CC BY
113УДК 347; 338.22 ББК 67; 65.6
DOI 10.24412/2073-3313-2021-9-56-60
АНАЛИЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА
Эльмира Башировна АЛИЕВА, Анварбек Русланович ЮСУПОВ,
доцент кафедры административного, магистрант кафедры административного,
финансового и таможенного права финансового и таможенного права
Юридического института Дагестанского Юридического института Дагестанского
государственного университета государственного университета alievaelmira67@yandex.ru
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.03 — гражданское право;
предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Рецензент: А.З. Арсланбекова, доктор юридических наук, профессор кафедры
административного, финансового и таможенного права Юридического института Дагестанского государственного университета
Аннотация. В статье анализируются нормативно-правовые основы фискальной политики государства, играющие основополагающую роль в поддержке устойчивого развития национальной экономики. Формируется общий вывод о том, что бюджетное и налоговое законодательство является основным базовым инструментом нормативно-правового регулирования фискальной политики государства. Рассмотрены формы и ограничения проведения государством фискальной политики путем определения пределов бюджетных расходов и уплаты налогов. На сегодняшний день тема реализации бюджетно-налоговой политики достаточно актуальна, так как фискальная политика выступает в роли регулятора государственных доходов и расходов, от чего зависит благополучие всего государства в целом.
Ключевые слова: налоги, бюджет, расходы государства, фискальная политика, экономическая безопасность, налоговое законодательство.
Annotation. The article analyzes the regulatory and legal framework of the state's fiscal policy, which plays a fundamental role in supporting the sustainable development of the national economy. In addition, a general conclusion is formed that the budget and tax legislation is the main basic instrument of regulatory regulation of the fiscal policy of the state. The forms and limitations of the state's fiscal policy by determining the limits of budget expenditures and paying taxes are considered. To date, the topic of implementing fiscal policy is quite relevant, since fiscal policy acts as a regulator of state revenues and expenditures, on which the well-being of the entire state as a whole depends.
Keywords: taxes, budget, state expenditures, fiscal policy, economic security, tax legislation.
Стабильность и равновесие экономики достигаются при помощи функции управ-'^»«'•ления, подфункцией которой является государственное регулирование. Нормативно-законодательная деятельность является формой государственного регулирования. Проводя грамотную социально ориентированную политику, государство воздействует на экономические про-
цессы при помощи основного инструмента регулирования — налогов.
Налоги защищают государство, минимизируя издержки рыночного хозяйствования. Именно поэтому бюджетно-налоговое регулирование является одной из наиболее действенных форм государственного управления. Особенно четко это проявляется в условиях экономической не-
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2021
стабильности. Налоги становятся инструментом государственного менеджмента, основой которого является возможность применения мер оперативного вмешательства путем создания барьеров для распространения негативных последствий экономического кризиса.
В соответствии со ст. 3 НК РФ каждый должен знать, какие налоги, в каком порядке и в каком объеме он должен платить. Это означает, что налоговое законодательство должно быть понятным практически каждому налогоплательщику. Целью данного положения является их правовая защищенность, предупреждение и профилактика правонарушений и преступлений в этой сфере, облегчение деятельности органов налогового администрирования.
Рассмотрим законодательное становление современной налоговой системы в условиях российской экономики.
Первое официальное понятие налоговой системы, налогов, сборов, их перечень и принципы построения были определены в ФЗ РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27 декабря 1991 г. № 2118-1. В 2004 г. этот закон полностью утратил силу.
Решение и достижение стратегических задач Правительства нашей страны возможно только путем обеспечения бюджетно-налоговой безопасности. Ее гарантируют нормы бюджетного и налогового законодательства. По мнению многих экономистов, налоговая реформа [8], начатая путем принятия в 1998 г. первой части НК РФ, практически завершена. Однако юристы придерживаются иного мнения [9].
В соответствии со ст. 2 НК РФ «законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения» [2].
Бюджетное и налоговое законодательство соответствует федеративному устройству государства, т.е. состоит из трех уровней. К федеральному уровню относят: Конституцию РФ, НК РФ, БК РФ и принятые в соответствии с ними федеральные законы. Сюда же относят постановле-
ния Правительства РФ, указы Президента РФ, а также нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительных власти РФ (приказы, распоряжения, методические указания и т.д.).
Согласно п. 3 ст. 75 Конституции РФ «система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом». Данное положение Конституции РФ закрепляет, что основой бюджетно-налоговой политики является единство финансовой системы государства, в том числе закрепление на законодательном уровне основных направлений фискальной политики. Государство разрабатывает единые стандарты финансовой деятельности, носящие обязательный характер. С их помощью формируется бюджет РФ и ее субъектов, направленный на обеспечение устойчивости функционирования всех участников финансово-правовых отношений [1].
Нормативно-правовое выражение фискальной политики государства в части закрепления общих принципов ее реализации отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов.
В статье 57 Конституции РФ закреплено, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Установление новых налогов, введение законов, ухудшающих положение налогоплательщика, не имеют обратной силы. Закон начнет действовать с момента внесения изменений, если иное прямо в нем не указано.
То есть, нельзя принять закон, который предполагает, что предшествующая деятельность предпринимателя может быть обременена дополнительными налогами. Конституцион-
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2021
ная норма защищает налогоплательщиков от необоснованного обложения налогами. Право законодательной инициативы, закрепленное в ст. 104 Конституции РФ, направленное на защиту материальных интересов налогоплательщиков, принадлежит, в том числе, Правительству РФ.
Принятие нормативно-правовых актов управления финансами, разработка их проектов реализуются при непосредственном участии Правительства РФ. Основные направления бюджетно-налоговой политики принимаются на основе общих принципов государственного управления финансами. Они определяют условия по формированию бюджетных параметров, прогнозируют доходные источники, обеспечивающие исполнение расходных обязательств.
В условиях экономического кризиса усиливается роль налогового администрирования. Основные направления фискальной политики приобретают правовую форму, содержащуюся в федеральных законах о бюджете на очередной финансовый год, в указах Президента, постановлениях Правительства, путем внесения изменений и дополнений в НК РФ, БК РФ. Все эти акты в совокупности образуют систему источников финансово-правового регулирования. Основными нормативно-правовыми документами, регулирующими компетенцию всех участников бюджетно-налоговых отношений, общие положения и принципы построения налоговой и бюджетной системы, безусловно, являются БК РФ и НК РФ.
Как большинство кодифицированных актов, НК РФ состоит из Общей и Особенной части. Общая часть не конкретизирует отдельно взятые налоги и не определяет юридическую конструкцию налогов, сборов, страховых взносов. Все это раскрывается подробно в Особенной части НК РФ. Как положено, в Общей части НК РФ содержатся основные начала законодательства о налогах и сборах, с учетом которых построена вся система налогообложения.
В Общей части раскрываются понятия таких фискальных инструментов, как налоги, сборы (ст. 8 НК РФ), страховые взносы (прим. 2 ст. 18 НК РФ), определена система налогов и сборов (ст. 12 НК РФ), содержатся права и обязанности участников налоговых правоотношений (налогоплательщики, налоговые агенты, налоговые органы, таможенные органы), способы исполнения налоговой обязанности (глава 11 НК РФ), налоговый контроль (глава 14 НК
РФ) и меры налоговой ответственности (глава 16 НК РФ) [2].
Таким образом, в Общей части НК РФ содержатся нормы, регулирующие не только материальные, но и процессуальные правоотношения. Типичным примером является глава 14 НК РФ, закрепляющая процедуру проведения камеральных и выездных налоговых проверок). Можно сделать вывод, что общая часть НК РФ носит комплексный нормативно-правовой характер [6].
В Особенной части НК РФ содержатся процессуальные нормы реализации элементного состава конкретно взятых налогов. Второй части НК РФ отведена роль устранения ранее существовавших многочисленных федеральных законов и подзаконных актов органов исполнительной власти, которые регулировали процедуры взимания, исчисления налогов. На сегодняшний день НК РФ вобрал в себя все виды федеральных, региональных, местных налогов и сборов, регулирует взимание страховых взносов и применение всех видов специальных налоговых режимов [7].
Рассмотрим налоговые компетенции органов власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления.
В статьях 13—15 НК РФ содержится исчерпывающий перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Законодательные органы власти субъектов РФ и представительные органы власти муниципальных образований наделены правом введения региональных и местных налогов и сборов путем принятия региональных законов и соответствующих нормативно-правовых актов МСУ.
НК РФ содержит элементный состав всех региональных и местных налогов и сборов. Однако органы власти регионального и местного уровня наделены правом принятия налоговых ставок в пределах, установленных НК РФ. Они имеют право определять порядок и сроки уплаты региональных и местных налогов и сборов, устанавливать основания и порядок применения льгот по ним.
На федеральном уровне в ст. 13 НК РФ закреплены наиболее интересные для государства, самые фискальные, с точки зрения собираемости, налоги и сборы. Они интересны экономистам своим рейтингом, обусловленным уровнем ставок, порядком, сроками взимания, т.е. бюджетно-налоговой отдачей. Юристы критикуют
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2021
их за излишнюю фискальность, за неотработанность формирования налоговой базы и, как следствие, необоснованность выгоды, полученной государством.
Несмотря на сроки проводимой налоговой реформы, процесс совершенствования налогового законодательства продолжается. Ежегодно вносимые изменения и дополнения в законодательство не прекращаются.
Более того, Правительство РФ совместно с ФНС РФ [3] готовится к масштабной налоговой реформе, которая в условиях пост-пандемического кризиса позволит обеспечить поддержку предпринимателей, обеспечит если не рост, то хотя бы среднесрочную стабильность и экономическую безопасность государства [5].
Отношения России и Евросоюза в 2021 г., складывающиеся в условиях продолжающихся санкций со стороны Европы, требуют создания новой модели финансовой безопасности, которая невозможна без интеграции эффективных фискальных инструментов. Можно с уверенностью предположить, что НК РФ и БК РФ ожидают многочисленные поправки, изменения и дополнения.
Поставленная цель реализации эффективной фискальной политики достигается путем решения следующих задач: обеспечение стабильности и экономической безопасности государства; обеспечение запланированных Правительством доходов и расходов; реализация антикризисных мер, направленных на финансовое оздоровление государства.
Грамотно выстроенная фискальная политика государства рассматривается не только с точки зрения экономического управления и стимулирования, она является фактором бюджетной устойчивости. В связи с этим было бы не правильным рассматривать ее только с точки зрения налогового регулирования. Бюджетное законодательство также содержит порядок налогов, отчисления от которых поступают в бюджет РФ, ее субъектов. БК РФ устанавливает нормативы, в соответствии с которыми отчисления от федеральных налогов поступают в региональные и местные бюджеты.
В соответствии со ст. 4 НК РФ кроме законов в определенных законом случаях допускается применение иных источников налогового права. Это нормативно-правовые акты органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ, местного самоуправления, не входящие в состав
законодательства о налогах и сборах, являющиеся подзаконными актами.
Продолжающиеся реформы в налоговой сфере подтверждают нестабильность и противоречивость налогового законодательства. Доработки требуют многие действующие нормы, что порождает их разное толкование. В то же время постоянные доработки привели к тому, что сам текст НК РФ в три раза меньше, чем федеральных законов, вносящих изменения и дополнения в него.
Кроме того, в качестве нормативно-правовых актов используются методические указания, инструкции и письма Министерства финансов РФ и ФНС РФ, хотя в большей части они носят разъяснительный характер. На практике Минфин РФ разъясняет порядок и условия применения налоговых законов. Федеральная налоговая служба наделена функциями контроля и надзора за исполнением налогового законодательства и находится в непосредственном административном ведении Минфина РФ. Конституционный Суд указал на то, что издаваемые Министерством финансов РФ и ФНС РФ акты не должны ограничивать права налогоплательщиков, а также возлагать на них дополнительные обязанности, кроме тех, которые содержатся в законе [4].
Рассматривая нормативно-правовую основу фискальной политики государства, нельзя упускать акты, которые юридически не носят нормативного характера, но играют большую роль и непосредственно влияют на практику применения в бюджетно-налоговой сфере. Это всевозможные постановления Конституционного Суда РФ, постановления Пленума и Президиума ВАС РФ, постановления Пленума ВС РФ в части вопросов применения проблемных налоговых законов.
Все постановления КС РФ подлежат применению и по юридической силе носят окончательный характер. Они применяются судами даже в том случае, если в них содержатся иные правила, чем установленные в законе. На практике действует достаточно много постановлений КС РФ в аспекте соответствия норм налогового законодательства Конституции РФ, которые признают эти нормы неконституционными. В таких случаях судам предписывают рассматривать споры в ином порядке.
Фискальная политика реализуется на всех уровнях налоговой и бюджетной системы. Нор-
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2021
мативно-правовое регулирование фискальной политики на уровне субъектов РФ осуществляется, в том числе, региональным законодательством, принятым в соответствии с нормами федерального уровня. То есть, в субъектах РФ применяется многоуровневый комплексный характер нормативно-правового регулирования фискальной политики.
Таким образом, бюджетное и налоговое законодательство является основным базовым инструментом нормативно-правового регулирования фискальной политики государства. На законодательном уровне устанавливаются формы и ограничения проведения государством фискальной политики путем определения пределов бюджетных расходов и уплаты налогов.
Библиографический список
1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС «Консультант Плюс»
2. Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 23.11.2020) // СПС «Консультант Плюс»
3. Федеральная налоговая служба // https:// www.nalog.ru/rn77/related_activities/statistics_ and_analytics /forms/ (Дата обращения: 15.02.2021)
4. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы некоммерческой организации — учреждения по управлению персоналом «Персона» на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 2 статьи 4 Налогового кодекса Российской Федерации: Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.2002 № 319-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 2.
5. Аганбегян А.Г. О налоговой реформе // Экономическая политика. 2017. Т. 12. № 1. С. 114—133.
6. Козырин А.Н. Налоговый процесс / Под ред. А.Н. Козырина. М.: ЦППИ, 2007. С. 75.
7. Косое М.Е. Специальный налоговый режим и инновационная деятельность малого бизнеса / М.Е. Косов, Э.В. Ягудина // Междунар. бухгалтерский учет. 2013. № 1 (247). С. 38—42.
8. Майбурое И.А. и др. Десятый международный симпозиум «Теория и практика налоговых реформ» / И.А. Майбуров, Ю.Б. Иванов, Ж.И. Лялина // Экономика. Налоги. Право. 2018. Т. 11. № 5. С. 157—162.
9. Налогоеые стимулы модернизации экономики // Деловая пресса. 2008. № 13 (464): http:// www.businesspress.ru/newspaper/article_ mId_ 36_aid_445206.html (Дата обращения: 24.02.2021)
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Оксамытный В. В. Общая теория государства и права.
3-е изд., перераб. и доп. Гриф НИИ образования и науки. Гриф МУМЦ "Профессиональный учебник". 591 с.
Учебник представляет собой энциклопедический и компаративистский курс, раскрывающий на основе федерального образовательного стандарта высшего профессионального образования базовые положения, понятия и проблемы государства и права. Широко использованы наработки российской правовой науки и основные достижения зарубежной юриспруденции.
Для студентов юридических факультетов и вузов всех форм обучения, а также аспирантов и преподавателей.
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2021
