CC BY
154
10. Levitt Th. Globalization of Markets // Harvard Business Review. 1983. Vol. 61.
11. Robertson R. Globalization. London, 1992.
Анализ нормативно-правовой базы приграничного сотрудничества российских регионов с сопредельными территориями
д.э.н. проф. Яковенко Г.В., к.э.н. доц. Боронников Д А., Яковенко А.Г.
Университет машиностроения 8(495)223-05-23, доб. 1504, [email protected] Аннотация. В статье проведен анализ нормативно-прадовой базы приграничного сотрудничества российских регионов с сопредельными территориями, выявлена роль приграничного сотрудничества с политической и экономической точки зрения, определены специфические особенности и слабые места в российских законодательных и нормативно-садовых актах Российской Федерации.
Ключевые слова: приграничное сотрудничество, региональное развитие, нормативно-правовая база Работа выполнена в рамках исследования, проводимого за счет средств, выделенных Российским гуманитарным научным фондом на выполнение научно-исследовательской работы по Соглашению (Договору) №12-02-00404/12.
После распада Советского Союза Российская Федерация, занимая одну седьмую часть суши земного шара, столкнулась с необходимостью переосмысления своей роли на международной политической арене и формирования современных подходов к своему позиционированию на мировом экономическом рынке.
Не имеющая аналогов протяженность морских и сухопутных границ (более 60 тыс. километров) стимулировала Россию к новым формулировкам задач приграничного сотрудничества, пониманию взаимосвязей и взаимозависимостей приграничных территорий, изменению традиционного советского отношения к границе, прежде всего, как к инструменту защиты государства без учета интересов общества.
В советское время граница выполняла в основном барьерные функции, разделяя даже родственные территориальные сообщества, используя визовый и пограничный режим, позволяющий в редких случаях минимальные контакты между населением приграничных территорий. Ориентация советской власти на закрытость общества, приоритет военно-мобилизационных планов во внутренней экономической политике привели к практической деградации некоторых приграничных территорий. Крупные индустриальные проекты реали-зовывались в центральных регионах страны, в связи с чем наблюдался серьезный отток трудоспособного населения с окраинных территорий.
Независимость Российской Федерации вызвала необходимость создания пограничной и таможенной инфраструктуры на границах с новыми сопредельными государствами, причем входящими в различные политические и военные блоки и союзы, пересмотра взаимоотношений с государствами, границы с которыми существовали ранее, усиления внимания к экономическому потенциалу приграничных территорий, его эффективному использованию. [4]
Основными предпосылками к повышению роли приграничного сотрудничества являются^]:
• декларируемая Конституцией РФ открытость общества, право российских граждан на передвижение;
• необходимость формирования стабильной обстановки на рубежах страны;
• разрешение имеющихся или потенциально возможных этнических, конфессиональных конфликтов;
• устранение территориальных споров с сопредельными государствами;
• целесообразность скоординированных действий с сопредельной стороной по предотвращению и ликвидации последствий техногенных и природных катастроф;
• реализация совместных экологических программ по сохранению природного потенциала сопредельных территорий;
• максимальное выравнивание уровня жизни и благосостояния населения приграничных территорий со средними показателями по стране;
• использование своеобразных рентных преимуществ приграничного положения в целях развития социально-экономической ситуации в российских приграничных районах;
• возможность полноценного использования инвестиционного и инновационного потенциала сопредельных территорий в формировании малого и среднего бизнеса;
• формирование соответствующих преимуществ приграничных территорий для формирования рынка труда и снижения демографических проблем;
• вхождение Российской Федерации в различные международные организации, союзы и программы и выполнение ею соответствующих обязательств;
• необходимость совместных действий по борьбе с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков, торговлей людьми и оружием, контрабандой;
• обеспечение государственной независимости и безопасности.
Действия Российской Федерации по усилению эффективности приграничного сотрудничества потребовали создания необходимого современного нормативно-лавового обеспечения. [4]
Одним из основных инициаторов разработки и принятия соответствующих законопроектов и нормативных документов по регулированию приграничного сотрудничества является Министерство регионального развития Российской Федерации, которому Постановлением Правительства РФ от 21.04.2006г. №234 отнесены функции по выработке государственной политики и нормативно-прадовому регулированию в сфере осуществления приграничного сотрудничества [11].
Однако вопросы приграничного сотрудничества по ряду направлений входят в полномочия и других министерств и ведомств Российской Федерации.
Например, установление пограничного и пропускного режимов на границе является компетенцией Пограничной службы Российской Федерации (Федеральный закон РФ от 4 мая 2000г. №55-ФЗ) [6]. В ряде случаев Пограничная служба РФ может производить действия по таможенному, иммиграционному, санитарно-карантанному, ветеринарному, фитосанитар-ному и транспортному контролю.
Определенную организаторскую и контролирующую функции в обеспечении приграничного сотрудничества выполняет Федеральная таможенная служба, действующая с 2003 года в рамках Таможенного кодекса РФ (28 мая 2003г. №61-ФЗ)[12], а с конца 2010 года согласно Федеральному закону «О таможенном регулировании» (принят 27 ноября 2010г.) [2]. Это вызвано вступлением в силу Таможенного кодекса Таможенного союза РФ, Белоруссии и Казахстана. Формирование единого таможенного пространства является значительным продвижением вперед с точки зрения облегчения юридических препятствий в обеспечении сотрудничества приграничных территорий с одним из наиболее близких в языковом, культурном, этническом плане государств (Рес^блика Белоруссия) и Республикой Казахстан, имеющей самую длинную в мире сухопутную границу с Российской Федерацией.
В январе 2007 года в действие вступил Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (ФЗ №109), что позволило привлечь на рынок труда на легальном основании десятки тысяч граждан сопредельных государств, хотя это и не решило всех проблем в регулировании миграционных процессов в стране. С 1 июля 2010 года вступили в силу поправки к миграционному законодательству, определяющие преимущества квалифицированных зарубежных специалистов в трудоустройстве.
Однако в стране действуют нормативно-садовые акты, непосредственно касающиеся осуществления приграничного сотрудничества, учитывающие их специфику и формулирующие основные направления реализации приграничных контактов. Условно разделим их на 3 группы:
1) международные договоры, соглашения, концепции и программы приграничного сотрудничества;
2) федеральные документы, регулирующие осуществление приграничного сотрудничества;
3) законы, распоряжения, программы и другие нормативные документы органов государственной власти субъектов Российской Федерации по данной тематике. [5]
Необходимо отметить, что российское законодательство в сфере приграничного сотрудничества чаще всего принимается как реакция на происходящие события и на уже узаконенные тенденции в европейском опыте. Хотя в Европе первый базовый нормативный документ, определяющий принципы приграничного сотрудничества, также появился в ответ на явно выраженные процессы в европейской региональной интеграции. В мае 1980 года Советом Европы была принята Европейская рамочная конвенция «О приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей» [7].
Рамочная Конвенция оставляет за государствами - членами Европейского Союза право учитывать в собственном законодательстве национальные особенности, с другой - в нем прописаны принципы приграничного сотрудничества и даны формулировки некоторых основных понятий.
Реализация данного документа потребовала некоторых дополнений в части его практического применения и 9 ноября 1995 года был подписан Дополнительный протокол к Рамочной конвенции, касающийся правовых последствий деятельности, осуществляемой в рамках приграничного сотрудничества и правового статуса органов по сотрудничеству, создаваемых в соответствии с соглашениями о приграничном сотрудничестве. В связи с тем, что интеграционные процессы между регионами западных стран усиливались, что поощрялось Европейским сообществом и совпадало с его основными политическими и экономическими задачами, 5 мая 1998 года был подписан Протокол №2 к Европейской рамочной конвенции, касающийся межтерриториального сотрудничества, выходящего за рамки приграничных контактов.
Параллельно с совершенствованием правовых документов в сфере приграничного сотрудничества развивалось нормативное обеспечение европейской региональной интеграции.
Ассамблея регионов Европы в принятой 4 декабря 1996 года Декларации о регионализме в Европе определила регион как «государственное территориальное образование, соответствующее уровню, непосредственно предшествующему уровню государства» (ст. 1 Декларации), что совпадает с российским пониманием региона как субъекта Российской Федерации, находящегося на ступень ниже в вертикали власти после государства. Однако, согласно той же Декларации о регионализме в Европе, полномочия европейских регионов определены значительно шире чем российских, например, согласно статье 10 Декларации «регионы могут заключать договоры, соглашения или протоколы о намерениях международного характера, при условии их одобрения центральным правительством, если это требует национальное законодательство». Необходимо отметить, что единого европейского законодательства в ЕС в части приграничного сотрудничества не существует. [13]
В качестве приложений к Концепции о приграничном сотрудничестве разработан ряд типовых межгосударственных и межтерриториальных соглашений, например, о развитии приграничного сотрудничества, о региональных приграничных консультациях, о консультациях местных властей.
Важно подчеркнуть, что приграничная территория в лице ее местных властей и национального сообщества является, согласно рассмотренным выше документам, самостоятельным актором в приграничном сотрудничестве, полноценным субъектом международных контактов на данном уровне.
Поэтому только два типовых межгосударственных соглашения, данных в качестве приложений к Европейской рамочной конвенции «О содействии приграничному сотрудничеству и региональным приграничным связям» попадают под юрисдикцию государств. Остальные межгосударственные соглашения просто создают юридические рамки для заключения со-
глашений или контрактов между «территориальными властями и сообществами» (пршюже-ние к Конвенции «Типовые и рамочные соглашения, уставы и контракты о приграничном сотрудничестве между территориальными сообществами и властями»). Статья 2 Концепции раскрывает европейское понимание понятия «территориальные сообщества и власти» как «сообщества, власти или органы, выполняющие местные и региональные функции и рассматриваемые в качестве таковых в соответствии с внутренним правом каждого государства».
Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей в России была ратифицирована Федеральным законом от 22 июля 2002 года, который вступил в силу 5 января 2003 года.
Позже вступили в силу Федеральные законы «О ратификации протокола №2 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, касающегося межтерриториального сотрудничества» (№168-ФЗ от 7.10.2008г.) и «О ратификации Дополнительного протокола к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей» (№169-ФЗ от 7.10.2008г.) [8,9].
Ранее Распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 года №196-Р была утверждена Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации. Трактовка приграничного сотрудничества как специфического вида межгосударственных и межрегиональных связей в российской Конституции несколько отличается от формулировки Европейской Конвенции.
Европейская рамочная Конвенция «О приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей» (статья 2):
«Под приграничным сотрудничеством понимаются любые согласованные действия, направленные на усиление и поощрение отношений между соседними территориальными сообществами и властями, находящимися под юрисдикцией двух и более договаривающихся сторон, а также заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения вышеуказанных целей. Приграничное сотрудничество осуществляется в пределах полномочий территориальных сообществ и властей, определяемых внутренним законодательством каждой из сторон» [7].
Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации (Радцел I. Общие положения):
«Под приграничным сотрудничеством в Российской Федерации понимаются согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, повышения благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, укрепление дружбы и добрососедства с этими государствами» [10].
Сравнение двух определений приграничного сотрудничества - европейского и российского - показывает принципиальную разницу между подходами к роли приграничных территорий в осуществлении соответствующих видов деятельности. В России, в отличие от Европы, основным действующим субъектом являются федеральные органы исполнительной власти.
Согласно Разделе II вышеуказанной Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации (9.02.2001г. №196-Р, текст документа по состоянию на январь 2010 года) «органы местного самоуправления в пределах своих полномочий имеют право:
• осуществлять в установленном порядке внешнеэкономические связи с муниципальными образованиями, административно-территориальными образованиями, организациями и гражданами сопредельных государств;
• заключать в установленном законодательством Российской Федерации порядке с иностранными партнерами соглашения (гр^данско-прадовые договоры) о приграничном со-
трудничестве».
Выводы
1. Межрегиональное и приграничное сотрудничество России с соседними государствами поступательно трансформируется в перспективную составляющую российской внешней политики.
2. Межрегиональное и приграничное сотрудничество является важным инструментом усиления позиций Российской Федерации на мировом политическом и экономическом пространстве, укрепляет связи с международными политическими и экономическими институтами и организациями, является действенным механизмом участия России в процессах общеевропейской и евроазиатской экономической интеграции.
3. Совершенствование приграничного сотрудничества позволяет российским регионам перейти к равноправному партнерству с соседями, совместной организации национальных рынков, формированию целостного экономического пространства.
Правовую основу развивающегося в настоящее время приграничного сотрудничества Российской Федерации с сопредельными государствами образуют нормативные правовые акты, регулирующие отношения на трех уровнях.
1. Федеральные правовые акты, устанавливающие правовой режим международных связей и внешнеэкономической деятельности Российской Федерации и ее субъектов.
2. Межгосударственные документы и соглашения, определяющие цели, механизмы и конкретные сферы сотрудничества России с международными организациями и отдельными зарубежными странами. Среди них важное место занимают международные соглашения России с иностранными государствами о содействии межрегиональному сотрудничеству субъектов Российской Федерации. Особое значение для приграничных территорий имеет также нормативная правовая база, определяющая режим внешних связей России с соседними странами.
3. Соглашения и договоры о партнерстве и сотрудничестве, заключаемые региональными и местными органами власти с аналогичными территориальными образованиями соседних стран. При этом субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления не являются субъектами международного права, все соглашения международного характера заключаются в рамках их компетенции с обязательным участием специально уполномоченного на то федерального органа государственной власти - Министерства иностранных дел России.
4. Российским законодательством полномочия и компетенция приграничных районов не определены, что сдерживает активность местных властей и сообществ и снижает активность приграничного сотрудничества.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (^инята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.).
2. Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» от 27 ноября 2010 года № 311-Ф3.
3. Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» от 4 января 1999 года, № 4-ФЗ.
4. Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 года № 164-ФЗ.
5. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 года №101-ФЗ (в редакции от 1 декабря 2007 года, № 318-ФЭ).
6. Федеральный закон «О пограничной службе Российской Федерации» 04.05.2000 г. № 55-ФЗ.
7. Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей СДСЕ № 106, принята 21 мая 1980 г.
8. Федеральный закон «О ратификации протокола №2 к европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, касающегося меж-
территориального сотрудничества» от 07.10.2008 № 168-ФЗ.
9. Федеральный закон «О ратификации дополнительного протокола к европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей» от 07.10.2008 № 169-ФЗ.
10. Концепция приграничного сотру днич ества в Российской Федерации, утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2001 г. № 196-р.
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 21.04.2006г. № 234 «О внесении изменения в Положение о Министерстве регионального развития Российской Федерации».
12. Таможенный кодекс Российской Федерации, принят Государственной Думой 25 апреля 2003 года.
13.Жовенко Г.В., Боронников ДА., Номоконов АН., Яковенко А.Г. Проблемы государственно-частного партнерства в области промышленности Российской Федерации // Известия МГТУ «тми», № 1 (13) - 2012, с. 265-268.
Анализ современной практики и особенностей приграничного и трансграничного сотрудничества Российской Федерации с государствами - членами СНГ
Рябов Д.В., д.э.н. проф. Яковенко Г.В., Окунева А.В., Яковенко А.Г.
Университет машиностроения 8(495)223-05-23, доб. 1504, [email protected]
Аннотация. В статье проведен анализ современной практики и особенностей приграничного и трансграничного сотрудничества Российской Федерации с государствами - членами СНГ, выявлены особенности такого сотрудничества, определена специфика приграничного сотрудничества в формате создания еврорегиона.
Ключевые слова: приграничное сотрудничество, еврорегионы, региональные проекты.
Работа выполнена в рамках исследования, проводимого за счет средств, выделенных Российским гуманитарным научным фондом на выполнение научно-исследовательской работы по Соглашению (Договору) №12-02-00404/12, тема исследования «Р^работка методики оценки эффективности приграничного сотрудничества российских регионов в современных политических и экономических условиях».
Приграничное сотрудничество России и сопредельных государств - участников Содружества Независимых государств, его особенности, специфика характеризуются следующим:
• для Российской Федерации государственны е границы с бывшими республиками Советского Союза оказались новыми, требующими решения серьезных политических и инфраструктурных задач по их обустройству;
• территориальных претензий по государств енным границам практически нет, кроме некоторых отрезков морских границ Азовского и Черного моря;
• имеется возможность восстановления хозяйственных и экономико-политаческих связей, утраченных в результате развала СССР;
• значительный уровень этнической и культурной общности населения сопредельных сторон;
• формирование единых взглядов на политическую и экономическую ситуацию руководителей и правительств сопредельных государств;
• совместная деятельность в рамках как общих, так и межрегиональных союзов и соглашений, характеризующаяся совпадением интересов по различным направлениям сотрудничества. [1]
Государства СНГ, расположенные в Восточной Европе, активно сотрудничают как ме-
