CC BY
28
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА
УДК 342.924
Анализ отдельных аспектов Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части нормативного закрепления административной ответственности
Кожевников Олег Александрович, Уральский государственный юридический университет, доктор юридических наук, профессор
e-mail: [email protected]
Гусев Андрей Владимирович,
Уральский юридический институт МВД России,
кандидат юридических наук, доцент
e-mail: [email protected]
Анализ правотворческих инициатив в административно-правовой сфере за последние несколько лет свидетельствует о значительной активизации юридического сообщества и высшего политического руководства страны в отношении кардинального совершенствования законодательства об административных правонарушениях. При этом, несмотря на переход от чрезмерной детализации имеющихся механизмов к концептуальному их пересмотру в соответствии с программными документами Правительства Российской Федерации, отдельные положения Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по мнению авторов, требуют дополнительного научного осмысления с позиции теории и практики применения законодательства об административных правонарушениях.
Ключевые слова: законодательство об административных правонарушениях; административная ответственность; административное наказание; принципы производства по делам об административных правонарушениях.
Analysis of certain aspects of the Concept of the new Code of the Russian Federation on administrative offenses regarding the normative consolidation of administrative responsibility
Kozhevnikov Oleg Aleksandrovich,
Ural State Law University, Doctor of Law, Professor
Gusev Andrei Vladimirovich,
Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia, Candidate of Law, Associate professor
An analysis of legislative initiatives in the administrative sphere over the past few years indicates a significant revitalization of the legal community and senior political leadership of the country in relation to a radical improvement
of the legislation on administrative offenses. Moreover, despite the transition from excessive detailing of existing mechanisms to conceptual review of them in accordance with the program documents of the Government of the Russian Federation, certain provisions of the Concept of the new Code of the Russian Federation on administrative offenses, according to the authors, require additional scientific reflection from the standpoint of theory and practice of applying legislation about administrative offenses.
Key words: legislation on administrative offenses; administrative liability; administrative punishment; principles of proceedings on administrative offenses.
Многие ученые-административисты и практики от юриспруденции высказывают суждения о том, что правовому пространству не хватает стабильности. Это относится и к законодательству об административных правонарушениях. Чрезмерное внимание к детализации существующих механизмов административного принуждения уже не отвечает новым формам административно-правовой науки. Мы в некотором смысле засовершенствовались. Очевидно, что под современные вызовы нужно уже не подстраивать единичные административно-правовые нормы, а принципиально менять подходы к доктринальным вопросам.
В этой связи отдельного разговора заслуживает реализация Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1 (далее - Концепция), которая была подготовлена по поручению Председателя Правительства Российской Федерации и подразумевает реализацию целого ряда нововведений, таких как сокращение составов административных правонарушений и разделение их по категориям с установлением собственных сроков давности, изменение подходов к назначению наказаний, дифференциация сроков, в течение которых лицо считается подвергнутым административному наказанию, и многих других.
В июне 2019 г. указанная Концепция была представлена для широкого обсуждения и анализа. Следует отметить, что до указанного момента многие представители уполномоченных органов власти и должностные лица федерального уровня, представители научной общественности неоднократно в своих выступлениях и сообщениях делали анонсы и обосновывали необходимость внедрения в российскую правовую систему нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, который бы отвечал современным реалиям существующих общественных отношений, а также был способен вывести на новый (следующий) уровень правовое регулирование вопросов производства по делам об административных правонарушениях. Однако после опубликования текста Концепции в различных информационных источниках, прежде всего электронных, и в научных публикациях стали появляться неоднозначные оценки указанного стратегического документа, что, впрочем, и не удивительно, поскольку разнообразные про-
1 См.: Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс]. 1Ж1.: http://static.government.ru (дата обращения:
5 ноября 2019 г.).
блемные аспекты реализации законодательства об административных правонарушениях как материального, так и процессуального смысла, сопряженные с наработанным к настоящему времени огромным пластом правоприменительной практики, находятся в орбите жизненно важных интересов не только профессиональных юристов и ученых в рассматриваемой сфере, но и миллионов граждан.
В рамках заявленной темы хотелось бы сосредоточиться на отдельных положениях Концепции, которые посвящены вопросам нормативного закрепления административной ответственности, отмечая и то обстоятельство, что и другие положения данного документа вызывают неоднозначную реакцию и нуждаются в дополнительном научном осмыслении и дискуссионном обсуждении с учетом мнений ученых и субъектов административной юрисдикции.
Прежде всего хотелось бы обратить внимание на то обстоятельство, что в качестве причин разработки и появления Концепции ее авторами указаны проблемные вопросы, имеющие место преимущественно в правоприменительной практике в рамках стадий возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, а также разнообразная практика формирования и реализации законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, которая возможна в результате несовершенства действующего федерального законодательства о разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере административного и административно-процессуального законодательства.
Таким образом, авторы Концепции подчеркивают, что положения действующего КоАП РФ вовсе не являются «ущербными» и абсолютно не отвечающими сложившимся в настоящее время условиям, напротив, основная проблема современного состояния производства по делам об административных правонарушениях проявляется в толковании и применении положений действующего КоАП РФ судебными и иными правоприменительными органами, при этом заявленные проблемы явно не ограничиваются указанными выше в Концепции стадиями производства по делам об административных правонарушениях.
Этот вывод еще раз заставляет задуматься: а так ли плох текст действующего КоАП РФ и насколько обоснованы высказываемые авторами Концепции доводы, указывающие на очевидную необходимость разработки нового варианта Кодекса, без использования в полной мере вполне добротного варианта имеюще-
гося текста КоАП РФ, довольно успешно применяемого уже более 18 лет.
Далее хотелось бы более подробно остановиться на вопросах административной ответственности.
В качестве одной из целей разработки нового КоАП РФ в Концепции указано совершенствование административной ответственности как правового института, а именно отказ от его преимущественно фискального и карательного смысла в пользу такого формата назначения наказания, где риск-ориентированный подход и неэффективность применения предупредительных и профилактических мер административного принуждения будут являться основой дифференцированного применения мер административной ответственности.
В полной мере произвести анализ заявленной цели и ее новизны в настоящее время представляется невозможным, поскольку первая часть из заявленной цели трансформации института административной ответственности уже закреплена в ст. 1.2 действующего КоАП РФ как защита наиболее важных с точки зрения государства отношений от административных правонарушений, а также их предупреждение, т. е., как и заявлено в цели Концепции - профилактика административных правонарушений. Что же касается учета риск-ориентированного подхода, то его теоретическое и законодательное обоснование находится пока в стадии разработки. С учетом того обстоятельства, что судьба очередного варианта проекта федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»1, внесенного в начале декабря 2019 г. на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, к настоящему времени не определена, дать оценку привязки административной ответственности к риск-ориентированному подходу в контрольно-надзорной деятельности пока можно лишь с некоторой натяжкой, рассматривая данную цель как планируемый ориентир.
Кроме того, нельзя не отметить предложение авторов Концепции о раскрытии в новом КоАП РФ понятийного смысла административной ответственности, сосредоточившись при этом на дифференциации административной ответственности от иных видов юридической ответственности. Данное предложение заслуживает всяческой поддержки, поскольку в доктрине административного права понятие административной ответственности уже выработано давно, при этом при формировании указанной категории абсолютное большинство авторов как раз и раскрывают соответствующие разграничивающие критерии.
Таким образом, представляется логичным введение нормативно определенного понятия админи-
1 Проект федерального закона № 850621-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 3 декабря 2019 г.) [Электронный ресурс]. http://base.garant.ru.
стративной ответственности в текст разрабатываемого нового КоАП РФ, ведь тем самым будет обеспечена нормативная взаимосвязь между категориями «административное правонарушение» и «административная ответственность».
В качестве одной из новелл нового КоАП РФ авторами Концепции предлагается закрепить в тексте принципы административной ответственности, которые прямо будут коррелировать с правилами производства по делам об административных правонарушениях в целом и применения мер административного наказания в частности. При этом в перечень принципов авторы Концепции предлагают включить следующие: «принцип вины; принцип презумпции невиновности; принцип недопустимости повторного административного наказания за одно и то же административное правонарушение; принцип законности (указав, в том числе на недопустимость применения по аналогии норм закона, устанавливающих административную ответственность); принцип справедливости; принцип соразмерности; принцип гуманизма; принцип равенства; принцип ведения производства по делам об административных правонарушениях органом административной юрисдикции на государственном языке Российской Федерации; принципы непосредственности и формализации осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях; принцип открытости (гласности) в осуществляемом органом административной юрисдикции производстве по делам об административных правонарушениях; принцип оперативности осуществляемого органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях; принцип самостоятельности принятия решений в осуществляемом органом административной юрисдикции производстве по делам об административных правонарушениях; принцип обеспечения защиты при осуществлении органом административной юрисдикции производства по делам об административных правонарушениях; принцип обязательности постановлений и иных актов органов административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях; принцип исполнимости административных наказаний»2.
Многие исследователи и специалисты в области административно-деликтного права уже длительное время отмечают, что «принципам производства по делам об административных правонарушениях незаслуженно не уделяется достаточного внимания. Как правило, принципы рассматриваются в числе общих вопросов правового регулирования названного вида административного производства»3. Кроме этого,
2 Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс]. URL: http://static.government.ru (дата обращения: 5 ноября 2019 г.).
3 Денисова Т. Д. Административная ответственность за правонарушения в области строительства: дис. ... канд. юрид. наук.
базовый характер рассматриваемых принципов для правовой материи подчеркивается и в современных исследованиях1.
Исходя из указанных предпосылок, мы всегда придерживались той точки зрения, что систематизация принципов - это, безусловно, положительное явление, тем более что из числа перечисленных принципов многие уже закреплены в действующем КоАП РФ не только как принципы, но и как общеруководящие нормы производства по делам об административных правонарушениях (ст. 1.4-1.8, 4.1-4.7, 24.1-24.5 и др.).
Вопрос остается лишь в одном: насколько корректно соотнесение перечисленных принципов с понятием административной ответственности? Полагаем, что было бы более верным в новом КоАП РФ сохранить деление принципов по отношению ко всему производству по делам об административных правонарушениях с выделением принципов, если это необходимо, по отношению к конкретным правовым институтам данного производства, в том числе и институту административной ответственности.
Отдельные предложения авторов Концепции нам представляются не до конца проработанными и больше напоминающими попытку завуалировать присутствующую негативную практику, чем наполнить форму нового КоАП РФ новаторским смысловым содержанием. В частности, Концепция в качестве некой задачи определяет адекватизацию административных наказаний с позиции современного состояния общественных отношений. Предлагается по-новому взглянуть на вопросы соотношения административных наказаний в рамках альтернативных санкций административно-правовых норм.
Очевидно, что указанные предложения связаны больше не с проблемами текста действующего КоАП РФ, а со сложившейся негативной практикой и наличием необоснованного «обвинительного» уклона при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Особое внимание следует уделить предложениям авторов Концепции по совершенствованию видов административных наказаний и порядка их применения. Так, в частности, в Концепции указано, что «требует уточнения содержание понятия такого вида административного наказания, как конфискация имущества, поскольку, несмотря на существующее правило о том, что не является конфискацией изъятие
Воронеж, 2001. С. 124-132; Стеблецова Л. А. Ответственность несовершеннолетних по административному праву и практика ее применения органами внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 83-109; Бахрах Д. Н. Производство по административным правонарушениям: учебное пособие / отв. ред. проф. Д. Н. Бахрах. Свердловск, 1986. С. 7-9; и др.
1 Хорев А. А. Принципы производства по делам об административных правонарушениях: постановка проблемы [Электронный ресурс]. URL: https://cyberieninka.rU/articie/n/ printsipy-proizvodstva-po-deiam-ob-administrativnyh-pravonarusheniyah-postanovka-probiemy (дата обращения: 7 ноября 2019 г.).
из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения, изъятых из оборота, санкции ряда статей действующего КоАП РФ предусматривают конфискацию таких предметов, например контрафактной продукции, которая, по сути, не может находиться в законном обороте (при этом необходимо учитывать изменения в гражданском законодательстве, касающиеся ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав)»2. Считаем, что указанное предложение заслуживает одобрения и поддержки, тем более в целях повышения ответственности собственника за принадлежащее ему имущество, даже если оно находится в законном владении других лиц, Концепцией предусматривается возможность создания механизма его конфискации у собственника в случае непринятия мер по устранению причин и условий совершения административного правонарушения.
Некоторые изложенные в Концепции предложения по нормативному закреплению особенностей применения отдельных видов административных наказаний прямо призывают к дискуссии. Имеется в виду предложение о трансформации административного приостановления деятельности из административного наказания в меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях при пересмотре его предельного срока в сторону сокращения.
Что касается сокращения указанного срока, представляется, что в данном случае выраженная новелла является непоследовательной. В соответствии со ст. 27.1 КоАП РФ3 сроки применения всех без исключения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении обусловлены обеспечением своевременного и правильного рассмотрения дела и напрямую связаны со сроками производства по нему с учетом предельных сроков привлечения виновного лица к ответственности. В связи с этим непонятно, как можно существенно сократить предельный срок применения административного приостановления деятельности, если он напрямую привязан к рассмотрению дела об административном правонарушении.
Кроме того, сложно охарактеризовать в качестве нововведения предложение о применении исключительно судебного порядка приостановления деятельности субъекта административного правонарушения, предусмотрев в целях оперативного рассмотрения дел досудебный порядок применения временного запрета деятельности.
В соответствии с действующей ст. 3.12 КоАП РФ
2 Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс]. URL: http://static.government.ru (дата обращения: 5 ноября 2019 г.).
3 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru.
административное приостановление деятельности назначается только судьей и только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгое административное наказание не сможет обеспечить достижение целей административного наказания. При этом в срок административного приостановления деятельности засчитывается срок временного запрета деятельности (ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ).
Таким образом, предлагаемая «новелла» уже давно реализована на нормативном уровне в действующем КоАП РФ. Представляется, что вышеуказанный пример является очередной демонстрацией попытки нивелировать имеющуюся негативную правоприменительную, в том числе и судебную, практику, а не внести что-то новое в нормативное регулирование института административной ответственности.
Завершая настоящую статью, особо хотелось бы подчеркнуть, что нами были заявлены далеко не все как положительные, так и дискуссионные аспекты представленной на суд общественности Концепции. Многие положения Концепции уже проанализированы и будут еще неоднократно обсуждаться исследователями, но в рамках уже раскрытых аспектов хотелось бы отметить, что Концепция во многом оставляет впечатление попытки посредством совершенствования положений действующего законодательства об административных правонарушениях решить проблемы существующей негативной правоприменительной практики, которая часто свидетельствует об искажении смысла привычных и в достаточной степени отработанных нормативных положений действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Библиографический список
1. Бахрах Д. Н. Производство по административным правонарушениям: учебное пособие / отв. ред. проф. Д. Н. Бахрах. - Свердловск, 1986.
2. Денисова Т. Д. Административная ответственность за правонарушения в области строительства: дис. ... канд. юрид. наук / Т. Д. Денисова. - Воронеж, 2001.
3. Стеблецова Л. А. Ответственность несовершеннолетних по административному праву и практика ее применения органами внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук / Л. А. Стеблецова. - Москва, 2005.
4. Хорев А. А. Принципы производства по делам об административных правонарушениях: постановка проблемы [Электронный ресурс] / А. А. Хорев. - URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ printsipy-proizvodstva-po-delam-ob-administrativnyh-pravonarusheniyah-postanovka-problemy (дата обращения: 7 ноября 2019 г.).
Bibliograficheskij spisok
1. Bahrah D. N. Proizvodstvo po administrativnym pravonarusheniyam: uchebnoe posobie / otv. red. prof. D. N. Bahrah. - Sverdlovsk, 1986.
2. Denisova T. D. Administrativnaya otvetstvennost' za pravonarusheniya v oblasti stroitel'stva: dis. ... kand. yurid. nauk / T. D. Denisova. - Voronezh, 2001.
3. Steblecova L. A. Otvetstvennost' nes overshennoletnih po administrativnomu pravu i praktika ee primeneniya organami vnutrennih del: dis. ... kand. yurid. nauk / L. A. Steblecova. - Moskva, 2005.
4. Horev A. A. Principy proizvodstva po delam ob administrativnyh pravonarusheniyah: postanovka problemy [Elektronnyj resurs] / A. A. Horev. - URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/printsipy-proizvodstva-po-delam-ob-administrativnyh- pravonarusheniyah-postanovka-problemy (data obrashcheniya: 7 noyabrya 2019 g.).
