CC BY
42
Экономические науки
7
УДК 332.8
АНАЛИЗ ИСТОРИЧЕСКИХ ПРЕДПОСЫЛОК СОВРЕМЕННОГО ЖКХ РОССИИ
Ткачук В. Ф., кандидат юридических наук, магистрант института экономики и управления, ФГБОУ ВО «МГУТУ им. К. Г. Разумовского (ПКУ)», г. Москва E-mail: vio-rika@mail.ru
Данная статья посвящена исследованию процесса становления и развития системы ЖКХ через призму исторических фактов. Рассмотрено состояние жилищных проблем и пути их решения в дореволюционный и советский периоды, автором предпринята попытка обосновать катастрофическое современное состояние ЖКХ длительным, исторически нарастающим, отсутствием заинтересованности каждого участника жилищно-коммунальных отношений.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, этапы реформирования жилищно-коммунальной сферы, ЖКХ дореволюционного периода, ЖКХ в советский период, современные участники жилищно-коммунальных отношений.
ANALYSIS OF THE HISTORICAL ORIGINS OF MODERN RUSSIAN HOUSING AND COMMUNAL services. ABSTACT
Tkachuk V. F., kandidatyuridicheskikh nauk, magistrant Institut ekonomiki i upravleniya, FSBEI HE «MGUTU im. K. G. Razumovskogo (PKU)», city of Moskva E-mail: vio-rika@mail.ru
This article is devoted to the study of the process of formation and development of housing through the prism of historical facts. The state of housing problems and ways of their solution in the pre-revolutionary and Soviet periods are considered, the author attempts to justify the catastrophic current state of housing and communal services by a long, historically growing, lack of interest of each participant of housing and communal relations.
Key words: housing and communal services, stages of reforming of housing and communal services, housing and communal services of the pre-revolutionary period, housing and communal services in the Soviet period, modern participants of housing and communal relations.
Жилищно-коммунальное хозяйство (далее -ЖКХ) является одним из самых крупных секторов экономики любого государства. Надежное и эффективное функционирование рассматриваемого сектора экономики жизненно важно и для нашей страны, особенно учитывая ее разнообразное географическое богатство, предопределяющее специфику российского ЖКХ. ЖКХ представляет собой отрасль сферы услуг и важнейшую часть территориальной инфраструктуры, определяющей условия жизнедеятельности человека, комфортности его жилища, его инженерное благоустройство, качество и надежность услуг транспорта, связи, бытовых и других услуг, от которых зависит состояние здоровья, качество жизни и
социальный климат страны. К ключевым составляющим российского ЖКХ относятся содержание и эксплуатация жилищного фонда, водоснабжение и водоотведение, тепло- и электроснабжение, санитарная очистка городов, дорожно-мостовое хозяйство, содержание и благоустройство территорий и прочих услуг.
Чтобы понять текущее состояние жилищной проблемы в современной России, на наш взгляд, необходимо взглянуть на исследуемую область с исторической точки зрения. Впервые на государственном уровне в 1649 году Государь, Царь и Великий Князь всея Руси Алексей Михайлович издал Указ «Наказ о градском благочинии», устанавливающий правила ведения городского хозяйства и
8
В. Ф. ТКАЧУК
надзор за исполнением функций «общественного благочиния», что, помимо прочего, включало в себя обеспечение жителей городов топливом и водой, поддержание чистоты улиц и дворов [1]. В частности, посадским людям предписывалось «...для подчинения порядку и сбережения от огня... объезжать улицы и переулки в день и в ночь без перестани... Сверх того надобно на дворе дворник, который ведал кого впустить или кто куда пойдет и всякое бы дворовое дело я починки и прочия дела ведал... и следил за установлением работы печного отопления в избах и банях» [2]. Эту дату принято считать днем основания служб российского жилищно-коммунального хозяйства.
Указом Государя Российского Петра Алексеевича от 16 января 1721 года функции «общественного благочиния» были переданы созданной к этому времени российской полиции. Петр I именовал полицию «душой гражданства и всех добрых порядков», связывал с полицией понятия «благосостояния населения», «запрещения излишеств в домовых расходах», «учинения добрых домовладельцев», «производства чистоты на улицах и в домах». При Петре I произошел расцвет садово-паркового искусства, возведенного им в ранг первостепенного государственного дела.
Императрица Екатерина II приказала построить в Москве водопровод. Строительство было поручено генералу Бауэру. Поиски чистой воды привели к родникам недалеко от села Большие Мытищи, откуда и начали строить первый московский водопровод. Работы были завершены к 1804 году. Так был учрежден Мытищинский водопровод. А в конце XIX в. была построена и первая станция очистки воды и канализация [3].
Однако к 1917 году примерно 800 городов страны были обеспечены лишь 215 небольшими водопроводами, 23 канализациями, 35 трамвайными предприятиями, 606 банями и 13 прачечными. В ноябре 1917 года в соответствии с Постановлением II съезда Советов в составе НКВД было создано Главное управление по делам местного хозяйства. Начался период централизации управления местным хозяйством [4]. Однако следует отметить, что последствия Первой мировой войны, октябрьского переворота и гражданской войны к 1917 году привели губернии и города в плачевное состояние. В 1920 году В. И. Лениным был подписан декрет «Об отмене квартплаты». По данным коммунальных журналов тех лет в Москве за период отмены квартплаты об-
ветшало 11,5 тысячи жилых зданий, и пришло в полную негодность 6,8 тысячи домов с более чем 40 тысячами квартир. Исходя из исторического опыта, полная бесплатность жилья и всех коммунальных услуг отрицательно отражается на состоянии жилого фонда. Возврат к оплате уже в 1921 г. показал устойчивое нежелание основной массы населения оплачивать текущий ремонт, эксплуатацию и коммунальные услуги. Было принято стратегическое решение назначить незначительную плату, увеличивая ее с каждым годом, постепенно зарождая привычку жителей в необходимости коммунальных платежей [5].
15 марта 1921 года X съездом РКП(б), была принята Новая экономическая политика (НЭП), направленная на частичный возврат к рыночным механизмам, сохранение хозяйственных укладов в городе и на селе, а также в проведении перспективной финансовой реформы [6]. Таким образом, эпоху НЭПа можно считать существенным этапом в реформировании жилищно-коммунального хозяйства в России.
В попытке разрешения жилищных проблем советское правительство сделало ставку на перераспределение существующего жилищного фонда. Однако национализация жилья привела к ситуации, когда заинтересованность в бережной эксплуатации и поддержании сохранности у проживающих и использующих это жилье лиц отсутствует.
В конце 30-х годов XIX в. преобладали административные методы управления ЖКХ. Структура управления ЖКХ характеризовалась принципом двойного подчинения: министерству и местным органам власти. Предприятия потеряли самостоятельность и следовали распоряжениям властей. Такие важные вопросы, как выделение средств на строительство, проведения капитального ремонта, оснащение системами очистки воды, асфальтирование дорог, решались в Москве или столицах союзных республик. Финансирование осуществлялось в виде дотаций, а тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг носили символический характер, что в свою очередь не стимулировало предприятия к снижению затрат на обслуживание, повышению качества услуг, внедрению научно-технических достижений.
После громадных разрушительных последствий войны, с конца 40-х годов вплоть до начала 90-х годов отмечался самый длительный и достаточно последовательный этап развития
АНАЛИЗ ИСТОРИЧЕСКИХ ПРЕДПОСЫЛОК СОВРЕМЕННОГО ЖКХ РОССИИ
9
жилищной сферы и коммунальных систем, однако, данная тенденция касалось, в первую очередь, урбанистических процессов столичных городов.
В 1990-е годы объемы строительства нового городского жилья упали до уровня 1950-х годов. С 1999-го по 2009 год ежегодный объём жилищного строительства постепенно начал увеличиваться. Данный результат стал возможен благодаря начатому реформированию ЖКХ России. Вопрос пересмотра системы управления ЖКХ приобрел актуальность еще в середине 90-х годов в связи с сохранением господства централизованных принципов управления, практически полной финансовой зависимостью жилищно-коммунальной сферы от бюджета, отсутствием заинтересованности в развитии сферы коммунальных и жилищных услуг со стороны ведомств, выделением дотаций по остаточному принципу и незаинтересованностью в их рациональном использовании.
Несомненно, что для обеспечения нормативного срока службы зданий необходим их регулярный и своевременный ремонт. С начала экономических реформ в России 1990-х годов инвестиции в основные фонды были резко сокращены [7]. Из-за резкого сокращения ремонта произошло нарастание объема ветхого и аварийного жилья. К началу 2000 года степень износа основных фондов коммунального хозяйства составила: по теплоснабжению - 56,7 %, водоснабжению - 54 %, электрических сетей - 68 %. По состоянию на 2010 год в целом по ЖКХ нормативный срок отслужили более 60 % основных фондов [8].
Таким образом, современное состояние сферы ЖКХ в Российской Федерации носит кризисный характер, и усугубление состояния в этой сфере экономики имеет исторические корни.
Чтобы понять текущее состояния предприятий жилищно-коммунальной отрасли России, следует проанализировать основные показатели и направления работы ЖКХ.
Жилищно-коммунальный комплекс состоит из следующих хозяйств:
- энергоснабжение: электроснабжение (обеспечение поставки электричества), газоснабжение (обеспечение поставки газа), теплоснабжение (обеспечение поставки горячей воды и тепловой энергии, обеспечение работы котельных и ТЭЦ), энергосбережение;
- водоснабжение и водоотведение: водопровод (прокладка и ремонт водопроводных
труб, водозабор, очистка и доставка воды в многоквартирные дома и на промышленные объекты, в том числе для последующего подогрева для нужд горячего водоснабжения и отопления); канализация (отведение сточных вод);
- системы учета потребления коммунальных ресурсов и жилищно-коммунальных услуг;
- вентиляция и централизованное кондиционирование воздуха;
- лифтовое хозяйство;
- слаботочные сети (системы коммуникации и контроля): радиотрансляционная сеть; телевизионная антенна и кабель; телефонная сеть; компьютерная сеть; домофон; видеонаблюдение в местах общего пользования; технические средства вневедомственной охраны;
- вывоз мусора: мусоропровод, утилизация и переработка твердых бытовых отходов;
- системы защиты зданий и сооружений от пожара и пожарной безопасности (пожарная лестница, сигнализация, средства пожаротушения);
- системы мониторинга состояния конструкций зданий;
- капитальный ремонт и модернизация зданий;
- содержание и текущий ремонт внешних сетей, внутренних общедомовых инженерных коммуникаций и систем (здания);
- текущую уборку и санитарно-эпидемиологическую обработку мест общего пользования (в том числе дератизация и дезинсекция);
- уборку дорог и содержание придомовых территорий (благоустройство) в городах и поселениях;
- молниезащита зданий (громоотводы, токоот-воды, заземлители и внутренняя система защиты).
- составление, хранение и использование цифровых карт города.
Сфера жилищно-коммунального хозяйства характеризуется предоставлением потребителям двух видов услуг: жилищных и коммунальных.
Жилищные услуги обеспечивают надлежащее содержание общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме. Точный перечень данных услуг и плата за них может устанавливаться по соглашению сторон. Данное положение закреплено в Жилищном кодексе Российской Федерации (ч. 7 ст. 156 ЖК РФ) [9]. К примеру, содержание и ремонт общего имущества; санитарное содержание общего имущества (услуги дворника на придомовой территории, услуги по уборке подъездов, их дезинсекции и
10
В. ф. ТКАЧуК
дератизации, услуги по прочистке мусоропроводов); услуги по управлению общим имуществом и общими денежными средствами (организация на доме рекламных конструкций, распоряжение общедомовыми деньгами по решению общего собрания собственников, претензионно-исковая работа с должниками) и иные услуги.
Жилищным кодексом Российской Федерации (далее - ЖК РФ) декларируется перечень коммунальных услуг, к примеру, холодное водоснабжение, горячее водоснабжение, водоотведение, отопление, электроснабжение, газоснабжение (ч. 4 ст. 154 ЖК РФ).
Жилищно-коммунальные услуги классифицируют как услуги материального характера, которые не имеют производственного назначения. Принято выделять две группы таких услуг: индивидуального потребления и общественного.
Индивидуальные услуги предоставляются непосредственно каждому потребителю. К ним относятся снабжение холодной и горячей водой, теплом, услуги по водоотведению и прочее.
Потребительские услуги предназначены для обслуживания общего имущества, лифтов, дворов, территорий, принадлежащих муниципалитету (облагораживание и уборка улиц, тротуаров, ремонт дорожного покрытия, освещение улиц, проведение мероприятий по озеленению, вывоз мусора и прочее).
Учитывая вышесказанное, ЖКХ следует рассматривать как комплекс отраслей экономики, обеспечивающий функционирование жилых зданий, создающих безопасное, удобное и комфортабельное проживание и нахождение в них людей. ЖКХ представляет собой сложную систему имущественных отношениях определенных субъектов, направленных на создание и поддержание инфраструктурных объектов ЖКХ.
К объектам ЖКХ можно отнести жилой фонд, гостиницы (за исключением туристических), дома и общежития для приезжих, объекты внешнего благоустройства, искусственные сооружения, бассейны, сооружения и оборудование пляжей, а также объекты газо-, тепло- и электроснабжения населения, участки, цехи, базы, мастерские, гаражи, специальные машины и механизмы, складские помещения, предназначенные для технического обслуживания и ремонта объектов жилищно-коммунального хозяйства социально-культурной сферы, физкультуры и спорта.
Основными участниками жилищно-коммунальных отношений являются:
Потребители жилищно-коммунальных услуг -это собственник помещения в многоквартирном доме (лицо, в индивидуальной или долевой собственности которого имеется жилое или нежилое помещение в многоквартирном доме, а также обладающее долей в праве общей собственности на общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме) и наниматель жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда. Это ключевые фигуры в рассматриваемых отношениях, и на соблюдение норм действующего законодательства в этой области направлена деятельность всех остальных субъектов.
Управляющая организация, осуществляет предоставление услуг по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, услуг по управлению им, а также предоставление коммунальных услуг лицам, пользующимся помещениями в многоквартирном доме (нанимателям). Управляющая организация может выступать только в качестве обслуживающей организации, в случае, когда не предоставляет коммунальные услуги, а занимается исключительно управлением, содержанием и ремонтом общего имущества.
Ресурсоснабжающая организация, организация или индивидуальный предприниматель, предоставляющие коммунальные ресурсы (отведение сточных бытовых вод) [10]. Ресурсоснабжающая организация всегда несет ответственность за предоставление коммунальных ресурсов до границы фундамента многоквартирного дома. А в том случае, если многоквартирный дом находится под непосредственным управлением собственников помещений или ими принято соответствующее решение на общем собрании, осуществляет предоставление коммунальной услуги в жилые и нежилые помещения до конечного потребителя.
Товарищество собственников жилья - это некоммерческая организация, объединяющая собственников помещений в многоквартирном доме с целью совместного управления общим имуществом для его содержания и ремонта, а также предоставления коммунальных услуг лицам, пользующимся помещениями в данном доме.
Исполнитель коммунальных услуг - организация или индивидуальный предприниматель, предоставляющие потребителю коммунальные услуги. Как правило это управляющая организация или ТСЖ, однако, в строго установленных законом случаях, исполнителем коммунальных
АНАЛИЗ ИСТОРИЧЕСКИХ ПРЕДПОСЫЛОК СОВРЕМЕННОГО ЖУКХ РОССИИ
11
услуг может быть ресурсоснабжающая организация.
Органы власти на федеральном, региональном и местном уровнях. Их компетенция определена нормами жилищного законодательства. Главным надзорным органом в сфере ЖКХ является Государственная жилищная инспекция, деятельность которой направлена на предупреждение, выявление и пресечение нарушений в сфере оказания жилищно-коммунальных услуг.
Региональная энергетическая комиссия - государственный орган, к компетенции которого относится утверждение тарифа на коммунальные ресурсы.
Федеральная служба по тарифам утверждающая предельные индексы роста тарифов на коммунальные услуги.
Органы местного самоуправления, являясь участниками жилищно-коммунальных отношений, обладают полномочиями по осуществлению муниципального жилищного контроля, включающего организацию и проведение проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральными законами и законами субъектов РФ в области жилищных отношений, а также муниципальными правовыми актами.
Резюмируя вышесказанное, отметим, что в настоящее время государство, участвуя в управлении жилищно-коммунальным комплексом, на законодательном уровне регулирует отношения в жилищной сфере и права на объекты недвижимости и градостроительную деятельность, разрабатывая технические регламенты, предоставляя социальные гарантии, утверждая стандарты финансовых нормативов и прочее. Органы местного самоуправления обязаны на местах создавать условия для строительства жилья и развития сферы ЖКХ в целом, содержать жилищный фонд социального назначения. Формирование организационных структур управления осуществляется самими владельцами жилых помещений и компаниями, поставляющими энергоресурсы и обслуживающими жилой фонд.
Таким образом, эффективная работа всех структур, обеспечивающих жилищно-коммунальный сектор, возможна только при непосредственном взаимодействии всех участников, в особенности владельцев жилых помещений. Именно мнение пользователей услуг должно быть решающим при формулировании и принятии решений по имеющимся проблемам, при выработке основных направлений реформирования жилищно-коммунального сектора экономики.
ЛИТЕРАТУРА
1. Макаров Д. В., Зайцева И. А., Андреева О. Р., Целовальникова Н. В., Острякова Ю. Е. Исторические аспекты развития жилищно-коммунального хозяйства в России (ХУ!1-ХХ! вв.): [Научное издание] / Макаров Д. В., Зайцева И. А., Андреева О. Р., Целовальникова Н. В., Острякова Ю. Е. Иваново: ЛИСТОС, 2015. С. 18.
2. Матеров Л. Н. Управление ЖКХ: вчера, сегодня, завтра. Электронный ресурс URL:http://www.up.mos. ги/1_2кк^т
3. Анисимов Е. В., Каменский А. Б. Россия в XV!!! - первой половине XIX в.: История. Историк. Документ. М., Московский ин-т развития образоват. систем, 1994. С . 63-75.
4. Великие реформы в России. 1856-1874/ Под ред. Л. Г. Захаровой, Б. Эклофа, Дж. Бушнелла. М., 1992. С. 68.
5. Корчагин Ю. А. Современная экономика России. Ростов-на-Дону: Феникс, 2008. С. 105.
6. Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России. Вторая половина Х!Х в. М., 1998 (Библиотека института). С. 79.
7. Максимова Н. С. Реформа жилищно-коммунальной сферы - важнейший резерв укрепления финансов России // Журнал руководителя и главного бухгалтера. 2001. № 5. С. 57.
8. Дронов А. А. О состоянии ЖКХ России и перспективах его реформирования // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. № 6-7-2001. С. 35.
9. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1). Ст. 14.
10. Постановление Правительства РФ от 06.05. 2011. № 354 (ред. от 15.09.2018) «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» // СЗ РФ от 30.05.2011. № 22. Ст. 3168.
