CC BY-NC
26Анализ периодичности внесения изменений в положения о федеральных органах исполнительной власти
Занко Тигран Антонович
кандидат юридических наук
доцент, Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации; доцент, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
119454, Россия, г. Москва, пр-т Вернадского, 76, оф 307 Zanko Tigran Antonovich PhD in Law
Associate Professor at the Department of Administrative and Finance Law of MGIMO University; Associate Professor at the Department of Legal Regulation of Civl and Municipal Servce of the Russian Presidential
Academy of National Economy and Public Administration
119454, Russia, Moscow, pr-t Vernadskogo, 76, of. 307 И tigranzanko@gmail.com
Статья из рубрики "Проблемы административных и муниципальных правоотношений."
Аннотация. В статье на основе методологии правовой статистики проанализирована периодичность внесения изменений в положения о федеральных органах исполнительной власти. Для достижения цели исследования были систематизированы действующие положения о федеральных органах исполнительной власти, рассчитаны периоды между датами внесения изменений в указанные положения, а также рассчитаны средние и абсолютные показатели по различным группам федеральных органов исполнительной власти. Рассмотренные показатели характеризуют уровень стабильности правового обеспечения федеральных органов исполнительной власти, качество стратегического планирования при определении их правового статуса. При проведении исследования использовались формально-юридический, структурно-функциональный и статистический методы, которые позволили обеспечить комплексное изучение периодичности внесения изменений в положения о федеральных органах исполнительной власти. В результате исследования была установлена средняя периодичность внесения изменений в положения о ФОИВ, которая составляет 214 дней. Выявлено, что наиболее подвержены изменениям положения о федеральных министерствах. Расчёты также продемонстрировали, что положения о ФОИВ «Президентского блока» являются более стабильными, по сравнению с ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.
Ключевые слова: Президент, Правительство, органы исполнительной власти, административная реформа, федеральные министерства, федеральные агентства, федеральные службы, государственное управление, федеральные органы власти, правовое регулирование
DOI: 10.7256/2454-0595.2017.8.23780
Дата направления в редакцию: 03-08-2017
Дата публикации: 30-08-2017
Abstract. Based on the legal statistics methodology, the author analyzes the periodicity of amending the regulations on federal executive authorities. To achieve the research goal, the author systematizes the current regulations on federal executive authorities, calculates average and absolute indexes in different groups of federal executive authorities. The considered indexes characterize the stability level of legal support of federal executive authorities, the quality of strategic planning in defining their legal status. The author uses the formal-legal, structural-functional and statistical methods, which help carry out a complex study of periodicity of amending the regulations on federal executive authorities. As a result, the author detects the average periodicity of amending the regulations on federal executive authorities, which numbers 214 days. The author finds out that the regulations on federal ministries change more frequently than others. The calculations demonstrate that the regulations on federal executive authorities of the "Presidential block" are more stable compared with federal executive authorities, managed by the Government of the Russian Federation.
Keywords: public administration, federal services, federal agencies, federal ministries, administrative reform, executive authorities, Government, President, federal executive authorities, legal regulation
Современная система и структура федеральных органов исполнительной власти (далее также ФОИВ) находится в постоянном процессе реорганизации, в результате которого создаются и упраздняются, объединяются и разъединяются, преобразовываются и
реорганизуются федеральные министерства, агентства и службы -Ш. Количество изменений структуры федеральных органов исполнительной власти достигает своих пиковых значений в периоды, которые приходятся на первые месяцы после избрания
Президента Российской Федерации
Не менее значимые изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти происходят и на ежедневной основе: изменяются структуры центральных аппаратов и организация территориальных органов исполнительной власти, меняются положения, устанавливающие статус федеральных органов исполнительной власти. Такие изменения, не являются предметом широкого общественного обсуждения и не получаются широкой огласки в СМИ, при этом зачастую оказывают существенное влияние на функции, полномочия и деятельность федеральных органов исполнительной власти.
Действующая трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти сложилась в 2004 году с принятием Указа Президента Российской Федерации № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в свою очередь, структура, утверждённая этим указом, подверглась существенным изменениями и на данный момент актуализирована в Указе Президента Российской Федерации № 636 от 21.05.2012 (ред. от 03.04.2017 г.). На промежутке времени с 2004 по настоящее время было принято 57 указов Президента Российской Федерации, изменяющих структуру ФОИВ с периодичностью в среднем каждые 85 дней. В структуру федеральных органов исполнительной власти на данный момент входят 21 федеральное министерство, 29 федеральных служб и 22 федеральных агентства.
В данной статье на основе методологии правовой статистики проанализирована периодичность внесения изменений в положения о федеральных органах исполнительной власти. Для достижения цели исследования были систематизированы
действующие положения о федеральных органах исполнительной власти, рассчитаны периоды между датами внесения изменений в указанные положения, а также рассчитаны средние и абсолютные показатели по различным группам федеральных органов исполнительной власти. Несмотря на то, что возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти Правительство Российской Федерации, в рамках данного исследования было бы некорректным сравнивать периодичность внесения изменений в акты, устанавливающие правовой статус Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти, с учётом значительных отличий в уровне правового регулирования.
Необходимо отметить, что анализ проводился путём сплошной выборки, т.е. были проанализированы все положения о федеральных органах исполнительной власти, входящих в трёхзвенную систему, за исключением положения о СВР России, т.к. в открытых источниках не содержится информации об актуальной редакции положения, изначально утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 945. В отношении МВД России и Минприроды России были проанализированы не только действующие, но и предшествующие им положения.
Под средней величиной в статистике понимают обобщающий показатель, характеризующий типичный уровень варьирующего признака в расчёте на единицу однородной совокупности. Таким образом, средние величины представляют собой обобщающие показатели, в которых находят выражение общие условия и
закономерности изучаемого явления
На основе расчётов установлено, что в среднем в положения о федеральных органах исполнительной власти изменения вносятся каждые 214 дней, что представляется достаточно адекватным показателем, характеризующим с одной стороны стабильность административно-правовых основ функционирования ФОИВ, с другой их совершенствование с целью соответствия изменяющимися объективным условиям государственного управления.
Поскольку анализ статистических данных не ограничивается выявлением только общих данных по изучаемой совокупности, за основу группирующего признака в исследовании взята подведомственность федеральных органов исполнительной власти и их тип. Так, все ФОИВ, помимо подразделения по типу на федеральные министерства, агентства и службы, можно подразделить на два больших блока - ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации («силовой блок», «административно-политический блок»), и руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации («социально-экономический блок»).
В результате анализа выявлено, что показатель периодичности внесения изменений в положения в значительной степени варьируется в зависимости от анализируемой группы ФОИВ. Так, отличается средняя периодичность внесения изменений в положения в зависимости от типа ФОИВ: положения о федеральных министерствах изменяются в среднем каждые 128 дней, о федеральных агентствах - 231 день, о федеральных службах - 347 дней. Таким образом, установлено, что в системе ФОИВ наиболее часто подвержены изменения о федеральных министерствах, а наиболее стабильными являются положения о федеральных службах.
Аналогичные показатели, рассчитанные в разрезе подведомственности «Президент -Правительство», указывают на то, что в положения о ФОИВ, руководство деятельность которых осуществляет Президент Российской Федерации, вносятся изменения в среднем
каждые 314 дней (для федеральных министерств - 194 дня; федеральных агентств - 332 дня; федеральных служб - 373 дня), а в положения о ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации - каждые 180 дней (для федеральных министерств - 107 дней; федеральных агентств - 230 дней; федеральных служб - 193 дня). Таким образом, можно сделать вывод о том, что положения о ФОИВ «Президентского блока» являются более стабильными.
Интересным представляется сравнение периодичности внесения изменений в положения о федеральных министерствах и подведомственных им ФОИВ. Так, как уже было отмечено, в положения о федеральных министерствах изменения вносятся в среднем каждые 128 дней, а в положения подведомственных им ФОИВ - каждые 220 дней. Если рассматривать аналогичный показатель, но уже на примере конкретных федеральных министерств, то целесообразно проанализировать федеральные министерства, имеющие значительное количество подведомственных органов, например: Минприроды России (положение о Министерстве изменяется в среднем каждые 63 дня, положения о 5 подведомственных ФОИВ - каждые 205 дней); Минтранс России (положение о Министерстве - каждые 65 дней, положения о 5 подведомственных ФИОВ каждые 169 дней); Минфин России (положение о Министерстве - каждый 81 день , положения о 4 подведомственных ФОИВ каждые 205 дней); Минэкономразвития России (положение о Министерстве - каждые 36 дней, положения о 5 подведомственных ФОИВ - каждые 187 дней).
Такая существенная разница в периодичности внесения изменений (в 2 - 3 раза) может быть связана со сроками согласования федеральными министерствами изменений в положения о своих подведомственных ФОИВ.
Абсолютным «рекордсменом» как по количеству (91 раз с 2008 года), так и по периодичности внесённых изменений (в среднем каждые 36 дней) стало положение о Минэкономразвития России, с отклонением от среднего значения по всем федеральным органам исполнительной власти в 178 дней. Наиболее стабильным является положение о ФСО России, которое с 2004 года подвергалось изменениям всего 7 раз со периодичностью каждые 785 дней. Из положений о федеральных министерствах наиболее редко подвержено изменениям положение о МИД России - каждые 299 дней. Таким образом, размах вариации в отношении федеральных министерств составляет 263 дня.
Показателем, в определённой степени характеризующим «запас прочности» при изначальной подготовке положения, является средняя периодичность первого внесения изменения во вновь принятое положение, которая в отношении всех ФОИВ составляет 488 дней. Но и в этом случае среди ФОИВ есть свои «рекордсмены»: так, положение о Росздравнадзоре подверглось первым изменениям уже через 43 дня; наиболее стабильным выступило опять-таки положение о ФСО России, которое впервые подверглось изменениям через 3423 дня (более чем через 9 лет!).
Вызывают определённые вопросы, с учётом временных затрат на подготовку проектов указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, ситуации, при которых изменения в положение о федеральном органе исполнительной власти вносятся с периодичностью в несколько дней. С одной стороны, такие ситуации могут быть объективно обусловлены вопросами юридической техники, сущностью вносимых изменений, а также субъектами, инициировавшими такие изменения. С другой стороны, зачастую, внесение изменений в положения о ФОИВ с разницей в несколько дней обуславливается рассинхронизованностью в деятельности
структурных подразделений ФОИВ, каждое из которых готовит «свои» изменения и не намерено потенциально затягивать внесение изменений в положение из-за объединения и укрупнения проекта нормативного акта путём включения в него «чужих» изменений. В данной ситуации должна возрастать роль юридических служб органов исполнительной власти, которые должны принимать активное участие в координации деятельности структурных подразделений ФОИВ при подготовке проектов изменений положений о ФОИВ.
Необходимо учитывать, что поскольку положение о ФОИВ является одним из основных актов, определяющих его правовой статус, любое внесение изменений приводит к необходимости дальнейшего каскадного обновления всех ведомственных актов, в том числе которые носят нормативный характер и требуют государственной регистрации в Минюсте России.
Проведённый анализ показал, что процесс «настройки» правовых основ функционирования федеральных органов исполнительной власти не прекращается, а использование методологии правовой статистики позволило получить результаты количественных изменений и установить устойчивые корреляционные связи между ними
при этом рассмотренные показатели характеризуют уровень стабильности правового обеспечения федеральных органов исполнительной власти, качество стратегического планирования при определении правового статуса органов исполнительной власти.
Библиография
1. Занко Т.А. Формы реорганизации в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти / Право и политика. - 2015.-№ 9.-С 1239
2. Занко Т.А. Анализ изменений системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (2004-2016 гг.) / Административное и муниципальное право-2016.-№ 8.-С. 637
3. Горемыкина Т.К. Общая и правовая статистика: учеб. Пособие. - 4-е изд., стереотип. - М.: МГИУ, 2007.-С. 46
4. Матвеев И.В., Савченко Д.А., Ульянова В.В. Правовая статистика и статистическая юриспруденция / Идеи и идеалы. - 2015.-№ 4 (26), Т.2. - С. 52
References (transliterated)
1. Zanko T.A. Formy reorganizatsii v sisteme i strukture federal'nykh organov ispolnitel'noi vlasti / Pravo i politika. - 2015.-№ 9.-S 1239
2. Zanko T.A. Analiz izmenenii sistemy i struktury federal'nykh organov ispolnitel'noi vlasti (2004-2016 gg.) / Administrativnoe i munitsipal'noe pravo-2016.-№ 8.-S. 637
3. Goremykina T.K. Obshchaya i pravovaya statistika: ucheb. Posobie. - 4-e izd., stereotip. - M.: MGIU, 2007.-S. 46
4. Matveev I.V., Savchenko D.A., Ul'yanova V.V. Pravovaya statistika i statisticheskaya yurisprudentsiya / Idei i idealy. - 2015.-№ 4 (26), T.2. - S. 52
