CC BY
250
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 31 (169).
Право. Вып. 21. С. 12-17.
И. А. Старостина
анализ факторов, влияющих на характеристики избирательной системы
Проводится анализ основных факторов, влияющих на функционирование и развитие избирательной системы, на проявление ее характеристик.
Ключевые слова: избирательная система, политические партии, выборы.
Введение той или иной избирательной системы предопределяется как субъективными, так и объективными факторами. Безусловно, абсолютной свободы в выборе избирательных систем не существует, большую роль играют объективные факторы — исторические особенности, религиозный, этнический состав населения.
Избирательная система в значительной мере является результатом соотношения политических сил в обществе, и ее изменение на определенном этапе развития страны может быть выгодным тем или иным политическим партиям. Изменение расклада политических сил, например, поражение на выборах крупной политической партии, которой было выгодно сохранение старой избирательной системы, может стать причиной изменения избирательной системы. Кроме того, реформа избирательной системы может быть обусловлена и изменением иных субъективных или объективных факторов, проявлением объективных недостатков существующей избирательной системы.
В свою очередь, современная теория демократии изначально базируется на многообразии ее форм, когда каждая страна с учетом условий конкретного исторического времени выбирает оптимальное для себя сочетание избирательных механизмов.
Это обстоятельство подтверждает также разнообразие внутригосударственных механизмов воспроизведения избирательной системы, делая ее самобытной и отличной от других. Поэтому изначально невозможным становится любое слепое копирование системы организации государственной власти с уже существующих в других странах. Если в разных странах имеются различные политические культуры и истории, то отличаться должны и системы организации государственной власти, и избирательные системы (а система организации государственной власти и избирательная система во многом отражают на-
циональную политическую культуру и национальную историю). Полный учет национальных и культурных особенностей является одним из важнейших условий эффективности выбранной формы избирательной системы1.
Несмотря на это, различные элементы избирательных систем находятся в тесной взаимосвязи, и их положительные и отрицательные свойства проявляются в большей или меньшей степени в зависимости от того, в какой комбинации они применяются. Один и тот же элемент избирательной системы в разных условиях может вести к совершенно различным последствиям.
Достоинства и недостатки различных избирательных систем широко обсуждаются в литера-туре2. По мнению отдельных авторов, считается уже доказанным тот факт, что идеальной демократической процедуры проведения выборов не существует3.
Основываясь на сказанном и пытаясь выявить наиболее приспособленные к российской действительности и эффективные характерные черты избирательных систем зарубежных стран, представляется необходимым и логичным провести анализ факторов, влияющих на характеристики избирательной системы.
Для того чтобы не распылять внимание на многообразии факторов, влияющих на формирование избирательной системы конкретного государства, многие из которых не имеют определяющего значения, в рамках данной статьи рассмотрим лишь некоторые из них, представляющие, по нашему мнению, наибольший интерес. Среди них можно выделить следующие:
1) характер взаимоотношений органов публичной власти;
2) территориальное построение государства;
3) особенности партийной системы государства;
4) международные избирательные стандарты;
5) менталитет граждан.
Итак, первым и наиболее значимым фактором является сложившийся характер взаимоотношений органов публичной власти.
Ни для кого не секрет, что при выборе избирательной системы решающую роль играет соотношение приоритетов между органами власти: если во главу угла ставится формирование стабильного эффективного правительства, то предпочтение отдается мажоритарной системе; если же акцент делается на адекватном представительстве в парламенте интересов различных групп населения — пропорциональной4. Во многом это зависит от характера взаимоотношений законодательной и исполнительной власти. В том случае, когда правительство формируется парламентом, большое значение имеет формирование в парламенте устойчивого большинства. Например, в статье К. Поппера, который критикует пропорциональную систему5, лежит тезис о том, что главный вопрос парламентских выборов — это смена правительства. Напротив, в президентских республиках, где правительство в меньшей степени зависит от парламентского большинства, более важным является вопрос об адекватном представительстве в парламенте интересов различных групп населения.
Каковы же причины распространения того или иного типа избирательной системы в зависимости от особенностей государства? Отвечая на этот вопрос, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что выбор различных вариантов избирательной системы и их закрепление в избирательном законе зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности6. Так ли это? Существуют ли у государств сколько-нибудь значимые внешние или внутренние обязательства на этот счет? Представляется, что перед мировым сообществом такие обязательства вряд ли существуют, считается, что это суверенное дело государства, предмет, являющийся исключительно его интересом.
Сказанное выше также позволяет отметить, что выбор «приоритетов» между органами публичной власти при формировании избирательной системы очень часто зависит и от территориального построения конкретной страны, от специфики взаимодействия центральных и региональных властей, поэтому вторым фактором, влияющим на формирование характеристик избирательной системы, является территориальное построение государства.
При формировании избирательной системы в контексте территориального устройства государства следует выделить, прежде всего, такой аспект, как величина территории, на которой проводятся выборы (косвенно этот фактор связан с уровнем публичной власти, но мы знаем примеры, когда некоторые муниципальные образования превышают по численности населения иные субъекты Российской Федерации). Так, главным достоинством системы, основанной на одномандатных округах (т. е. мажоритарной), считается близость кандидатов и избранных депутатов к избирателям. Однако это преимущество не стоит абсолютизировать, особенно когда речь идет об общенациональных выборах. Например, в Российской Федерации одномандатные округа по выборам депутатов Государственной Думы охватывали в среднем около 500 тыс. избирателей. Нетрудно подсчитать, что если избранный по такому округу депутат в течение всего срока своих полномочий только и делает, что круглые сутки встречается с избирателями, то и при этом он может уделить каждому в среднем лишь около четырех минут7.
Размер округа играет важную роль и в том случае, когда решается вопрос о возможности применения преференциального голосования. Дело в том, что системы, основанные на таком голосовании, требуют централизованной обработки всех бюллетеней, что чрезвычайно трудно осуществить в рамках большого округа. Соответственно, для небольших государств (по размерам территории) свойственны наиболее простые модели избирательных систем, зачастую очень близкие к традиционным.
Иная ситуация наблюдается в крупных государствах, где существуют субъекты федерации, автономии и тому подобные образования, которые также играют существенную роль в организации и функционировании государственной власти в стране, поэтому интересы территориальных единиц, включая создание собственных избирательных систем, являются обязанностью государства, и оно должно учитывать их в той либо иной форме.
Так, в Великобритании специфика избирательной системы объясняется как историческими особенностями страны, так и сложной системой регионализма, или территориальной организации публичной власти. Существенной чертой организационной структуры избирательной системы США является ее тесная взаимосвязь с развити-
ем федеральных органов власти, в частности, федеральные структуры власти обладают определенными конкретными властными полномочиями, тогда как остальная власть сосредоточена в штатах. Во Франции широко введен принцип представительности на всех институциональных уровнях государства. Наиболее распространенным способом реализации этого принципа стало введение выборности как способа формирования органов управления и самоуправления. Неудивительно, что в настоящее время мы можем насчитать пять уровней выборов — от муниципальных образований (коммун и районов крупнейших городов Парижа, Лиона, Марселя) до избрания представителей в Европейский парламент. Есть, конечно же, в зарубежной практике и другие примеры влияния территориальной организации государства на построение избирательной системы8.
Таким образом, можно констатировать тот факт, что территория государства хотя и является очень существенным фактором, влияющим на характеристики избирательной системы, но в то же время крайне зависимым, так как правила задают определенные органы власти либо в исключительных случаях общество в том или ином проявлении, а территория зачастую служит механизмом достижения поставленной цели. Не следует исключать из этого процесса и роль политических партий, объединений и блоков, участвующих в выборах в органы власти всех уровней.
Следовательно, следующим фактором, заслуживающим внимания при анализе характеристик избирательной системы, является такой фактор, как особенности сложившейся партийной системы государства.
В большинстве современных государств политические партии выступают (наряду с избирателями) главными субъектами избирательного процесса. Именно партии играют решающую роль в президентских, парламентских и местных выборах. Лишь в некоторых странах, например в Гане, им запрещено участвовать в местных выборах, которые рассматриваются законодательством как неполитические. Вследствие этого одной из основных форм юридической институциализа-ции политических партий вне зависимости от того, есть или нет специальный закон о них, является избирательное законодательство.
Предположим, однако, что наличие политической партии или нескольких партий дикту-
ет необходимость внедрения пропорциональной системы выборов, сутью которой является участие партийных списков в распределении депутатских мандатов. Однако опыт ряда государств опровергает это предположение. Ведь партия в состоянии поддерживать выдвинутых ею кандидатов опосредованно, в рамках мажоритарной избирательной системы. Такая практика существовала и существует, в частности, и в Российской Федерации, притом что она отказалась от многих выборных рудиментов.
Большое влияние на избирательную систему оказывают традиции политической жизни. Во многих странах они имеют решающее значение, поддерживаются национальным законодательством, культивируются в общественном сознании. К сожалению, исторический опыт свидетельствует о том, что ни общество, ни государство не склонны следовать традициям, отвергая их одну за другой. Устоявшихся избирательных канонов многим странам выработать не удалось. И вряд ли удастся, поскольку определяющим фактором при решении вопроса о выборе варианта избирательной системы служит политическая конъюнктура, момент политической жизни. Если знать, сколько политических партий необходимо государству и какие они должны быть, не было бы настойчивого желания распространить один тип избирательной системы на все властные уровни — от федерального до местного, как это сделано в некоторых странах. В связи с этим мы согласны с мнением судей Конституционного Суда РФ: выбор избирательной системы — вопрос целесообразности, помноженной на коэффициент конъюнктуры политического рынка9.
Именно поэтому зарубежное законодательство регламентирует в том или ином объеме отношения, складывающиеся между политическими партиями и другими институтами политической системы: государством в лице его органов, неполитическими общественными объединениями, средствами массовой информации и т. д. А значит, надо иметь в виду, что основные законодательные акты (конституции и законы о политических партиях) устанавливают, главным образом, лишь принципы правового регулирования этих отношений, а подробно они регламентируются иным законодательством, в частности избирательными законами, актами парламентского права, законами об отдельных видах общественных объединений, средствах массовой информации.
Как уже отмечалось, законодательство большинства стран признает политические партии одним из главных субъектов избирательного процесса. Это находит свое выражение, во-первых, в общем определении общественной роли политических партий (например, в ст. 4 Конституции Французской Республики прямо говорится, что «политические партии и группировки способствуют выражению мнений в ходе выборов»), во-вторых, в детальном регулировании их участия на каждой стадии избирательного процесса. В ряде стран неучастие политической партии в выборах служит правовым основанием для ее роспуска или утраты ею правового статуса политической партии.
Отмеченные черты правового регулирования участия политических партий в избирательном процессе обеспечивают их практически монопольное представительство в выборных органах. Это обстоятельство доказывает тот факт, что партии выступают своего рода незаменимым «мостом» между обществом в лице конкретных избирателей и действующей в стране избирательной системой, которая завязана на системе органов публичной власти, так как иные формы представительства (либо отсутствие такового) не оправдали возложенных на них надежд либо вызвали серьезные затруднения при их реализации. Учитывая влияние мирового сообщества на все государства, независимо от их социально-экономического развития, необходимо остановиться и на рассмотрении такого фактора, как международные избирательные стандарты.
Современное избирательное право многих государств, как демократический институт народовластия, должно соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права, которые в совокупности составляют международные избирательные стандарты проведения демократических свободных выборов.
Хотя в специальной литературе отсутствует определение понятия «международный избирательный стандарт», нормативное значение данной правовой категории (института, источника, принципа правового регулирования) очевидно. Международные избирательные стандарты образуют рамки правового регулирования избирательных отношений и в этом качестве рассматриваются как закрепленный международным правом общий нормативный минимум внутригосударственного правового регулирования из-
бирательных прав граждан, т. е. устанавливают границу универсальных гарантий, связанных с определением государством их политических прав и свобод. Вместе с тем международные избирательные стандарты непосредственно устанавливают и санкционируют содержание правового регулирования политических прав и свобод граждан, их реализацию и применение.
Таким образом, международные избирательные стандарты адресованы одновременно и государству, обязывая его обеспечивать граждан адекватным природе демократического политического процесса объективным правом, и гражданам, предоставляя и гарантируя им определенные юридические возможности, то есть субъективные политические права.
Как известно, со второй половины XX в. избирательные права и свободы человека и гражданина стали предметом интенсивного внимания со стороны международных организаций. В настоящее время принято и действует более 20 основных международных правовых актов в области обеспечения избирательных прав и свобод человека и гражданина, организации и проведения демократических свободных выборов, участником которых, в частности, является и Российская Федерация. В этой связи необходимо отметить, что в ст. 3 Протокола № 1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод впервые было закреплено положение о проведении свободных выборов, которое нашло свое отражение в конституционном законодательстве многих государств.
В рамках Содружества Независимых Государств (СНГ) впервые в международной практике разработана и 7 октября 2002 г. главами семи государств — участников СНГ (Армении, Грузии, Киргизии, Молдовы, России, Таджикистана, Украины) подписана Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств, которая вступает в силу после ее ратификации не менее чем тремя государствами10.
Следует отметить, что государства, действующие в рамках данной Конвенции, выступают в нормотворческих процессах как создатели одновременно и внутригосударственных, и международных правовых норм. Это обстоятельство обусловливает содержательную согласованность данных правил поведения, позволяющую им объединиться в правоприменительные комплексы и
регулировать однообъектные общественные отношения (избирательные правоотношения). При этом международные и национальные правовые нормы не образуют новой системной конструкции, а остаются частью своих собственных систем права, вступающих друг с другом в определенное взаимодействие11.
Таким образом, конституционное и избирательное законодательство значительной части иностранных государств неразрывно связано с современными международными избирательными стандартами и интенсивно развивается на основе взаимообогащения и гармонизации. Однако на практике внимание международных институтов вызывает, как правило, лишь один вопрос: разделяет ли национальное законодательство общепризнанные принципы осуществления избирательных прав. При этом неважно, в рамках какой избирательной системы они будут реализовываться. Главное, чтобы они находили свое применение. В конечном итоге, освоение международных избирательных стандартов является не чем иным, как освоением общего универсального электорального наследия в целом. Влияние международных избирательных стандартов, как прямое, так и косвенное, нормативно-правовое и доктринальное, на современный политический и избирательный процесс очевидно.
Вместе с тем нельзя не учитывать и то обстоятельство, что в данной области политических отношений использование международных избирательных стандартов может иметь и негативное значение, связанное с манипулированием итогами голосования, необъективной оценкой их результатов.
Следующим и последним фактором, предлагаемым для анализа, является менталитет граждан. Избирательная система должна учитывать традиции народа, его политический опыт, менталитет. В чем же состоит этот менталитет, вернее, та его часть, которая имеет отношение к избирательной системе?
Для уяснения этого можно привести несколько примеров, которые покажут значение этого достаточно «неопределенного» фактора. В Германии, как отмечает Г. Майер, не запрещено выдвижение независимых (непартийных) кандидатов, однако после 1949 г. ни одному из них не удалось победить на выборах в бундестаг12. В России же независимые кандидаты пользовались значительной поддержкой избирателей. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. по одномандатным округам непартийным
кандидатам удалось завоевать 67 мандатов, т. е. почти одну треть от их общего числа. Этот факт нельзя игнорировать, но он не был принят во внимание в ходе реформы избирательной системы России. Это связано с тем, что практически все непартийные кандидаты в процессе работы Государственной Думы данного созыва вступили в определенные политические партии, имеющие свое представительство в парламенте, и, таким образом, беспартийное представительство растворилось в политической конъюнктуре.
Приведем другой пример, связанный с проявлением особенностей менталитета граждан. Так, А. Сергеев описывает случай из практики сельских выборов. Глава сельской администрации, избиравшийся раньше депутатами сельсовета, захотел быть избранным напрямую жителями. Однако выборы чуть было не сорвались, поскольку никто из жителей села не захотел составить альтернативу авторитетному руководителю: поражение на выборах ими воспринималось как позор13. Если бы такое поведение было характерно для всего населения страны, то не было бы необходимости в жестких законодательных ограничениях для выдвижения кандидатов. Но опыт других стран показывает: даже высокий размер избирательного залога не останавливает иных граждан в их желании «побыть кандидатами», хотя они по результатам выборов получают доли процента. В условиях, когда на один мандат претендует около десятка кандидатов или даже больше, затруднительно использовать системы, основанные на многомандатных округах, особенно если избиратель имеет несколько голосов.
При учете менталитета граждан необходимо обращать внимание и на «специфику страны», включающую в себя не просто национальные особенности, а местную политико-правовую культуру и уровень правосознания населения в целом. Иногда это проявляется во введении определенных избирательных цензов, а в отдельных случаях в дискриминации по отношению к определенным слоям населения. И это рассматривается обществом как нормальные объективные требования, хотя бывают случаи, когда подобные правила подвергаются отмене либо корректировке. В частности, это наблюдается в развивающихся странах, в которых неграмотных граждан, как правило, огромное количество, причем наибольшая их часть занимает активные политические позиции. В этом случае отстранение их от голосования создает серьез-
ную проблему. Неудивительно, что в ряде латиноамериканских стран демократическим силам удалось добиться отмены ценза грамотности или его смягчения14.
Обобщая сказанное, следует отметить, что фактор менталитета граждан необходимо отнести к категории наиболее сложных, мало исследованных и плохо поддающихся воздействию явлений. Государства вынуждены учитывать особенности политико-правовой культуры, в частности менталитета граждан, и корректировать отдельные законодательные правила в тех случаях, когда выявляются новые его проявления. Нередко научные прогнозы политического поведения масс не подтверждаются практическими результатами, а причиной всему — менталитет избирателя. Вероятно, в данном случае уместно провести аналогию с «метеорологическими исследованиями», которые тоже порой страдают неточностью, хотя в последнее время прогнозы результатов выборов становятся более точными, а значит, законодателю при построении новой избирательной системы отчасти удалось настроиться на волну национального политикоправового сознания.
Подводя итог проведенному исследованию, необходимо констатировать тот факт, что введение той или иной модели избирательной системы является актом политического выбора законодателя, который основывается на множестве факторов, завязанных на избирательных правоотношениях. Государства же многие столетия ищут такой порядок выборов, такую избирательную систему, которые наиболее точно отражали бы волю избирателей (народа). Однако идеальных избирательных систем не существует, так как имеется неопределенный круг факторов, благодаря которым невозможно сказать, какая из избирательных систем является наилучшей.
Таким образом, достоинства и недостатки той или иной системы не носят абсолютного характера, а связаны с конкретными обстоятельствами, в которых данная система применяется, и в обозримом будущем, несмотря на развитие науки и техники, «универсальные» избирательные системы по объективным причинам, видимо, не появятся.
Примечания
1 См., напр.: Заключительный Акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе // Международные избирательные стандарты : сб. док. М., 2004. С. 314.
2См.: Чиркин, В. Е. Какая избирательная система нужна России? // Общ. науки и современность. 2000. № 2. С. 3748; Авдеенкова М. Современные избирательные системы /М. Авдеенкова, Ю. Дмитриев // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 7-8. С. 54-59.
3 См.: Каюнов, О. Н. Незримая логика избирательных законов. М., 1997. С. 9-16.
4 См.: Лысенко, В. И. Представительные начала и избирательные системы в контексте правового регулирования избирательного процесса // Вестн. Центр. избират. комиссии РФ. 1997. № 3. С. 76; Холодковский, К. Г Будущая избирательная система России и опыт Запада // Избирательный закон: материалы к обсуждению. М., 1993. С. 63.
5 См.: Поппер, К. Пропорциональная система противоречит демократии // Журн. о выборах. 2004. № 4. С. 55-57.
6 Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 1995 г. // Собр. законодательства РФ. 1995. № 49. Ст. 4867.
7 См.: Иванченко, А. В. Пропорциональная избирательная система в России: История, современное состояние, перспективы /А. В. Иванченко, А. В. Кынев, А. Е. Любарев. М., 2005. С. 19.
8 См.: Лифитский Д. В. Современные избирательные системы / Д. В. Лифитский, Н. М. Касаткина, А. Г. Орлов, Н. Ю. Трещетенкова. М., 2007.
9 Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 1995 г. // Собр. законодательства РФ. 1995. № 49. Ст. 4867.
10 В рамках данной Конвенции кодифицированы и содержательно обогащены международные правовые нормы в области организации избирательного процесса посредством закрепления ряда избирательных стандартов; закреплены положения, касающиеся организации международного наблюдения за выборами с учетом практики его проведения ООН, ОБСЕ, Совета Европы, других международных организаций, а также органов СНГ. Наряду с этим предусматривается создание специального органа — Межгосударственного избирательного совета, на который возлагается оказание, в частности, содействия по подготовке и проведению наблюдения за выборами.
11 На наш взгляд, также необходимо учесть то, что, пользуясь понятием «правовой комплекс», его не следует путать с ранее предложенным — «правоприменительный комплекс», который включает в себя группы разносистемных норм, состыкованных в определенные моменты для согласованного (совместного) применения государством в целях решения определенной задачи (см., напр.: Игнатенко Г. В. Международное и советское право: проблемы взаимодействия правовых систем // Сов. государство и право. 1985. № 1. С. 77-79; Международное право : учеб. для вузов / отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. М., 2004. С. 148-150).
12 См.: Майер, Г. Демократические выборы и избирательная система // Государственное право Германии : в 2 т. М., 1994. Т. 1. С. 121-151.
13 См.: Сергеев, А. Альтернативность как необходимое условие свободных выборов // Выборы. Законодательство и технологии. 2002. № 6-7. С. 50-53.
14 Так, согласно Конституции Эквадора 1977 г. голосование объявляется обязательным для умеющих читать и писать и факультативным — для неграмотных.
