CC BY
19
30 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
УНИВЕРСИТЕТА
я И^ имени O.E. Кугафина (МГЮА)
Екатерина Борисовна ЧЕРНОБРОВКИНА,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: kchernobrovkina@ yandex.ru 125993, Россия, Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9
АНАЛИЗ ХАРАКТЕРНЫХ ОСОБЕННОСТЕЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2016 ГОД»
В статье рассмотрены и проанализированы основные характеристики Федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год». На основе проведенного исследования автор делает вывод о существующем потенциале увеличения доходов, а также о необходимости введения механизма управления дебиторской задолженностью по доходам, закрепления норм, регулирующих порядок признания и списания безнадежной к взысканию задолженности по неналоговым доходам. Ключевые слова: бюджет, бюджетное право, федеральный бюджет, доходы, неналоговые доходы, дебиторская задолженность.
CHERNOBROVKINA E. В.,
Candidate of law,
Associate Professor, Associate Professor Financial Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL).
E-mail: kchernobrovkina@yandex.ru 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya str., 9
ANALYSIS OF CHARACTERISTIC FEATURES OF FEDERAL LAW
"ON THE FEDERAL BUDGET FOR 2016"
This article considers and analyzes the main characteristics of the Federal Law "On Federal Budget in 2016". On the basis of the conducted research, the author arrives at conclusion on the existing potential for the income increase, as well as the need for the introduction of the mechanism of management of accounts receivable regarding the income, anchoring the norms regulating the order of recognition and write-off of uncollectable debts on non-taxable income.
Keywords: budget, budget law, the federal budget revenues, non-tax revenues, accounts receivable.
Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 г. и на плановый период 2017—2018 гг. характеризуются снижением динамики экономического развития, существенным падением внутреннего инвестиционного и потребительского спроса, сохранением повышенного уровня инфляции, увеличением просроченной задолженности по заработной плате, низким уровнем цен на нефть марки «Юралс», высокой волотильностью курса национальной валюты по отношению к доллару США и евро с преобладающей тенденцией к ослаблению на фоне продолжения действия основных внешне- и внутриэкономических © Е. Б. Чернобровкина, 2016 факторов, сформировавшихся в 2014 г.
ЕСТНИК Чшрноврошюлн. Е. Б. ф --
УНИВЕРСИТЕТА Анализ характерных особенностей Федерального закона
имени О. Е. Кутэфина (МПОА)
«□ федеральном бюджете на 2016 год»
В качестве основного при разработке проекта федерального бюджета на 2016 г. был принят базовый вариант прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 г. и плановый период 2017—2018 гг., который предполагает достаточно консервативное повышение мировых цен на нефть на основе консенсус-прогноза мировых агентств; сохранение действий санкций со стороны США и ЕС на протяжении всего прогнозного периода, достаточно высокий уровень чистого оттока капитала из частного сектора, связанный с погашением внешнего долга; умеренное возобновление экономического роста начиная с 2016 года при подавленном состоянии потребительского спроса и продолжении снижения инвестиционного спроса, восстановительный прирост которого может начаться лишь с 2017 г.; ослаблением курса национальной валюты в 2016 г. с последующим незначительным укреплением в 2017—2018 гг.; последовательное снижение уровня инфляции и характеризуется следующими основными макроэкономическими параметрами.
Прогнозируемый объем ВВП составит в 2016 г. 78 673 млрд рублей при темпе роста 100,7% и индексе-дефляторе — 106,3%, в 2017 г. — 84 910 млрд рублей при темпе роста — 101,9% и индексе-дефляторе — 105,9% и в 2018 г. — 91 930 млрд рублей при темпе роста — 102,4% и индексе-дефляторе —105,8%. При этом индекс потребительских цен (декабрь к декабрю предыдущего года) планируется снизить с 106,4% в 2016 г. до 106,0% в 2017 г. и до 105,1% в 2018 г.
Прогноз на 2016—2018 гг. содержит раздел, посвященный рискам базового варианта прогноза. Часть перечисленных в данном разделе явлений связана с определенными, наблюдаемыми и прогнозируемыми параметрами экономики. Так, демографические прогнозы о численности и возрастной структуре населения на среднесрочный период имеют достаточно высокую точность, что не позволяет отнести сокращение численности населения в трудоспособном возрасте к неожиданным или неопределенным событиям.
В отношении остальных рисков базового варианта прогноза представлено только качественное описание. Однако количественных характеристик вероятности реализации рисковых событий, а также оценок влияния последствий реализации рисков на основные параметры социально-экономического развития в прогнозе не представлено. Единственным риском, последствия которого в прогнозе имеют количественную оценку, является «риск снижения цены на нефть». Консервативный вариант прогноза фактически является результатом прогноза последствий неблагоприятного события — снижения цен на нефть до среднегодового уровня 40 долларов США за баррель.
В проекте основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2016 г. и на период 2017—2018 гг., одобренных Советом директо- Ш ров Банка России 14 октября 2015 года, отмечается что «при проведении денеж- А но-кредитной политики Банк России следует стратегии таргетирования инфляции, □ которая характеризуется следующими принципами: основной целью денежно-
кредитной политики является ценовая стабильность; целевой уровень инфляции четко обозначен и объявлен в условиях режима плавающего курса; основное воздействие денежно-кредитной политики на экономику осуществляется через процентные ставки, решения по денежно-кредитной политике принимаются на ос- ^
нове анализа широкого круга макроэкономических показателей их прогноза»1. 1 Вестник Банка России. № 108. 30.11.2015.
б "0
О
1 п
.
□
п
* к
§ к
НАУКИ Ъ
Целевое значение инфляции установлено Банком России на уровне 4%, достигнуть которое планируется в 2017 г. и в дальнейшем поддерживать вблизи указанного уровня. В качестве основного инструмента для достижения данной цели будут использоваться воздействия на процентные ставки с помощью изменения ключевой ставки Банка России.
Несмотря на отмечаемый в 2015 г. повышенный уровень инфляции, Банк России в течение года неоднократно снижал ключевую ставку (с 17% в начале года до 11% по состоянию на конец октября), которая, однако, в 2 раза превышает уровень начала 2014 года (5,5 %). В проекте основных направлений денежно-кредитной политики Банк России прогнозирует сохранение «умеренно жесткой денежно-кредитной политики». При этом по сравнению с основными направлениями денежно-кредитной политики на 2015 год и на период 2016 и 2017 годов, принятыми в 2014 году. В рассматриваемом проекте оценки прироста денежной массы снижены (в базовом сценарном варианте): в 2015 году до 5 — 8% против 8 — 10%, в 2016 году — до 4 — 7% против 7 — 9%. Оценка прироста кредита нефинансовым организациям и населению также понижена: для 2015 года с 8 — 10% до 4 — 7%, а для 2016 года — с 7 — 9% до 4 — 7%.
Указанные факторы, в сочетании с действием негативных внешних факторов, могут ограничивать возможности существенного улучшения экономики.
В сложившихся условиях большое значение приобретает обеспечение согласованного проведения Правительством Российской Федерации и Банком России бюджетной, тарифной и денежно-кредитной политики с тем, чтобы цель Банка России в рамках режима таргентирования инфляции и применяемые им инструменты не препятствовали экономическому росту.
В основных направлениях денежно-кредитной политики Банк России представил три варианта развития российской экономики в период 2016—2018 гг.:
1. Базовый сценарий, предполагающий сохранение среднегодовой цены на нефть на уровне 50 долларов США за баррель в течение всего трехлетнего планового периода.
2. Оптимистический сценарий, предполагающий рост среднегодового уровня цены на нефть до 60 долларов США за баррель в 2016 г. с последующим увеличением до 75 долларов США за баррель в 2018 г.
3. Рисковый сценарий, предполагающий сохранение среднегодового уровня цены на нефть ниже 40 долларов США за баррель в 2016—2018 гг.
В целом Банк России оценивает перспективы развития экономики более сдержанно, чем Правительство Российской Федерации. В сложившейся в настоящее время ситуации такой подход представляется достаточно обоснованным для планирования экономической политики, в том числе бюджетной.
Представляется целесообразным отметить, что законодательство Российской Федерации предусматривает участие Банка России в разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период. Однако порядок согласования прогнозов Банка России и Правительства Российской Федерации, их взаимодействие по разработке основных направлений денежно-кредитной политики не регламентированы действующим законодательством, что требует принятия соответствующих решений.
В условиях реализации программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета повышаются требования к качеству прогноза социально-эко-
ЕСТНИК Аерм°Вр0ВК,Кма Е Б б_ Ф -э-э
УНИВЕРСИТЕТА Анализ характерных особенностей Федерального закона ^Э^Э
имени О. Е. Кутвфина (МПОА)
«□ федеральном бюджете на 2016 год»
номического развития на очередной финансовый год и на плановый период. Этот прогноз должен не только с большой степенью надежности определять исходные условия для разработки проекта федерального бюджета, но и иметь целевой характер, т.е. отражать результаты реализации поставленных целей и задач в среднесрочной перспективе, что является критерием эффективности проводимой социально-экономической политики государства и качества государственной системы прогнозирования.
Подготовка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период должна осуществляться в тесной увязке со стратегией социально-экономического развития Российской Федерации, прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и бюджетным прогнозом Российской Федерации на долгосрочный период. Для этого необходимо документы стратегического планирования привести в соответствие с нормами Федерального закона от 28 июня 2013 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»2.
Переход к формированию бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с применением программно-целевого метода (бюджета в программном формате) предъявляет дополнительные требования к увязке планируемых бюджетных ассигнований с достижением конкретных показателей (индикаторов), направленных на эффективную реализацию долгосрочных целей социально-экономического развития Российской Федерации.
При формировании проекта бюджета принят ряд мер, направленных на реализацию задач бюджетной и налоговой политики, поставленных в Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 г.
Принят федеральный закон в целях амнистии капиталов, возвращающихся в Россию, введены «надзорные каникулы» для субъектов малого предпринимательства, определены территории опережающего развития в Дальневосточном федеральном округе и в моногородах, городу Владивостоку придан статус свободного порта в целях ускорения социально-экономического развития и интеграции в экономическое пространство государств Азиатско-Тихоокеанского региона. Начал работу АО «Российский экспортный центр», на который совместно с Внешэкономбанком возложены функции по организации финансовой, страховой, гарантийной и иной поддержке экспорта.
В то же время при формировании проекта федерального бюджета работа по реализации отдельных положений Послания Президента Российской Феде- Ш
рации Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года А
не завершена. □
Не реализована должным образом задача ежегодного снижения издержек и неэффективных трат в бюджете не менее чем на 5% общих расходов в реальном выражении. Не обеспечена неизменность условий налогообложения на предстоящий трехлетний период. Не достигнут ощутимый социально-экономический эффект реализации антикризисного плана в части мероприятий по импортозамещению, а также докапитализации системных значимых бан-
2 СЗ РФ. 2014. № 26 (часть 1). Ст. 3378.
П
* к Н к
НАУКИ
ков. Базовый вариант прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 г. и на плановый период 2017—2018 гг., принятый в качестве основного при разработке проекта федерального бюджета на 2016 г., не обеспечивает достижение целевых показателей роста производительности труда.
В 2016 г. Правительством Российской Федерации будет продолжена работа по реализации мероприятий, определенных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года. На реализацию положений указов в 2016 г. предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 676 102,2 млн рублей.
Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2016 г. характеризуется постепенным снижением доли доходов по отношению к ВВП (с 37% в 2014 г. до 35,1% в 2016 г.), а также сокращением общего объема расходов до 38,9% ВВП и дефицита до 3,8 % ВВП в 2016 г. Наличие дефицита бюджетной системы в основном обусловлено дефицитом федерального бюджета, который в 2016 г. составит 2 360,2 млрд рублей (3% ВВП).
Характерными особенностями законопроекта являются:
— составление федерального бюджета сроком на один год;
— отказ от «бюджетного правила» в части определения общего объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год;
— формирование федерального бюджета на 2016 год в условиях снижения большинства макроэкономических показателей по сравнению с параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации к Федеральному закону № 384-ФЗ;
— снижение доли доходов и расходов федерального бюджета по отношению к объему валового внутреннего продукта к 2016 г. до 17,5% и 20% соответственно;
— сохранение высокого уровня дефицита федерального бюджета (3% ВВП), покрываемого за счет Резервного фонда и государственных заимствований;
— формирование доходов с учетом увеличения ставки вывозной пошлины на нефть, изменения ставки налога на добычу полезных ископаемых для добычи газа и газового конденсата;
— сокращение бюджетных ассигнований, предусмотренных Федеральным законом № 384-ФЗ в части 2016 г., недоиндексация, неиндексация отдельных направлений расходов;
— внесение изменений в значительное количество законодательных актов в связи с уточнением исполнения отдельных расходных обязательств Российской Федерации;
— отражение бюджетных ассигнований в разрезе не только госпрограмм, их подпрограмм , но и основных мероприятий .
В соответствии с Федеральным законом « О федеральном бюджете на 2016 год»3 доходы федерального бюджета составят в 2016 году 13 739,5 млрд рублей (или 17,5 % ВВП), что на 487,1 млрд рублей, или на 3,7 %, больше, чем оценка поступлений доходов в федеральный бюджет в 2015 г., и на 1 198,7 млрд
СЗ РФ. 2015. № 51 (часть I, II, III). Ст. 7230.
в
'М^ЖШлТ ЧермоБровкимв Е. Б. С
УНИВЕРСИТЕТА Анализ характерных особенностей Федерального закона ^Э^Э
имени о. е. кугвфина (мпоа) «□ федеральном бюджете на 2016 год»
рублей, или на 9,5 % больше объема, утвержденного Федеральным законом № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016— 2017 годов» (с изменениями)4.
По оперативным данным исполнения, за январь — сентябрь 2015 года в федеральный бюджет (за исключением поступлений доходов, полученных за рубежом и невыясненных выступлений, зачисляемых в федеральный бюджет), поступило 3 вида доходов, не учтенных в прогнозе к законопроекту о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на 2015 г., на общую сумму 131,2 млн рублей (в том числе разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, при пользовании недрами на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за пределами Российской Федерации на территории находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, в сумме 130,7 млн рублей; акцизы на этиловый спирт из пищевого сырья (дистилляты винный, виноградный, плодовый, коньячный, кальвадос-ный, висковой), производимый на территории Российской Федерации, — 0,5 млн рублей; регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) на континентальном шельфе Российской Федерации, и в исключительной зоне Российской Федерации, за пределами территории Российской Федерации при выполнении соглашений о разделе продукции — 1,4 тыс. рублей).
Данные факты свидетельствуют о том, что в расчетах к проекту федерального закона на очередной финансовый год и при внесении в него изменений учитываются не все доходы, поступающие в федеральный бюджет в текущем году, что не соответствует принципу полноты отражения доходов в федеральном бюджете, установленный статьей 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Итоги исполнения доходов федерального бюджета в январе — сентябре 2015 года свидетельствуют о том, что ряд платежей (за исключением безвозмездных поступлений, доходов, полученных за рубежом, и невыясненных поступлений, зачисляемых в федеральный бюджет) зачислены в федеральный бюджет в объеме, превышающем уточненный прогноз доходов к законопроекту на 2015 г., в сумме 4,0 млрд рублей (46 видов доходов).
В целях улучшения качества прогнозирования целесообразно включить в состав прогнозируемых количественных характеристик, разрабатываемых в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2009 года № 596 «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации»5, показатели, являющиеся базовыми для расчета некоторых видов доходов федерального бюджета: объемы дизель- Ш
ного топлива, пива с нормативным (стандартизированным) содержанием объ- А
емной доли этилового спирта свыше 8,6%, сидра (пуаре, медовухи), прямогон- □
ного бензина, ввозимых на территорию Российской Федерации; детализацию данных, оказывающих влияние на сумму утилизированного сбора и позволяющих произвести его расчет (по возрасту, видам и категориям ввозимых транспортных средств, за исключением отдельных видов легковых автомобилей);
К
4 СЗ РФ. 2014. № 49 (часть I, II, III, IV, V). Ст. 6893. □
5 СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3833.
П
* к Н к
НАУКИ
прогнозируемые объемы производства колесных средств в разрезе категорий, по которым оплачивается утилизационный сбор.
Существенным потенциальным резервом увеличения доходов является сокращение совокупной задолженности перед бюджетной системой Российской Федерации по налоговым и таможенным платежам, которая по состоянию на 1 октября 2015 года составляла 1,1 трлн рублей. Необходимо активизировать работу налоговых органов по взысканию недоимки и сокращению задолженности перед бюджетом.
В прогнозных показателях доходов федерального бюджета на очередной финансовый год не учтены объемы сокращения дебиторской задолженности по доходам по главным администраторам доходов. Погашение указанной задолженности является резервом пополнения доходов федерального бюджета.
В целях повышения качества управления дебиторской задолженностью по доходам необходимо ускорить принятие соответствующих изменений в бюджетное законодательство, устанавливающие порядок признания и списания безнадежной к взысканию задолженности по платежам в бюджет; дополнить федеральные стандарты, устанавливающие требования к учетной политике, в части определения общих требований, направленных на повышение качества управления дебиторской задолженностью по доходам.
В прогнозных показателях по неналоговым доходам на очередной финансовый год необходимо также учитывать соответствующие объемы дебиторской задолженности по доходам главных администраторов федерального бюджета.
Одновременно необходимо отметить, что в настоящее время не приняты изменения в законодательство, препятствующие образованию задолженности, а также в бюджетное законодательство — по порядку признания и списания безнадежной к взысканию задолженности по неналоговым доходам.
Полагаем, что здесь уместно привести высказывание дореволюционного ученого И. Х. Озерова о том, что «цель бюджета и росписи — держать расходы в равновесии с доходами, так как только при таком условии возможно правильное ведение государственного хозяйства»6. Как совершенно справедливо указывал С. И. Иловайский, «государственное хозяйство должно иметь своею конечную целью осуществление определенных функций общественной жизни... в государственном хозяйстве первое место принадлежит потребностям и вызываемым им расходами»7.
Федеральный закон о федеральном бюджете на 2016 г. уже вступил в силу и действует, законопроект был внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в срок, установленный статьей 5 Федерального закона от 30 сентября 2015 года № 273-ФЗ «Об особенностях составления и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу статьи 3 Федерального закона "О приостановлении дей-
6 Озеров И. Х. Основы финансовой науки. М., 1914. С. 7.
7 Иловайский С. И. Учебник финансового права. Одесса, 1985. С. 13—14.
Чермобровкима Е. Б. — —
УНИВЕРСИТЕТА Анализ характерных особенностей Федерального закона 37
имени O.E. Кутвфина (МПОА)
«□ федеральном бюджете на 2016 год»
ствия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации"»8. Законопроект о федеральном бюджете на 2016 г. поступил в Государственную Думу 25 октября, а не 1 октября, как должно быть по Бюджетному кодексу Российской Федерации, а законопроект о федеральном бюджете на 2017 год поступит в Го -сударственную Думу уже 1 ноября 2016 года, что также является отступлением от норм Бюджетного кодекса Российской Федерации. Однако Председатель Правительства Российской Федерации Д. А. Медведев озвучил хорошую новость, что будет возвращено бюджетное правило о формировании бюджета на среднесрочную перспективу, т.е. на год и два плановых периода, федеральный бюджет на 2016 г. был составлен только на год.
Библиография
1. Вестник Банка России. — 2015. — № 108.
2. Иловайский, С. И. Учебник финансового права / С. И. Иловайский. — Одесса, 1985.
3. Озеров, И. Х. Основы финансовой науки / И. Х. Озеров. — М., 1914.
4. Свод законов Российской Федерации. — 2009. — № : 30. — Ст. 3833.
5. Свод законов Российской Федерации. — 2014. — № 26 (часть 1). — Ст. 3378.
6. Свод законов Российской Федерации. — 2014. — № 49 (часть I, II, III, IV, V). — Ст. 6893.
7. Свод законов Российской Федерации. — 2015. — № 40. — Ст. 5468.
8 СЗ РФ. 2015. № 40. Ст. 5468.
