
Необходимо отметить, что механизм местных референдумов показал себя наиболее эффективно в целях решения вопросов местного значения, непосредственно влияющих на жизнь населения в муниципальных образованиях. Как мы видим, цель подавляющего числа местных референдумов направлена на повышение уровня финансового благосостояния муниципалитетов, а вопросам преобразования муниципальных образований и вопросам, затрагивающим другие сферы жизни граждан, уделяется мало внимания. Частота обращения к институту референдума на федеральном и региональном уровнях остается достаточно низкой. Вероятно, что в последующие годы их количество не будет увеличиваться, а сам институт референдума будет носить лишь декларативный характер.
Список используемой литературы:
1. Артюшина О.Н. Лёвин Е.И. Отдельные проблемы использования местного референдума как формы народовластия [Электронный ресурс] / Вестник Костромского государственного университета - 2017. - № 2. -С. 184 - 187. - Режим доступа: [Научная электронная библиотека «КИБЕРЛЕНИНКА»] : https://cyberleninka.ru/article/n/otdelnye-problemy-ispolzovaniya-mestnogo-referenduma-kak-formy-narodovlastiya
2. Данкова Ж.Ю. Шитова Е.П. Факторное влияние экономической компоненты на процесс инициации проведения муниципальных референдумов [Электронный ресурс] / Электронный научный журнал «ГосРег» -2018. - № 1. - Режим доступа: http://gosreg.amchs.ru/metdologia-gos-reg/dankova-zh-yu-shitova-e-p-faktornoe-vhyanie-ekonomicheskoj-komponenty-na-process-initiacii-provedemya-municipalnyx-referendumov.html
3. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: [принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6 -ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ] // Режим доступа: [Консультант Плюс]. - Загл. с экрана.
4. Лебедева Е.Б. Опыт объединения субъектов в РФ: проблемы и предварительные итоги [Электронный ресурс] / Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология - 2012. - № 1. - Режим доступа: [Научная электронная библиотека «КИБЕРЛЕНИНКА»] : https://cyberleninka.ru/article/n/opyt-obedineniya-subektov-v-rf-problemy-i-predvaritelnye-itogi
5. Тимченко Д. В. Асимметрия российского федерализма: конституционно-правовой аспект [Электронный ресурс] / Вопросы политической науки : материалы I Междунар. науч. конф. (г. Москва, июнь 2015 г.). — Москва : Буки-Веди, 2015. — С. 24 - 29. Режим доступа:
https://moluch. ru/conf/polit/archive/160/8195/
6. Толстик В.А. Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика [Электронный ресурс] / Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России - 2013. - № 24. - С.9 - 14. -Режим доступа: [Научная электронная библиотека «КИБЕРЛЕНИНКА»] : https://cyberleninka.ru/article/n/referendum-v-rossii-osnovy-opyt-kritika
7. Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" [Электронный ресурс]: [федер.констит. закон: от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 18.06.2017)] // Режим доступа: [Консультант Плюс]. - Загл. с экрана.
8. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [Электронный ресурс]: [федер.закон: от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 24.04.2020)] // Режим доступа: [Консультант Плюс]. - Загл. с экрана.
9. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации [Электронный ресурс]: сайт: http://www.cikrf.ru/ .
