CC BY
35
УДК 323 351.746.1
Новикова Анна Владимировна Anna Novikova
СПЕЦИФИКА УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ПРЕОДОЛЕНИЯ КОНФЛИКТОЛОГИЧЕСКОЙ ПАРАДИГМЫ В РЕГИОНАЛЬНОМ СТРАТЕГИРОВАНИИ БЕЗОПАСНОСТИ ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ
SPECIFIC FEATURES OF MANAGEMENT UNDER CONDITIONS OF CONFLICTOLOGY PARADIGM OVERCOMING IN STRATEGIZING REGIONAL SECURITY OF ZABAIKALSKY KRAI
Отмечено, что региональное стратегирование в сфере безопасности — это определение долгосрочной перспективы с учётом миссии и целей, которые необходимо решить в России и конкретных регионах. Примером, который лучше всего может объяснить понятие «конфликтологическая парадигма», является приграничный Забайкальский край и конфликты, происходящие в нем. Представлено, что каждый приграничный регион — своеобразное звено геополитической, социально-экономической, ресурсной и культурной достаточности и безопасности Российского государства. В зависимости от специфических особенностей региона (численного, национального и демографического состава населения, климата, географического положения, удалённости от центра и т.д.) набор приоритетных направлений, на которых сосредоточиваются основные управленческие усилия, может быть различным.
Установлено, что в существующих условиях приоритетным направлением в деятельности всех органов государственной власти как в центре, так и на местах должна стать борьба с угрозами безопасности, а важным фактором регионального страте-гирования — разработка Концепции региональной безопасности применительно к каждому субъекту Федерации
Ключевые слова: управление, стратегический анализ политики, региональное стратегирование, Забайкальский край, региональные и муниципальные уровни власти, безопасность
It is noted in the article that regional strategizing in the sphere of security means determining long-term perspective taking into account objectives and missions to be solved in particular regions of Russia. Zabaikalsky Krai is located near the state border and conflicts occurring in it may help to explain the content of the term «conflictology paradigm». It is determined that every near-border region is a particular element of geopolitical, social-economic, resource and cultural sufficiency and security of the Russian state. Depending on particular region characteristics (headcount, national and demographic population structure, climate, geographic position, remoteness from center and so on) there can be a variety of priority guidelines managing efforts are concentrated upon.
It is found out as follows: under conditions in existence priority guideline for governmental bodies activities both federal, and local should be security threats fighting; the most important guideline to improve organizational and legislative framework in the field of security guarantee on the Federation subjects level is determined to be the development of Regional Security Concept with regard to each Federation subject, this being the most important factor of regional strategizing
Key words: management, strategic policy analysis, regional strategizing, Zabaikalsky Krai, regional and local levels of power, security
Задача стратегического анализа политики актуальна с точки зрения исследования, безопасности и управления конфликтами, так как оцениваются «реальные возможности контроля и управления политическими процессами в современных условиях» [6, С. 9]. В статье ставятся следующие задачи:
а) дать оценку конфликтологической парадигме и региональному стратегирова-нию;
б) обосновать специфику управления региональной безопасностью;
в) выявить конфликтогенные факторы в Забайкальском крае;
г) разработать подходы к концепции региональной безопасности применительно к субъектам РФ.
В противовес функционализму, рассматривающему конфликты как негативное, разрушительное явление, в середине XX в. оформилась конфликтологическая парадигма общественного развития [11]. Наиболее видными представителями этой парадигмы являются немецкий социолог Р. Дарендорф, американский социолог Л. Козер. Сущность данной парадигмы заключается в следующем. Социальные конфликты выполняют в обществе позитивные функции, являясь факторами социального обновления. Основу социального конфликта составляет борьба за политическую власть (К. Маркс усматривал причины социального конфликта в экономических изменениях). Социальные конфликты приводят не к революциям, а к реформам. В целом, конфликтологическая парадигма представляет тип социологического мышления, рассматривающего социальные конфликты как норму, как закономерное явление в развитии общества, как неизбежный и позитивный процесс [11]. Исходным тезисом современных теорий конфликтов стало утверждение, что происходящие социальные изменения неизбежно вызывают конфликты.
По мнению Н.Я. Данилевского, современная конфликтологическая парадигма, предложенная западными исследователями, безусловное предпочтение отдала про-
блемам контроля и разрешения конкретных конфликтных ситуаций, постоянно возникающих в жизни открытого, демократически организованного общества. Поэтому основными задачами анализа стали выявление факторов и детерминант, вызывающих эти ситуации, и разработка регулирующих их «социальных технологий» [9]. Примером, который наиболее доказательно может объяснить понятие «конфликтологическая парадигма», является
о Г» <-» о о
приграничный Забайкальский край и конфликты, происходящие в нем.
Региональное стратегирование в сфере безопасности — это определение долгосрочной перспективы с учётом миссии и целей, которые необходимо решить в России и конкретных регионах.
Реализация Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. призвана стать мобилизующим фактором развития национальной экономики, улучшения качества жизни населения, обеспечения политической стабильности в обществе, укрепления национальной обороны, государственной безопасности и правопорядка, повышения конкурентоспособности и международного престижа Российской Федерации. Основная задача Стратегии состоит в формировании и поддержании силами обеспечения национальной безопасности внутренних и внешних условий, благоприятных для реализации стратегических национальных приоритетов.
Каждый приграничный регион — своеобразное звено геополитической, социально-экономической, ресурсной и культурной достаточности и безопасности Российского государства. Решение вопроса формирования системы органов регионального управления, отвечающих требованиям обеспечения внешней безопасности субъектов Российской Федерации, требует выделения приоритетных для конкретного субъекта сфер деятельности. Как отмечено Т.Е. Бей-диной, специфика управления в субъектах РФ обусловлена разнообразием форм организации исполнительной власти и ее доминированием в субъектах России, где
исполнительная власть сильна и не всегда ограничивается исполнительскими функциями, но и выходит на уровень принятия законодательных актов» [1, С. 24].
В зависимости от специфических особенностей региона (численного, национального и демографического состава населения, климата, географического положения, удалённости от центра и т.д.) набор приоритетных направлений, на которых сосредоточиваются основные управленческие усилия, может быть различным. Но в любом случае регион во взаимодействии с федеральными органами и собственными силами должен обеспечить защиту своего населения и территории — региональной социальной общности — от угроз и опасностей, воздействующих как внутри, так и извне. При оценке программы сотрудничества между регионами Восточной Сибири и северо-востока КНР было отмечено: «Налицо экономические, финансовые угрозы и угрозы соперничества (при обращении к ресурсам Забайкальского края)» [2, С. 82].
В связи с наличием как внутренних, так и внешних угроз региональная безопасность должна обеспечиваться силами и средствами данного субъекта Федерации в тесном взаимодействии и при поддержке соответствующих сил и средств федеральной центра и других субъектов Федерации, где располагаются источники угроз. Эффективность деятельности этой системы в значительной степени зависит от соответствующей правовой базы и механизма ее реализации. Однако существующая законодательная и нормативно-правовая база, а также организационные формы деятельности государственной власти и местного самоуправления в области обеспечения региональной безопасности еще не отработаны.
Несогласованность в содержании существующей законодательной и нормативно-правовой базы в большинстве субъектов Федерации обусловил подобное разнообразие и в формировании региональных систем обеспечения безопасности. Каждый регион формирует свою оригинальную систему обеспечения безопасности. В ряде субъектов Российской Федерации созданы советы
безопасности, в ряде — комитеты безопасности, в нескольких субъектах система безопасности отсутствует. Общим для всех субъектов Российской Федерации является наличие правоохранительных органов и служб по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Многие важнейшие сферы жизнедеятельности населения, конституционные права и свободы граждан остаются незащищенными и выпадают из поля зрения органов государственной власти, ответственных за обеспечение региональной безопасности. Так, среди множества различных комиссий и советов при губернаторах и правительствах субъектов Федерации нет ни одного органа, который бы нес ответственность за вопросы защиты коренных интересов населения, сосредоточенных сейчас в социальной и экономической сферах. Многое говорится о конституционных правах и свободах граждан, но если нет ни одного органа, ответственного за обеспечение социальной и экономической безопасности в субъекте Федерации, то нет и соответствующей деятельности по защите социально-экономических интересов людей. А ведь именно в этих сферах сегодня сосредоточены наиболее острые проблемы, нерешенность которых порождает угрозы внутренней безопасности и ведет не только к социальной, но и к политической нестабильности сначала в регионах, а затем в стране в целом.
Самой главной угрозой стабильности и безопасности практически всех регионов следует признать недопустимо высокий уровень безработицы, убыточность предприятий и смертность населения. Эти угрозы являются основным тормозом социально-экономического развития страны и преградой на пути осуществления реформ.
В Законе Забайкальского края «О стратегических направлениях развития Забайкальского края на период до 2025 г. и программе социально-экономического развития Забайкальского края на 2010-2014 гг.» определены следующие количественные стратегические ориентиры:
— увеличение коэффициента естественного прироста населения (на 1000 чел.) с 1,9 - в 2010 г. до 2,8 - в 2020 г. и до 3,2
— в 2025 г. Это возрастание произойдет в основном за счет трех факторов: увеличения суммарного коэффициента рождаемости (числа детей, рожденных одной женщиной в репродуктивном возрасте) с 1,85 — в 2010 г. до 1,98 — в 2020 г. и до 2,0 — в 2025 г.; роста ожидаемой продолжительности жизни с 63,6 лет — в 2010 г. до 68,8 лет — в 2020 г. и до 71,1 года — в 2025 г.; снижения детской смертности (числа детей, умерших в возрасте до 1 года, на 1000 родившихся) с 8,5 — в 2010 г. до 7,5 — в 2020 г. и до 7,0
— в 2025 г.;
— стабилизация численности населения и некоторый его рост с 1114,6 тыс. чел. в 2010 г. до 1119,2 тыс. чел. в 2020 г. и до 1125,4 тыс. чел. в 2025 г. (по оптимальному варианту);
— увеличение ввода в действие жилых домов;
— сокращение удельного веса численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума;
— увеличение объема производства валового регионального продукта в 2,6 раза, производства промышленной продукции в 2,4 раза, сельскохозяйственной продукции не менее чем в 2 раза по оптимальному варианту, по базовому варианту — рост объемов валового регионального продукта в 1,8 раза, промышленного производства не менее чем в 1,6 раза, продукции сельского хозяйства не менее чем в 1,8 раза;
— увеличение доли инновационной продукции;
— увеличение относительной производительности труда в 1,9 раза [10].
Достижение перечисленных количественных параметров позволит повысить качество жизни населения Забайкальского края и обеспечить региональную безопасность. Поэтому в существующих условиях приоритетным направлением в деятельности всех органов государственной власти как в центре, так и на местах должна стать борьба с угрозами безопасности различного характера, достижение внутренней безо-
пасности. Это реальный путь преодоления кризисных явлений и ускорения развития субъектов Российской Федерации.
Анализ политики на уровне регионов предполагает: «...ресурсные возможности реализации стратегии, группы власти в регионе, демографию региона, политические установки населения региона, состояние экономики региона, политические риски в регионе» [6, С. 166].
Для регионального стратегирования важен учёт противоречий и их урегулирование между региональными и муниципальными уровнями власти. Местное самоуправление осуществляет свою деятельность посредством органов, созданных для этой цели. Они в своей совокупности образуют единую систему, управляемую субъектом управления (руководителем муниципального образования) , где сфера управления определяется исходя также из задач и функций местного самоуправления. Отношения между органами и должностными лицами в муниципальных образованиях можно определить как внутрисистемные, поскольку они возникают при самостоятельном формировании управленческих структур в муниципальном образовании, определении системы органов и их взаимодействий, при распределении обязанностей между органами местного самоуправления и т.д. Существуют и внешние управленческие отношения с органами государственной власти, например, при исполнении органами местного самоуправления государственных полномочий (с органами государственной власти) [3, С. 52].
Значимым элементом системы местного самоуправления выступают инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении ( территориальное общественное самоуправление, собрания граждан по месту жительства, народная правотворческая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения в органы местного самоуправления, обсуждение проблем, связанных с решением вопросов местного значения) . Таким образом, система местного самоуправления — это динамически саморегулируемая система
поведения, способная при активном взаимодействии со средой изменять свою структуру, сохраняя в то же время целостность, а также выбирать одну из возможных линий поведения. Законодательные органы на всех уровнях являются органами коллегиального характера, которые принимают решения большинством голосов. Решения органов носят обязательный характер. Система органов законодательной власти не является иерархически подчиненной. Однако это не означает, что не должно быть определенной координации законодательства Федерации и ее субъектов [4, С. 35].
Органы исполнительной власти подразделяются на:
— органы общей компетенции (Правительство РФ, правительство субъектов Федерации, администрации краев, областей и т.д.);
— органы специальной компетенции, действующие по отраслевому принципу ( Министерство обороны, Министерство иностранных дел, Комитет по рыболовству и др.) [8, С. 21].
В отличие от органов законодательной власти органы исполнительной власти РФ и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Это означает не только координацию деятельности этих органов, но и обязательность указаний и решений федеральных исполнительных органов для исполнительных органов субъектов Федерации.
Возможны четыре типа взаимоотношений между региональными и муниципальными органами власти:
— взаимоотношения, связанные с возложением на органы государственной власти субъектов РФ конкретных обязанностей по вопросам, находящимся в исключительном ведении Федерации, при котором осуществляется руководство со стороны региональных органов государственной власти реализацией полномочий, переданных органам местного самоуправления;
— взаимоотношения, связанные с вопросами совместного ведения, находя -щимися в компетенции РФ и предусматривающими, региональными органами
государственной власти в обязательном порядке выяснения мнения органов местного самоуправления (право на принятие окончательного решения остается за последними);
— равноправные отношения по вопросам исключительной компетенции, распределенные между органами субъектов РФ и местным самоуправлением. Наряду с договорными, равноправные отношения осуществляются при принятии решений в так называемом режиме «двойного ключа». В частности, такое взаимодействие предусмотрено ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, установившей, что «статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ»;
— взаимоотношения по вопросам, закрепленным в ведении субъектов РФ, в рамках которых органы государственной власти субъектов Федерации обладают «решающим голосом». При этом не исключается «совещательный голос» у местного самоуправления [5, С. 17].
Внутригородские муниципальные образования формируют собственные органы местного самоуправления, имеют свой бюджет, самостоятельно решают вопросы, отнесенные к их ведению. Современная практика показывает наличие острых противоречий между губернатором территории и мэром крупного города (областного, краевого центра). И чем более значим для территории потенциал города-центра, тем жестче оказываются противоречия. Они могут проявляться в достаточно цивилизованных формах и разрешаться путем переговоров (опыт Саратова и Саратовской области), могут протекать как прямое противоборство (опыт Приморья и Владивостока).
При относительно редком населении и отдаленности от центра страны в трудных климатических условиях, крупные города Дальнего Востока призваны обеспечивать выход региона в глобальное социально-экономическое пространство, интеграцию местного сообщества в социальные общности более высокого порядка. Только через них должна достигаться управляемость терри-
тории всей страны. Они выступают своего рода промежуточными инстанциями при трансляции управленческого импульса из макросоциального центра. Данные характеристики крупных городов Дальнего Востока позволяют утверждать Н.А. Пегину, что если для регионов с относительно комфортными условиями проживания противоречия не приводили к катастрофическим последствиям, то на Дальнем Востоке конфликт был чреват распадом и деградацией всей социальной инфраструктуры региона» [7].
В Забайкальском крае доминирующими конфликтами являются: приграничное положение, климатические условия, слабость экономического развития, напряженность на региональном рынке труда, неблагоприятные тенденции демографического развития, миграционный отток из региона, алкоголизация населения, военный и экологический факторы, отдаленность от центра, значительная дифференциация муниципальных образований по уровню социально-экономического развития и возможностям экономического роста.
Полученные результаты исследования следующие:
Литература_
1. Бейдина Т.Е. Оценка политической власти и политической системы в субъекте РФ (на примере Забайкальского края) // Власть. 2013, № 5. С. 22-25.
2. Бейдина Т.Е., Новикова А.В. Программная государственная политика сотрудничества Забайкальского края и северо-востока КНР на период 2009-2013 гг.: преимущества и угрозы реализации // Вестн. Читинского гос. ун-та. Чита: ЧитГУ, 2011. № 5 (72). С. 79-85
3. Бутитова Д. Местное самоуправление в системе взаимодействия власти и общества // Власть. 2009. № 4. С. 51-53.
4. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Конституционализа-ция муниципальной демократии в России: монография. М.: Норма, 2009. 165 с.
1) важно фиксировать конфликтоген-ные факторы, ибо стратегия — это не только конкретные действия, а в большей мере — процесс управления;
2) в качестве важнейшего направления совершенствования организационно-правовой базы по обеспечению безопасности на уровне субъектов Федерации следует признать разработку Концепции региональной безопасности применительно к каждому субъекту Федерации. Это будет важным фактором регионального стратегирования;
3) в Концепции должны быть достаточно подробно определены жизненно важные интересы жителей, социальных общностей, субъектов РФ в целом, угрозы этим интересам, направления обеспечения безопасности по важнейшим сферам жиз-не деятельности: экономическая, социальная, внутриполитическая, общественного порядка, природная и техногенная, экологическая, оборонная, духовной жизни, культуры и науки, информационная. Все эти меры позволят быстрее перейти к управлению обществом на основе социальных интересов, возродить подлинное могущество Российской Федерации и гарантированно обеспечить безопасность нации.
_References
1. Beydina T.E. Vlast. (Power). 2013, no 5. P. 22-25.
2. Beydina T.E., Novikova A.V. Vestn. Chitinsk-ogogos. univ. (Transbaikal State University Journal). Chita: ChitGU, 2011. no 5(72). P. 79-85.
3. Butitova D. Vlast. (Power). 2009. no 4. P. 51-53.
4. Bondar. N.S. Mestnoye samoupravleniye i konstitutsionnoye pravosudiye. Konstitutsional-izatsiya munitsipalnoi demokratii v Rossii. mono-grafiya. (Local government and constitutional justice. Constitutionalization of municipal democracy in Russia: Monograph). M.: Norma, 2009. P. 165.
5. Карпов А. В., Ломакин В. В. Правовые основы взаимодействия местного самоуправления с религиозными конфессиями и многоэтническим населением в целях противодействия экстремизму // Национальные интересы: приоритеты и безопасность, 2009. № 8. С. 10-18.
6. Ожиганов Э.Н. Стратегический анализ политики: теоретические основания и методы. М.: Аспект Пресс, 2006. 272 с.
7. Пегин Н.А. Процесс становления местного самоуправления в региональных центрах Дальнего Востока (социологический анализ): автореф. дис. ... канд. социол. наук. Хабаровск, 2009. 21 с.
8. Рычихина Э.Н. Показатели эффективности управленческого мониторинга муниципального образования // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 1. С. 19-26.
9. Режим доступа: http://danilovskii.narod.ru/ DISSERTACIA/5_II1_Metodologia_konflikta.htm
10. Режим доступа: http://xn--h1aeecdbgb5k. xn--80aaaac8algcbgbck3fl0q.xn--p1ai/strategicheskoe_ planirovaniya_i_makroekonomicheskoe_progno-zirovanie/programma_socialno_ekonomicheskogo_ razvitiya_zabaykalskogo_kraya.html.
11. Электронный ресурс «Интернет Университет». Режим доступа: http://www.intuit.ru/ department/history/sociology/9/2.html.
5. Karpov A.V., Lomakin V.V. Natsionalniye interesy: ptioritety i bezopasnost. (National interests: priorities and security). 2009. no 8. P. 10-18.
6. Ozhiganov E.N. Strategitcheskii analiz poli-tiki: teoreticheskiye osnovaniya i metody (Strategic policy analysis: theoretical foundations and methods). M.: Aspect Press, 2006. 272 p.
7. Pegin N.A. Protsess stanovleniya mestnogo samoupravleniya v regionalnykh tsentrakh Dalnego Vostoka (sotsiologicheskii analiz): avtoref. dis.... kand. sotsiolog. nayk. (The process of formation of local government in the regional centers of the Far East (sociological analysis): Abstract dis. ... cand. sociological sciences). Khabarovsk, 2009. 21 p.
8. Rytchikhina E.N. Voprosy gosudarstvennogo i minitsipalnogo upravleniya. (Questions of Public Administration). 2009, no 1. P. 19-26.
9. Available at: http://danilovskii.narod.ru/DIS-SERTACIA/5_II1_Metodologia_konflikta.htm
10. Available at: http://xn--h1aeecdbgb5k.
xn--80aaaac8algcbgbck3fl0q.xn----p1ai/strate-
gicheskoe_planirovaniya_i_makroekonomicheskoe_ prognozirovanie/programma_socialno_ekonomichesk-ogo_razvitiya_zabaykalskogo_kraya.html
11. Available at: http://www.intuit.ru/depart-ment/history/sociology/9/2.html
Коротко об авторе _
Новикова А.В., канд. полит. наук, доцент каф. «Государственное, муниципальное управление и политика», Забайкальский государственный университет, г. Чита, Россия [email protected]
Научные интересы: политические науки, политико-административное управление, социология
_ Briefly about the author
A. Novikova, candidate of political sciences, assistant professor, State and Municipal Administration and Politics department, Transbaikal State University, Chita, Russia
Scientific interests: political science, political administration, sociology
