CC BY
20
УДК 339.54 ББК 65.5-28 Р 75
М.С. Роскошная
Аспирант Института мировой экономики и международных отношений имени Е.М. Примакова, Российской академии наук (ИМЭМО РАН) г. Москва. Тел.:
(499)120-52-36, e-mail: [email protected].
анализ подходов к контролю брокерской и транзитной деятельности ядерных
поставщиков в системе международных экономических отношений
( Рецензирована )
Аннотация. В статье исследуются подходы к контролю брокерской и транзитной деятельности применительно к группе ядерных поставщиков в системе международных экономических отношений; анализируются вызовы системы экспортного контроля, связанные с существованием лазеек для недобросовестных контрагентов при осуществлении внешнеэкономических сделок; отмечается, что необходимо внедрение законных инструментов, уполномочивающих государственные органы, обнаруживать, вмешиваться и противодействовать незаконной посреднической и транзитной деятельности в системе международных экономических отношений.
Ключевые слова: внешнеэкономическая деятельность, международная безопасность, международная торговля, брокерская/ посредническая деятельность, группа ядерных поставщиков, экспортный контроль, реэкспорт, транзит.
M.S. Roskoshnaya
Post-Graduate Student, Institute of World Economy and International Relations by
E.M. Primakov, Russian Academy of Sciences (IMEMORAN), Moscow. Ph.: (499)120-
52-36, e-mail: [email protected].
analysis of brokerage and transit activities control approaches of nuclear suppliers in the system of international economic
relations
Abstract. The paper explores the approaches to control transit and brokering activities in the context of the Nuclear Suppliers Group in the system of international economic relations. It analyzes the challenges for the export control system associated with the existence of loopholes for unscrupulous contractors in the implementation of international trade. The author pays her attention to the necessity of implementation of legal instruments empowering the public authorities to detect, intervene and counteract the illicit brokering and transit activities in the system of international economic relations.
Keywords: international activity, international security, international trade, brokerage, nuclear supplier group, export control, re-export, transit.
В последние несколько лет происхо- нестабильна ситуация в Европе. Среди де-
дят активные изменения в раскладе сил стабилизирующих факторов можно выде-
на международном экономическом про- лить украинский кризис, последовавшие
странстве. Изменениям подверглись прак- за ним санкции, подрывающие внешне-
тически все сферы политической и эконо- торговые обороты многих стран, миграци-
мической жизни общества на пространс- онный кризис, сланцевую революцию, на-
тве СНГ, в Азии, на Ближнем Востоке; растающее значение Транстихоокеанско-
го партнерства против Трансатлантического партнёрства. Относительно новыми можно считать вызовы и угрозы интернет-пространства, кибероружие, вновь нарастающее значение ядерного потенциала, деятельность радикальных группировок и исламизацию. Используя терминологию из финансовых словарей, можно сказать, что обстановка в мире продолжает быть весьма волатильной. Для того, чтобы оставаться локомотивом развития в евразийском пространстве и ярким игроком на глобальном уровне, России нельзя пребывать в стороне от происходящих перемен и необходимо своевременно реагировать на внешние вызовы международной среды.
Дестабилизирующие факторы влияют на политическое, экономическое и социальное положение страны в целом, поэтому вопросы национальной и международной безопасности выходят на первый план. В системе экономических отношений контроль со стороны государственных органов должен вестись не только посредством отражения привычных вызовов и угроз, но и с применением актуальных механизмов мониторинга киберпространства, куда сегодня перемещается все большее количество внешнеэкономических сделок. Следующим фактором риска является усложнение производственной цепи и применяемых бизнес-моделей. Возможным механизмом нивелирования данного риска является введение инструментов контроля за посреднической деятельностью (брокерством) и транзитом (перевалкой, реэкспортом) грузов. Эти и другие задачи сегодня стоят перед системой экспортного контроля, которая включает комплекс контрольно-надзорных мер в области регулирования международной торговли и внешнеэкономических сделок как на национальном, так и на международном уровне.
Таким образом, в данном исследовании подлежат рассмотрению подходы к контролю брокерской и транзитной деятельности в рамках одного из международных режимов экспортного контроля — Группы ядерных поставщиков (ГЯП). Также рассматриваются резолюции по контролю указанных видов деятельности в рамках Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи ООН; приведены примеры и предложены контрольные инициативы для имплемен-тации в национальное законодательство.
Прежде всего, необходимо обозначить понятийную и правовую среду существования системы экспортного контроля. В настоящий момент Законодательство Российской Федерации в области экспортного контроля основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона Российской Федерации от 18 июля 1999 г. №183-Ф3 «Об экспортном контроле», других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов (НПА) Российской Федерации. И согласно Федеральному закону, под экспортным контролем понимается комплекс мер, обеспечивающих реализацию установленного НПА Российской Федерации порядка осуществления внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности (прав на них), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники либо при подготовке и (или) совершении террористических актов [4]. Приведенное определение указывает также на зону охвата экспортного контроля: механизмы контроля включаются в отношении стратегически значимой, «чувствительной» продукции. Термин «чувствительный» делает отсыл к потенциальной возможности товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности стать частью цикла создания оружия массового поражения (ОМП), средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники.
Под «контролируемыми товарами и технологиями» в рамках определения, содержащегося в Федеральном Законе, понимаются сырье, материалы, оборудование, научно-техническая информация, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности (права на них), которые в силу своих особенностей и свойств могут внести существенный вклад в создание оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники, а также продукция, являющаяся особо опасной в части подготовки и (или) совершения террористических актов [2]. Стоит отметить, что последняя часть приведенного определения (связанная с деэскалацией террористической
угрозы посредством применения экспортно-контрольных механизмов) является примером «лучшей практики» и положительно оценивается участниками рабочих групп в рамках заседаний международных режимов экспортного контроля.
В настоящее время действует шесть контрольных списков (утверждённых указами Президента РФ), согласно тем областям, которые представляются стратегически важными для осуществления экспортного контроля:
1. Список ядерных материалов, оборудования, специальных неядерных материалов и соответствующих технологий (ядерный список).
2. Список оборудования и материалов двойного назначения и соответствующих технологий, применяемых в ядерных целях («двойной ядерный» список).
3. Список товаров и технологий двойного назначения, которые могут быть использованы при создании вооружений и военной техники (список товаров двойного назначения).
4. Список оборудования, материалов и технологий, которые могут быть использованы при создании ракетного оружия (ракетный список).
5. Список химикатов, оборудования и технологий, которые могут быть использованы при создании химического оружия (химический список).
6. Список микроорганизмов, токсинов, оборудования и технологий (биологический список) [4].
Контрольные списки в России [1] гармонизированы по своему содержанию со списками, действующими в промышлен-но развитых странах (хотя имеют и ряд национальных особенностей) и основываются на требованиях международных режимов экспортного контроля [11]:
— Австралийская группа (АГ) — объединение государств, созданное в 1985 г. и состоящее в настоящее время из 41 страны-члена и Европейской Комиссии в качестве дополнительного самостоятельного участника, включает все промышленно развитые страны [3]. Россия не является членом указанного режима, целью которого является выработка экспортно-контрольной позиции по предотвращению распространения химического и биологического оружия, но принимает активное
участие в указанном режиме в качестве наблюдателя.
— Вассенаарские договоренности (ВД) по экспортному контролю за обычными вооружениями, товарами и технологиями двойного назначения — объединение государств, созданное в 1996 г. и насчитывающее 41 государство-участник. Россия является одним из сооснователей этого режима, цели которого — укрепление региональной и международной безопасности путем предотвращения дестабилизирующих накоплений обычных вооружений.
— Группа ядерных поставщиков (ГЯП) — режим, созданный в 1975 г. для выработки и согласования норм в области ядерного экспортного контроля. В 1978 г. в ГЯП были разработаны Руководящие принципы ядерного экспорта, опубликованные в виде Информационного циркуляра МАГАТЭ (ШГСШС/254), которые модифицируются с учетом развития ядерных технологий. Членами Группы являются 48 государств, в том числе все промышленно развитые страны и Россия как правопреемница СССР.
— Режим контроля за ракетной технологией (РКРТ) — объединение стран, разделяющих общую цель — предотвращение распространения ракет и беспилотных летательных аппаратов, пригодных для доставки ОМУ; режим создан в 1987 г., насчитывает 34 государства, включая все промышленно развитые страны. Россия стала членом РКРТ в 1995 г. [5].
На протяжении последних пяти лет в ГЯП идет активное обсуждение правоприменительных механизмов контроля брокерской и транзитной деятельности [6—10] в рамках встреч Консультативной группы режима. Необходимо отметить, что представленный ниже вариант контроля посреднической деятельности, а также реэкспорта, перевалки и транзита грузов и сегодня является рамочным и дискуссионным; он может использоваться государствами-членами ГЯП для учета, доработки и дальнейшего применения при разработке национального контроля за данными видами деятельности.
Целью руководящих принципов ГЯП является предотвращение распространения ядерного оружия и предотвращение актов ядерного терроризма, а также ограничение риска распространения данного
вида оружия через контроль передачи, которая может способствовать деятельности, связанной с ядерными взрывными устройствами или в области ядерного топливного цикла, не поставленной под гарантии МАГАТЭ. Это включает контроль ядерного экспорта, так же, как и продукции (оборудования, материалов, технологий, программного обеспечения) из ядерного двойного списка. Потенциальные лазейки могут быть использованы недобросовестными контрагентами для изменения условий передачи и маршрутов используемых бизнес-моделей, а потому — поставить в тупик многогранную систему ядерного экспортного контроля, в основе которой лежат руководящие принципы ГЯП для всех государств-участников. В результате могут иметь место передачи, идущие в разрез с целями Руководящих принципов Группы, а государства-участники ГЯП могут не распознать подозрительные сделки в качестве полноценного экспорта, а, следовательно, необходим мониторинг брокерства и транзита/ перевалки/ реэкспорта в рамках ГЯП.
Экспортный контроль берет свое начало от становления правил и лицензионных требований для осуществления экспорта. Под «экспортом» традиционно понимается перемещение товаров из одной страны в другую. «Брокерство» и «транзит» описывают действия, которые также связаны с прохождением товара через границы. При этом нет необходимости для контроля каждой законной брокерской или транзитной деятельности. Пресекаться должны только незаконные (запрещенные) брокерство и транзит. Под «незаконными» понимаются те, которые идут вразрез с основными принципами Части 2 (№ 2) Руководящих указаний ГЯП. Одной из основных проблем в отношении брокерства до сих пор остается отсутствие универсальной дефиниции на международном уровне, в результате чего отсутствует возможность выработки единых требований по предоставлению гарантий всеми участниками внешнеэкономических сделок (кого считать посредником? кто должен представлять гарантии нераспространения?).
«Брокерство» обычно относится к действиям по организации передачи товаров из одной страны в другую. Термин «транзит / перевалка / реэкспорт» обыч-
но описывает ситуацию, где указывается прохождение товара через данную страну на своём пути из страны отправления в страну назначения. Лица, вовлеченные в брокерство и транзит, и контролирующие органы должны понимать, из чего состоит эта деятельность, т.е. неизбежно принятие определения на национальном уровне (таблицы 1 и 2).
Примерами правового окружения могут выступать законы и положения экспортного контроля, таможни, органов национальной безопасности, уголовный кодекс, транспортное право, воздушное / морское право, положения о деятельности экспедиторов, погрузчиков, а также прочие нормативно-правовые акты, имеющие более низкий правовой статус. Разрабатываемые механизмы должны отвечать на следующие вопросы:
— какие товары являются объектами контроля?;
— кто является инициатором контрольного механизма?;
— следует ли осуществлять меры контроля не только в отношении брокеров, расположенных внутри страны, но и применительно к резидентам, действующим как брокеры за ее пределами?
Существует несколько вариантов для выбора правового механизма контроля. Целью должно являться приобретение государственными органами права вмешиваться в определенные подозрительные сделки, а не устанавливать общую универсальную систему лицензирования для брокерства и транзита / перевалки (таблица 3).
Кроме того, таможенным офицерам и правоохранительным служащим следует предоставить адекватные ресурсы, а также провести специализированные тренинги и внедрить релевантные технологии для того, чтобы в случае транзита они могли распознать товары, вызывающие беспокойство с точки зрения международной безопасности. В этой связи примером лучшей практики может выступать деятельность программы Государственного Департамента США «Экспортный контроль и связанная безопасность границ» [11]. Другой важной мерой является поощрение представителей промышленности в создании внутренних программ экспортного контроля [4].
Таблица 1
Выработка унифицированного определения брокерства и транзита
Основные (базовые) элементы Необязательные (факультативные) элементы
Определение в отношении объекта контроля (брокерство и транзит) обязательно на основе соответствующих национальных требований. Важно отметить, что национальные правила не должны с необходимостью использовать термины «брокерство» и «транзит/ перевалка» В качестве примера можно использовать следующее: «Брокерские услуги» могут означать — переговоры или организацию сделки по покупке, продаже или поставке товара от третьей страны в другую третью страну, или — продажу или покупку товаров, которые находятся в третьей стране для их перемещения в другую третью страну. Для целей принятия этого рамочного (базового) определения из него были исключены вспомогательные услуги. Вспомогательные услуги — это транспортировка, финансовые услуги, страховка/ перестраховка, общая реклама или продвижение Транзит / перевалка могут быть определены как «транспортировка товара, входящего и пересекающего таможенную территорию Государства с пунктом назначения за пределами этого Государства» В зависимости от национального законодательства и практик может быть использовано более широкое определение: «Брокерские услуги» могут означать — переговоры или организацию сделки по покупке, продаже или поставке товара из одной страны в любую другую страну, или — продажу или покупку товаров, которые находятся в одной стране для их перемещения в любую другую страну. Дополнительно в определение брокерства могут быть включены вспомогательные услуги (транспортировка, финансовые услуги, страховка/ перестраховка, общая реклама или продвижение) или осуществление любого другого действия, которое способствует производству, экспорту или импорту товара
Таблица 2 Правовой механизм, инициирующий контроль брокерства и транзитом
Основные (базовые) элементы Необязательные (факультативные) элементы
Брокерство и транзит/ перевалка: Брокерская(ие) и транзитная/ перевалочная (ые) деятельность/ вопросы должны быть объектом государственного регулирования. Должен иметь место определенный механизм (например, «всеобъемлющего контроля» по аналогии со ст. 20 Федерального закона «Об экспортном контроле»), чтобы пресекать вышеназванные виды деятельности. Например, являются ли товары объектами контроля, зависит от степени «чувствительности» (в терминах обеспокоенности по вопросам распространения) заявленного конечного использования и конечного пользователя в каждом конкретном случае. Брокерство: Контроль должен относиться к лицам, действующим как брокеры внутри страны. Контрольные списки Определенные перечисленные товары всегда или в комбинации с механизмом всеобъемлющего контроля являются объектами контроля. Контроль может также относиться и к резидентам, действующим как брокеры за пределами страны.
Таким образом, целью Руководящих принципов ГЯП является предотвращение распространения ядерного оружия и предупреждение актов ядерного терроризма, а также ограничение рисков рас-
пространения подобного оружия посредством контроля передачи, которая может быть связана с ядерным оружием или ядерными взрывчатыми веществами. Это подразумевает как контроль ядерной про-
Таблица 3
Правовые последствия в отношении брокерской и транзитной деятельности
Основные (базовые) элементы Необязательные (факультативные) элементы
Требования к лицензированию — Определенная брокерская деятельность, а также определенная деятельность по транзиту / перевалке должны быть объектами правительственного разрешения. Эффективные уголовные нормы должны быть внедрены для того, чтобы определять и внедрять штрафные санкции. Поэтому важно подробное (ясное и недвусмысленное) определение правонарушений. Лицензия может предоставляться в отношении брокерской, а также транзитной/ перевалочной деятельности по перечисленным товарам. Лицензия может также требоваться в отношении брокерской деятельности по товарам, не перечисленным в списках, но которые поставляются для чувствительного конечного использования / конечного пользователя. Лицензироваться могут не только непосредственно посреднические услуги, но также и вспомогательные. Определенная брокерская деятельность, а также деятельность по транзиту/ перевалке может быть полностью запрещена. Могут быть установлены правовые обязательства сообщать государственным органам об определенных сделках (перечисление и описание одобренной деятельности). Могут быть установлены даже последующие обязательства (например, подтверждение пункта назначения и конечного использования после сделки) уведомлять государственные органы об определенном виде брокерской и транзитной деятельности.
дукцнн, так и продукции двойного назначения. Существующие лазейки («узкие места») в экспортконтрольном законодательстве могут стать преимуществом для неблагонадежных экономических акторов, которые стремятся обойти сложную и многогранную систему экспортного контроля и лежащие в ее основе Руководящие принципы для всех ГУ ГЯП через смещение маршрутов передачи или выбор непрозрачной бизнес-модели. В результате передача контролируемой продукции (в т.ч. товаров, технологий, программного обеспечения, чувствительной информации) может быть осуществлена вразрез с целями базовых рекомендаций ГЯП и также может быть не авторизована в качестве контролируемого экспорта. Для того, чтобы перекрыть эти лазейки, необходимо внедрить меры по контролю брокерской и транзитной деятельности в дополнение к уже существующим. В этой связи необходимо согласовать на уровне государств-участников ГЯП подход, основанный на обмене лучшими практиками по установлению контроля за брокерской и транзитной / перевалочной деятельностью, и создать специализированный раздел, посвященный данной тематике, на официальном портале ГЯП.
Прорабатывая проект законодательства на национальном уровне, государствам можно рассматривать несколько вариантов. Важно отметить, что правовая основа не должна описывать брокерство и транзит / перевалку / реэкспорт особым образом (давать специфические дефиниции), а также прорабатывать специализированный закон «о брокерстве и транзите / перевалке / реэкспорте». Что действительно важно, так это наличие законных инструментов, уполномочивающих государственные органы обнаруживать, вмешиваться и противодействовать незаконной посреднической и транзитной деятельности. Для аннулирования несущественных административных барьеров важно, чтобы нормы контроля брокерства и транзита не перекрывали (не накладывались на) экспортный контроль, а играли бы вспомогательную роль.
Имплементация национального регулирования брокерства и транзита нуждается в дальнейших шагах по увеличению взаимодействия между государствами-участниками в этой области. С внедрением контроля за посреднической и транзитной деятельностью контрольно-надзорные органы смогут закрыть существующие узкие места и точки разрыва в имеющихся меха-
низмах контроля внешнеэкономической деятельности с помощью сопроводительных (дополнительных) правил и предписаний, которые превосходят требования к экспорту и затрагивают другие виды деятельности. Вряд ли данные меры полностью нивелируют риски распространения ОМП, но создадут возможность для при-
менения дополнительных мер контроля, невзирая на наличие или отсутствие нелегального экспорта при осу ществ л ении сд елки. Этими двумя элементами — контроль транзита и брокерской деятельности — заинтересованные государства смогут дополнить рациональную и функционирующую систему экспортного контроля.
Примечания:
1. Руководящие принципы для передач, имеющих отношение к ядерной деятельности оборудования, материалов, программного обеспечения и соответствующей технологии двойного использования (Руководящие принципы) ГЯП (INFCIRC254p2, действующая редакция № 9 от 13.11.2013). 84 с.
2. Об экспортном контроле: федер. закон от 18 июля 1999 г. № 183-Ф3 (с изм. и доп.). URL: http://base.garant.ru/12116419.
3. Австралийская группа. URL: http://www.australiagroup.net/ru/
4. Федеральная служба по техническому и экспортному контролю Российской Федерации. URL: http://fstec.ru.
5. Licensing and International Foreign Trade and Security Regimes // Center for International Trade and Security: workshops materials. University of Georgia, United States of America, 2014.
6. NSG Public Statement. Nuclear Suppliers Group Plenary. Seattle, United States, 21-22 June 2012. URL: http://www.nuclearsuppliersgroup.org/images/files/ documents-page/pub-lic_statements/2012-06-seattle_nsg_public_statement_final.pdf.
7. NSG Public Statement. Plenary meeting of the Nuclear Suppliers Group. Prague, Czech Republic, 13-14 June 2013. URL: http://www.nuclearsuppliersgroup.org /images/ files/documents-page/public_statements/2013-06-prague-nsg_6_public_statement _hod_ final.pdf.
8. NSG Public Statement. Plenary Meeting of the Nuclear Suppliers Group. Buenos Aires, Argentina, 26-27 June 2014. URL: .
9. NSG Public Statement. Plenary meeting of the Nuclear Suppliers Group. Bariloche, Argentina, 3-5 June 2015. URL: http://www.nuclearsuppliersgroup.org /images/2015_public_ statement f inal .pdf.
10. NSG Public Statement. Plenary meeting of the Nuclear Suppliers Group. Seoul, Republic of Korea, 23-24 June 2016. URL: http://www.nuclearsuppliersgroup.org/images/2016_ publicstatementf inal. pdf.
11. US Department of State. URL: http://www.state.gOv/t/isn/ecc/c27922.htm.
References:
1. Guidelines for gear relevant to the activities of nuclear equipment, materials, software and related technology dual-use (Guidelines) NSG (INFCIRC254p2 acting edition №9 dated 13.11.2013), 84 pp.
2. About the export control: Federal law № 183-FZ on July 18, 1999. URL: http://base. garant.ru/12116419.
3. Australian group. URL: http://www.australiagroup.net/ru/
4. The Federal service for technical and export control of the Russian Federation. URL: http://fstec.ru.
5. Licensing and International Foreign Trade and Security Regimes // Center for International Trade and Security: workshops materials. University of Georgia, United States of America, 2014.
6. NSG Public Statement. Nuclear Suppliers Group Plenary. Seattle, United States, 2122 June 2012. URL: http://www.nuclearsuppliersgroup.org/images/files/ documents-page/ public_statements/2012-06-seattle_nsg_public_statement_final.pdf.
7. NSG Public Statement. Plenary meeting of the Nuclear Suppliers Group. Prague, Czech Republic, 13-14 June 2013. URL: http://www.nuclearsuppliersgroup.org /images/ files/documents-page/public_statements/2013-06-prague-nsg_6_public_statement_hod_ final.pdf.
8. NSG Public Statement. Plenary Meeting of the Nuclear Suppliers Group. Buenos Aires, Argentina, 26-27 June 2014. URL: http://www. nuclearsuppliersgroup.org/images/ 2014_ publicstatement_ba.pdf.
9. NSG Public Statement. Plenary meeting of the Nuclear Suppliers Group. Bariloche, Argentina, 3-5 June 2015. URL: http://www.nuclearsuppliersgroup.org /images/2015_ publicstatementf inal. pdf.
10. NSG Public Statement. Plenary meeting of the Nuclear Suppliers Group. Seoul, Republic of Korea, 23-24 June 2016. URL: http://www.nuclearsuppliersgroup.org/images /2016_public_statement_final.pdf.
11. US Department of State. URL: http://www.state.gOv/t/isn/ecc/c27922.htm.
