CC BY
83
Политология
УДК 323
Бейдина Татьяна Евгеньевна Tatiana Beydina
АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ
STATE REGIONAL PROGRAM ANALYSIS OF ZABAIKALSKY KRAI
Дана оценка проблем регионального развития Забайкальского края с точки зрения региональной политики. Проанализирована программа Забайкальского края по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2010-2012 гг.
Ключевые слова: государственная региональная политика, демографические проблемы, Забайкальский край, региональная программа, средства из федерального бюджета
В Российской Федерации возобновилась разработка документов, направленных на обеспечение регионального развития. В частности, ведётся разработка трех документов: стратегии развития регионов
— субъектов РФ, схемы территориального планирования и программы социальноэкономического развития регионов — субъектов РФ и муниципальных образований. Первый и третий из названных документов разрабатываются под эгидой Министерства экономического развития и торговли, второй — под эгидой Министерства регионального развития РФ. Все документы рассматриваются и утверждаются Министерством регионального развития РФ [1].
Государственная политика отдельного региона — это часть политики уровня Российской Федерации. Она строится на основе общегосударственного планирования и реализуется в форме разработки ряда пла-
Regional development problems of Zabaikalsky Krai are considered in the article. The Zabaikalsky Krai Resettlement Promotion Program for the Compatriots Living Abroad for the Period of 2010-2012 is analyzed
Key words: state regional policy, demographic problems, Zabaikalsky Krai, regional program, federal budget fund
новых документов: государственный бюджет, средне-срочная программа социальноэкономического развития, План действий Правительства РФ по социально-экономическому развитию страны, перспективный финансовый план, сводный финансовый баланс.
Основной формой перспективного государственного планирования служит разработка целевых комплексных программ, которые предусматривают:
— приоритеты в реализации государственной и государственной региональной политики;
— достижение конкретного конечного результата и эффекта;
— увязку материальных, трудовых и финансовых ресурсов;
— согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач.
Таким образом, государственная региональная политика как повседневная практика воспроизводства государства должна соответствовать определенной стратегии
— единым, концептуально проработанным положениям политики государства применительно к регионам [2].
Ключевыми задачами российской государственной региональной стратегии становятся:
1. Создание на местах системы сдержек и противовесов, включающей исполнительные и законодательные органы государственной власти, представительства федеральных структур, органы местного самоуправления, институт полномочных представителей президента.
2. Выработка правового механизма федерального вмешательства вплоть до отстранения от должности глав региональных администраций и местного самоуправления и введения президентского правления.
3. Обеспечение конституционного принципа равенства субъектов Федерации и формирование единого правового и экономического пространства.
4. Приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, введение механизма контроля за процессом принятия политических решений и законодательных актов на региональном уровне, отмена неправовых документов.
5. Создание эффективной модели развития экономического аспекта государственной региональной политики, способствующей снижению межрегиональных диспаритетов и появлению экономических мотиваций государственного единства.
Таким образом, субъектно-ориентированное государственное управление существует в виде управленческих стратегий и их реализации. Стратегия — это правило, на основании которого предпринимаются действия в тех или иных условиях для достижения установленной цели и с учетом действий других участников процесса. Стратегии различаются по степени сложности и абстрактности; наиболее сложные и конкретные включают множество этапов и подэтапов. Часто признаком стратегии
является вариативность: в зависимости от действий других субъектов, одна и та же цель может быть достигнута разными путями. В зависимости от того, складывается ли стратегия стихийно, в процессе управления либо спланирована заранее и затем лишь осуществляется, степень вариативности может меняться: она выше при формирующейся постепенно стратегии, ниже при плановом подходе за счет выбора наиболее эффективных действий и учета наиболее предсказуемых действий других субъектов [3]. Следовательно, создание эффективной модели развития региональной политики предполагает решение проблем региона.
Проблемы на региональном уровне одинаковы: демография, экономика, энергетика, экология, здравоохранение. Федеральный центр озвучивает одни и те же цели развития для всех субъектов. Но у каждого региона есть особенности: климат, население, обеспеченность ресурсами, удаленность от центра. Исходя из этого, подходы к решению проблем на местном уровне будут разными. При этом государство должно учитывать специфику региона, чтобы политика была более эффективной.
Забайкальский край входит в Сибир-
о 1 о гтч __ о
ский федеральный округ. 1ерритория Забайкальского края составляет 431,5 тыс. км2, или 2,5 % от территории Российской Федерации, и занимает по данному показателю двенадцатое место в Российской Федерации. Административно-территориальное деление Забайкальского края на 1 января 2010 г.: 1 округ, 31 район, 10 городов, 41 поселок городского типа, 750 сельских населенных пунктов. Забайкальский край имеет огромный потенциал для реализации крупных инвестиционных проектов, прежде всего, по освоению природно-минеральных ресурсов и развитию инфраструктуры и является одним из регионов с достаточно высоким ресурсным потенциалом (минерально-сырьевым, водным, лесным и земельным). Забайкальская земля богата полезными ископаемыми, многие из которых еще не разведаны из-за трудно-доступности. В недрах края заключено 94 % разведанных запасов урана Российской
Федерации, 36 % — плавикового шпата, 37,2 % — циркония, 23,8 % — меди, 30,5 % — молибдена, 22,7 % — титана, 14,4 %
— серебра, 8,5 % — свинца, 7 % — золота, имеются также запасы вольфрама, олова, лития, цинка и железных руд. Наиболее известные месторождения: Новоширокин-ское полиметаллических руд, Удоканское медных руд, Кручининское титано-магние-вых руд, Харанорское угольное [4]. Регион также является основной разрабатываемой ресурсной базой ядерной промышленности страны: предприятие «ППХГО», входящее в урановый холдинг «Атомредметзолото», разрабатывает месторождения Стрельцовс-кой группы с запасами около 50 тыс. т урана.
Забайкальский край занимает важное геополитическое положение. Протяженность границы с Китаем и Монголией составляет почти 2 тыс. км. В п. Забайкальск находятся крупнейшие на востоке России международные автомобильный и железно дорожный пункты пропуска. Поставки леса преимущественно ( 90 %) ориентированы на КНР. В товарной группе «Черные и цветные металлы» доминирует лом цветных металлов, поставляемых в Китай. Более 30 % продукции экспортируется по бартеру, как правило, в Китай [8]. Через автомобильный и железнодорожный пункты пропуска Забайкальск — Маньчжурия проходят самые короткие пути транспортировки товаров в Европу. Основные факторы, обеспечивающие инвестиционную привлекательность Забайкальского края:
— выгодное географическое положение (близость рынков сбыта Азиатско-Тихоокеанского региона; благоприятные возможности для развития торгово-экономического сотрудничества с Китаем и Монголией);
— уникальная минерально-сырьевая база;
— наличие законодательства, обеспечивающего защиту прав и льготный налоговый режим для инвесторов.
В инвестиционной деятельности, начиная с 2000 г., отмечаются положительные тенденции. Привлекались инвестиции, в том числе иностранные, на строительство
и реконструкцию объектов цветной металлургии, на сельское хозяйство, транспорт и добычу полезных ископаемых. В 2008 г. объем инвестиций составил 47,1 млрд руб., или 146,7 % к уровню 2007 г. [5].
В 2008 г. объем производства валовой продукции сельского хозяйства во всех категориях хозяйств составил 11798 млн руб., или 102,9 % к уровню 2007 г. В структуре сельскохозяйственного производства на долю населения приходилось 80,8 % объема продукции, сельскохозяйственных организаций — 16,9 %, крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей — 2,3 % [5].
Сельское хозяйство Забайкальского края функционирует в границах территории, относящейся к числу регионов экстремального, рискованного земледелия. Своеобразие природных условий края исторически определило особенности аграрной отрасли. В общем объеме производства валовой продукции сельского хозяйства животноводство занимает 70 %, растениеводство — 30 %. Развитие сельского хозяйства остается нестабильным, что связано как с погодными условиями, так и с недостаточной интенсификацией отрасли.
С 2008 г. на территории Забайкальского края реализуется Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг., которая развивает основные направления, определенные приоритетным национальным проектом «Развитие АПК».
Продолжается работа по реализации мероприятий краевой долгосрочной целевой программы «Поддержка и развитие агропромышленного комплекса Забайкальского края (2010-2012 гг.)», утвержденной постановлением Правительства Забайкальского края 18.08.2009 г. № 322. С учетом основных стратегических направлений развития в 2012-2020 гг. ожидается увеличение объема сельскохозяйственного производства в 1,4 раза.
В промышленном комплексе Забайкальского края действуют более 1600 ор-
*_» /~1 _ о
ганизаций. Среди крупных действующих
организаций, осуществляющих производственную деятельность, можно выделить: ОАО «Приаргунское производственное горно-химическое объединение» (уран, уголь); ОАО «Разрез Харанорский», Сибирской угольной энергетической компании (уголь); ОАО «Жирекенский ГОК» (медная и молибденовая руды); ООО «Старательская артель «Кварц» (вольфрамовая руда); ООО «Рудник Дарасунский», ООО «Рудник Апрелково», ООО «Газимур», ОАО «Ксень-евский прииск», ОАО «Прииск Усть-Кара», ООО ЗК «Урюм» (золото); ЗАО «Забай-калагробизнес», ЗАО «Читинские ключи», ОАО «Читинский молочный комбинат», ООО «Кенон» (колбасные изделия, мясные полуфабрикаты, пиво, безалкогольные напитки, цельномолочная продукция); ООО «Жирекенский ферромолибденовый завод» (ферромолибден); ОАО «ТГК-14», Хара-норская ГРЭС — филиал «ОГК-3» (электроэнергия, теплоэнергия).
Все действия направлены на построение единого экономического и социального пространства, основанного на региональном и международном сотрудничестве, к чему неизбежно ведет процесс глобализации. Будущее России, подъем её экономики и культуры во многом зависят от усиления роли «периферийных» регионов в этих процессах. К числу таких регионов относятся и приграничные территории, каковыми являются Забайкальский край, Республика Бурятия. Так как ВРП является источником формирования валовых доходов, его динамика и уровень производства на душу населения сказываются на уровне реальных денежных доходов населения и оплаты труда. Забайкалье давно уже утратило относительное преимущество по этим показателям по сравнению с другими регионами страны, которые были характерны до 1990-х гг. Регион отстает не только по уровню реальных денежных доходов, но и по потреблению основных услуг, которые отражают качество жизни и его миграционную привлекательность. Разрыв со среднероссийским уровнем составляет 47,1 % по физкультуре и спорту, ЖКХ — 19,7 %, социальной защите — 15,7 %, здравоохра-
нению — 11,7 %, культуре — 11,4 %, охране окружающей среды — 6,2 %.
Демографическое развитие Забайкальского края приобрело с 1993 г. характер депопуляции — устойчивой тенденции к снижению численности населения, прекращению его роста. Численность постоянного населения Забайкальского края по состоянию на 1 января 2009 г. составила 1117,0 тыс. чел. и по сравнению с 2001 г. уменьшилась на 61,8 тыс. чел., или на 5,2 %. Вместе с тем, начиная с 2001 г., в крае наблюдается положительная динамика рождаемости, ее уровень возрос на 27,2 %, составив в 2008 г. 15,9 промилле, что превышает среднероссийские показатели [5].
Отставание показателей уровня жизни населения Забайкальского края от среднероссийских является одной из причин миграционного оттока населения. Несмотря на существующие районные коэффициенты и другие надбавки к заработной плате, происходит ее уравнивание по размерам с регионами, имеющими более благоприятные социально-экономические условия, что вынуждает население трудоспособного возраста уезжать из края.
Проблема недофинансирования отраслей социальной сферы Забайкалья приводит к тому, что показатели, характеризующие уровень жизни населения макрорегиона, снижаются относительно среднероссийского уровня. Уровень обеспеченности жильём населения Забайкалья, несмотря на низкую плотность населения, ниже среднероссийского уровня. Более того, с 2002 г. разрыв в уровне обеспеченности жильем относительно среднероссийского уровня увеличился более чем в два раза. При низком уровне обеспеченности жильём и высоком удельном весе ветхого и аварийного жилья (почти в два раза выше среднероссийского уровня) , расходы населения региона на жилищно-коммунальные услуги являются наиболее затратными из всех видов оплачиваемых услуг. Кроме того, на дорогие жилищно-коммунальные услуги в среднем приходится 39 % всех средств, которые население региона тратит на услуги.
Отсутствие четкой расстановки приоритетов в достижении цели сохранения населения Забайкалья на территории приводит к отсутствию конечного результата. Фактическое недофинансирование бюджетных отраслей и недополучение населением социальных услуг соответствующего уровня (среднероссийского — для сохранения имеющегося населения и выше среднероссийского — для привлечения мигрантов) приводит к фактически сложившейся ситуации ежегодного снижения не только численности постоянного населения, но и его качественного состава. В условиях ограниченности населения в целом по стране, регион, характеризующийся уровнем социального развития ниже среднероссийского уровня, не может претендовать не только на рост качественных миграционных потоков, но даже на сохранение населения.
Государственная региональная политика направлена на ликвидацию проблем в субъектах РФ и выравнивание социаль-
но-экономического и политического пространства в стране. Еще нет строго очерченной системы решения проблем: политика регионального развития в России только формируется. Таким образом, мы присутствуем у истоков формирования новой государственной региональной политики в РФ и ее направлений. Показателями для оценки эффективности государственной региональной политики являются: состояние здоровья граждан, жилищные условия, развитие промышленности и энергетики, экономика — то есть общее социально-экономическое и политическое развитие. Нельзя однозначно сказать об эффективности государственной региональной политики в РФ. Многие сферы нуждаются в поддержке федерального центра. На решение проблем необходимы средства из федерального бюджета — по результатам проведенного анализа, этот способ повышения эффективности является самым действенным.
Литература
1. Электронный журнал «Научный эксперт» № 3. — 2009 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.rusrand.ru/text/Jornal3_2009.pdf.
2. Туровский Р.Ф. Политическая география. — Смоленск: СГУ, 1999. — С. 56.
3. Государственная политика [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.espi.ru/ Content/StartsevBook/SECTION6.htm.
4. Постановление Правительства Забайкальского края от 7 апреля 2010 г. № 136 «Об утверждении Программы Забайкальского края по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2010-2012 гг.» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.ruvek.ru/media/docs/Zabaikale_programma.doc.
5. Программа Забайкальского края по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2010-2012 гг. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.ruvek.ru/media/docs/Zabaikale_programma.doc.
Коротко об авторе______________________________________________Briefly about the author
Бейдина Т.Е., д-р полит. наук, профессор, зав ка- T. Beydina, doctor of political sciences, head of the федрой государственного, муниципального управ- state and municipal management and politics depart-ления и политики, Забайкальский государственный ment, Zabaikalsky State University университет (ЗабГУ) [email protected]
Научные интересы: федеральная, региональная политика; региональная политика субъекта РФ; геополитика; безопасность субъекта РФ
Scientific interests: federal and public policy; regional policy of the Russian Federation subject; geopolitics; Russian Federation subject security
