CC BY
77
13 (151) - 2013
Инвестиционная политика
УДК 336.02
анализ факторов, влияющих на эффективность развития государственно-частного партнерства
в россии
е. а. Фёдорова,
доктор экономических наук, доцент кафедры финансового менеджмента E-mail: ecolena@mail. ru Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
с. е. довженко,
соискатель кафедры экономической кибернетики E-mail: serg. dovzhenko@gmail. com Санкт-Петербургский государственный университет
в. а. гурина,
специалист по работе с сертификатами ценных бумаг АО «АРИВА. ДЕ» E-mail: gurina_valentina@mail. ru
школ, дорог и т. д., а затем - для управления ими в течение многих лет, окупая инвестиции и получая прибыль от платежей за весь период эксплуатации. В Европейском Союзе, в частности, это стало известно именно как ГЧП.
В литературе можно найти большое количество разных определений понятия «государственно-частное партнерство» [11]. Два наиболее часто используемых на международном уровне таковы:
• сотрудничество между государственным и частным секторами, построенное на компетентности каждого из партнеров, которое наилучшим образом соответствует четко определенным общественным потребностям через соответствующее распределение ресурсов, рисков и выгод;
• договоренность между двумя или более хозяйственными единицами, которая позволяет им сотрудничать друг с другом для дости-
По мнению авторов, государственно-частное партнерство (ГЧП) может рассматриваться как механизм, состоящий из следующих блоков: участники проекта, собственно проект и общий уровень институционального развития государства. На основе обзора отечественных и зарубежных исследований по 226 проектам ГЧП выявлены эффективные элементы предлагаемого механизма.
Ключевые слова: ГЧП, математическое моделирование, финансово-экономический показатель, деятельность, предприятие, эффективный, механизм.
В 1990-х гг. была разработана специфическая форма приватизации, чтобы рассматривать ограничения на общественные заимствования. Она включала в себя использование частных компаний для заимствований, построения новых больниц,
жения общей, совместной цели, и в которой есть некоторая степень общих полномочий и ответственности, совместные инвестиционные ресурсы, общий риск и взаимная выгода [19]. Государственно-частное партнерство - долгосрочный контракт, регулирующий сотрудничество между государственной властью и частным сектором с целью решения общественных задач, в котором необходимые ресурсы размещены в контексте совместной организации и существуют риски проектов, которые распределены пропорционально [14].
Это соглашения с обязательным по закону контрактом, которые выгодны для обоих участников. Частному сектору необходимо получать прибыль, чтобы инвестировать и развиваться. Государственный сектор стремится предоставлять услуги гарантированного качества и максимально эффективно использовать общественные ресурсы [23].
В российской среде для объяснения ГЧП используют другие, более подходящие под нашу действительность определения. Скажем, такое: это привлечение органами власти на контрактной основе частного сектора из публичного сегмента экономики для более эффективного и качественного осуществления совместных проектов на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций [4].
В своих исследованиях ГЧП В. Варнавский [1, с. 41-50] дает следующее определение данного понятия: это система отношений государства и бизнеса в договорной (контрактной) форме, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития и планирования.
В проводимом исследовании В. А. Михеев описывает ГЧП как «сотрудничество между предприятиями, организациями бизнеса и государственными учреждениями, а также между региональными корпорациями и государственными предприятиями, направленное на достижение общих экономических целей, на решение актуальных социально-экономических задач» [6, с. 558].
В проекте федерального закона «О государственно-частном партнерстве» ГЧП трактуется как долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов социально-экономического развития публично-правовых образований, повышение уровня доступности и качества публичных
услуг, достигаемое посредством разделения рисков и привлечения частных ресурсов.
Данные определения раскрывают понятие государственно-частного партнерства в узком ракурсе (в международных исследованиях ГЧП - это договоренность, долгосрочный контракт, соглашение; российские авторы трактуют это понятие как систему отношений или сотрудничество). Авторам же необходима более широкая формулировка. Для данного исследования необходимо применить понятие государственно-частного партнерства в качестве механизма, состоящего из нескольких блоков.
Механизм - система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности, -так определяет механизм толковый словарь С. Ожегова. В рамках данной работы стоит рассматривать понятие государственно-частного партнерства в качестве механизма сотрудничества частного и государственного секторов для удовлетворения общественных потребностей.
По мнению авторов, механизм ГЧП должен состоять из блоков: участники проекта, собственно проект и общий уровень институционального развития государства (рис. 1).
Данные блоки были использованы не случайно. Авторы пытались раскрыть аспекты, характерные для проектов государственно-частного партнерства. Так как они не могут существовать обособленно от законодательства и общей экономической ситуации в стране, используем общий уровень институционального развития государства для характеристики условий, в которых необходимо реализовывать данные проекты.
Общие характеристики проекта помогают глубже рассматривать механизм эффективного ГЧП. Относительно блока «участники проекта» вопросов также не должно возникать: как было указано в определениях государственно-частного партнерства, это проекты, в которых участниками всегда являются государство и бизнес, поэтому в механизм авторы включают данный блок.
Рассмотрим подробнее включенные в три названных блока факторы, которые, по мнению авторов, оказывают непосредственное влияние на увеличение эффективности проектов государственно-частного партнерства.
Блок «участники проекта» состоит из двух составляющих - государство и частный партнер. Как следует из различных определений ГЧП, изучаемые проекты несут в себе новаторское начало, потому
X
н о Л и К
н &
К
2 о к н о
Й р
5Я
Й §
§«-
-а 5 2
г1 о И
я щ —
«И- а
I я
о Ь
х а
в 5 а В
в ч
1 Ъ
2 I
«
Я
г В
1 ^
3 ел Я ч
« 5
-
о я
щ у
д 4,
5 а
1§ е О
% я
ii
^ а
что предлагают сочетать в себе участие государства и частного бизнеса. Для данного исследования авторы рассматривают предприятие-участника на основании следующих факторов: рентабельности (как общей, так и продаж, инвестиций и т. п.), сферы производства, организационно-правовой формы, размера и возраста компании.
Блок «собственно проект» включает в себя общие характеристики, финансовую и маркетинговую составляющие. Авторы выделяют данные критерии, так как они характеризуют главные аспекты проекта в целом. Итак, общие характеристики - это срок, уровень реализации проекта, форма и отраслевая принадлежность. Финансовая составляющая - распределение доходов и рисков. Маркетинг - участие консультантов и наличие информации о проекте в сети Интернет.
Блок «общий уровень институционального развития государства» - это законодательство, уровни развития государства и коррупции в стране. В данном исследовании авторы предлагают считать эти факторы условно-постоянными, так как следует разработать наиболее эффективный механизм ГЧП на территории России, т. е. варьировать такими факторами в краткосрочной перспективе нет возможности. Конечно, авторы предлагают ряд рекомендаций по улучшению отдельных составляющих проекта.
Ниже будут рассмотрены все составляющие, а также оценено их влияние на увеличение эффективности проекта.
Рассмотрим блок, связанный с финансово-экономическими характеристиками проекта.
сроки реализации. Александр Баженов (директор дирекции государственно-частного партнерства государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности») в «Российской газете» утверждал, что « пр о екты ГЧП, как правило, рассчитаны на длительный срок реализации (более 10-20 лет), в течение которого заказчик (субъект государственной власти или местного самоуправления) рассчитывается в рассрочку с частным бизнесом за произведенные работы, оказываемые услуги или готовые объекты (модель «платит бюджет») из доходов от роста
в
и!
5 0
/5 в И и а. о
1
В § р
© I
I
70
60-
50-
40
30-
20-
10-
0
экономическои активности на территории, свободной от инфраструктурных ограничений, или же предоставляет возможность окупить инвестиции путем предоставления платных услуг потребителям - как правило, регулируемых государством тарифов (модель «платит потребитель»)» [3].
Однако, по мнению авторов, долгосрочные вложения (в особенности в России) крайне рискованны, поэтому инвесторы пытаются выбирать краткосрочные проекты (например, в области транспортной инфраструктуры), чтобы получить относительно быструю окупаемость своих вложений.
На рис. 2 представлен график, построенный на основе анализа сроков реализации 226 проектов ГЧП в РФ. Можно отметить, что большинство их (33,7 %) рассчитано на среднесрочный период от 3 до 6 лет.
Гораздо меньше долгосрочных проектов (9,13 % - 7-12 лет; 4,33 % - 13 лет и более), самым протяженным можно считать проект «Реконструкция систем водоснабжения и водоотведения на территории городского округа г. Воронеж», продолжительность которого 30 лет (2011-2040 гг.).
Сроки реализации - важный фактор в оценке эффективности проектов ГЧП. Львиную долю их на территории РФ нельзя назвать действительно долгосрочными (более семи лет), инвесторы выбирают более «быстрые» деньги, что означает уменьшение риска.
Вывод: авторы считают, что для РФ наиболее эффективным является проект ГЧП на срок от 3 до 6 лет.
Уровень реализации. Под этим критерием авторы понимают степень участия государства в проекте. Можно выделить федеральный, муниципальный и региональный уровни.
По мнению государственных чиновников РФ, региональный уровень является самым оптимальным. В своем интервью председатель правления Центра развития ГЧП Павел Селезнев
01-2 года 1И3-6 лет П7-12 лет НИЗ лет и более ■ Нет данных
Источник: рассчитано авторами по базе сайта www. pppi. ru.
Рис. 2. Сроки реализации проектов ГЧП (вертикальная ось - число проектов)
говорил, что особенностью российского законодательного регулирования государственно-частного партнерства стала его ориентация на региональные проекты. Задача реализации проектов ГЧП передается в руки тех, кто законодательно уполномочен развивать региональную инфраструктуру, которая в абсолютном большинстве случаев является объектом соглашения о ГЧП.
Диаграмма (рис. 3), основанная на собранной авторами информации о проектах, полностью доказывает данное утверждение (49,17 % проектов ГЧП осуществляется на региональном уровне).
По словам исполнительного директора Центра развития государственно-частного партнерства 1,66
Федеральные; проекты
Региональные проекты
Муниципальные проекты
Нет информации
Источник: рассчитано авторами.
Рис. 3. Распределение проектов ГЧП по уровню реализации, %
Источник: региональные законы о бюджете.
рис. 4. Доля расходов на социальную сферу в региональных бюджетах
за год, % [21]
О. А. Шагако, «инициатива на местах - основа успеха региона в сфере государственно-частного партнерства» [7]. Отмечаем, что наиболее успешны регионы, где существует инициативная команда, продвигающая проекты государственно-частного партнерства, где люди проявляют к этому вопросу живой интерес.
Так как проекты ГЧП имеют социальную направленность, вполне естественно, что основой их реализации являются региональный и местный уровни, поскольку именно социальные расходы составля-
ют большую часть в проектах. Для наглядности представим долю социальных расходов нескольких региональных бюджетов РФ (рис. 4).
вывод: после теоретического рассмотрения данного аспекта механизма ГЧП авторы работы заключают, что наиболее эффективными для использования партнерства являются региональные проекты.
формы проекта. В зарубежной и отечественной практике существуют несколько классификаций проектов ГЧП. Большую работу по структуризации ведет Всемирный банк (World Bank). Систематизация форм проектов, которые используются за рубежом, представлена в табл. 1.
В Российской Федерации используются следующие основные формы ГЧП:
1) государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора;
2) аренда государственного имущества;
3) участие в капитале;
Таблица 1
Модели государственно-частного партнерства в международной практике [8]
Модель описание
Design/Build and transfer Частный партнер осуществляет проектирование и (или) строительство (реконструкцию) объекта, который передается в частную собственность публичного партнера за вознаграждение
BTO Частный партнер осуществляет строительство (реконструкцию) объекта, передает его в собственность публичного партнера, осуществляет эксплуатацию и получает от этого доход
BOT/DBOT Частный партнер осуществляет проектирование и (или) строительство (реконструкцию) объекта, его эксплуатацию и получает от этого доход, а затем передает объект в собственность публичного партнера
BOO/DBOO Частный партнер осуществляет проектирование и (или) строительство (реконструкцию) объекта, его эксплуатацию в течение согласованного с публичным партнером срока и получает от этого доход
BOL/DBOLT/DBOL/DBOLT Частный партнер осуществляет проектирование и (или) строительство (реконструкцию) объекта и передает его в аренду публичному партнеру (с правом выкупа)
BOOT/DBOOT Частный партнер осуществляет проектирование и (или) строительство (реконструкцию) объекта, его эксплуатацию в течение согласованного с публичным партнером срока и получает доход от этого, а затем передает объект в собственность публичного партнера
Operation and maintenance Частный партнер осуществляет эксплуатацию объекта в течение согласованного с публичным партнером срока и получает от этого доход; право собственности на объект остается у публичного партнера
DBFO/PFI Частный партнер осуществляет проектирование, строительство (реконструкцию) объекта, финансирование этих мероприятий и эксплуатацию по стандартам качества, согласованным с публичным партнером, а последний выплачивает частному партнеру вознаграждение
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
6
4) концессии (концессионные соглашения);
5) соглашения о разделе продукции;
6) контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношений собственности.
Существуют несколько основных форм ГЧП, используемых на территории Российской Федерации (табл. 2, 3; рис. 5).
Контрактные отношения органов власти Российской Федерации с частным сектором регулируются Гражданским и Бюджетным кодексами РФ, Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», другими нормативными актами. Общий объем действующей нормативно-правовой базы (законов, постановлений, решений) на федеральном, региональном и местном уровнях по регулированию процедур закупки и поставки то-
Классификация ос1
варов для государственных и муниципальных нужд, процедур заключения и регистрации контрактов, а также результатов их исполнения составляет сотни документов.
Контракты ГЧП, однако, могут различаться в зависимости от следующих характеристик:
1. Област ь задач. Контракты ГЧП могут меняться в соответствии с задачами, которые они охватывают. Государственно-частное партнерство может включать в себя инвестиции в новые активы (гринфилд - новое предприятие) или восстановление существующих активов (бра-унфилд - уже существующее предприятие). Договор, как правило, охватывает проектирование, строительство и обслуживание, а зачастую и управление активом (эксплуатацию).
2. Плата за передачу активов. Когда ответственность и (или) собственность передается
Таблица 2
зных форм ГЧП [2]
Форма ГЧП Предмет контракта между государством и частным партнером Форма собственности на имеющееся (создаваемое) имущество
Государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора Софинансирование + строительство + эксплуатация Государственная
Аренда Эксплуатация + техническое перевооружение или модернизация Государственная
Участие в капитале Софинансирование акционерного капитала + + строительство + эксплуатация Частная/ государственная
Концессия Софинансирование + проектирование + строительство (расширение, реконструкция, техническое перевооружение, модернизация) + эксплуатация Государственная
Соглашение о разделе продукции Строительство + эксплуатация Частная/ государственная
Контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношений собственности Софинансирование. Софинансирование + + строительство. Софинансирование + строительство + + эксплуатация Частная/ государственная
Таблица 3
Структура проектов ГЧП в автодорожной отрасли по типам контрактов (мир в целом без США) [22, с. 65]
4,83
Тип контракта По числу проектов По стоимости, %
Концессии 239 42
Контракты на управление 3 0
Design-Build 16 10
Design-Build-Operate-Maintain 39 7
Bui Id-Operate-Transfer и Bui Id-Transfer - Operate 178 30
Bui Id-Own-Operate 3 0
Design-Build-Finance-Operate 61 11
Всего... 539 100
■ Контракт и аренда
□ Концессия
□ Передача активов
□ С чистого листа
Рис. 5. Распределение проектов ГЧП по видам в 19902009 гг., % [20]
от частного лица правительству в конце срока действия договора, контракты могут предусматривать или не предусматривать оплату остаточной стоимости актива. 3. Формирование доходов. Многие проекты ГЧП получают свои доходы непосредственно из эксплуатации (платежи пользователей путем, например, пошлин, сборов или билетов). Однако проекты могут также финансироваться косвенно за счет государства на основе результатов (например, скрытые платы, наличные платежи). Существуют также комбинации прямых оплат пользователей и основанных на результате государственных платежей. На данный момент в России можно отметить лишь один специализированный закон - № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Как пишет В. Г. Варнавский, «потенциал концессий в России можно оценить как высокий» [1]. В отличие от других видов контрактов ГЧП-концессия имеет законодательную базу, которая, к сожалению, на данный момент не идеальна, а требует доработки.
вывод: подкрепленные законодательной базой договоры концессии являются в данный момент лучшим вариантом для развития ГЧП в России.
отраслевая принадлежность проекта. Государственно-частное партнерство распространено в различных секторах экономики. Так как оно несет ярко выраженный социальный характер, основная часть его - проекты в ЖКХ, АПК, на транспорте; в сферах развития территорий, промышленно-
Транспортная инфраструктура
Коммунальная инфраструктура
Социальная инфраструктура
Электроэнергетика
Другое
80
68
32
■5 11
10
20
30
40
рис. 6. Наиболее привлекательные области применения механизма ГЧП, % [13]
го производства, добычи полезных ископаемых, строительства жилой и нежилой недвижимости, культуры, здравоохранения.
По мнению специалистов компании «Эрнст энд Янг», наиболее перспективными российскими сферами применения механизмов ГЧП в ближайшие пять-десять лет будут транспортная и коммунальная инфраструктуры (рис. 6).
Это подтверждается собранной авторами базой данных (226 проектов), в которой из 181 изученного проекта (рис. 7) более 18 % принадлежат транспортной инфраструктуре (34) и свыше 35 % -коммунальной (64). ЖКХ принадлежат проекты, связанные с утилизацией отходов, водоснабжением и водоотведением, тепло- и электроснабжением.
Вложение в данные виды деятельности объясняется незначительным сроком реализации проектов в отличие, например, от проектов развития территорий, что в условиях нестабильной экономической ситуации в России снижает рисковую составляющую.
Конечно, не стоит забывать о том, что проекты в данных сферах имеют более высокую доходность, чем, скажем, в здравоохранении и культуре, так как частный инвестор может не только получать выплаты государства в качестве вознаграждения, но и взимать прямые платежи с граждан, которые пользуются результатами данных проектов.
Ярким подтверждением тому являются платные автодороги, на которых водители платят по установленному тарифу непосредственно на пунктах въезда. Законодательная база для таких сфер также развита намного лучше по сравнению с другими сегментами экономики (более подробная информация находится в разделе «Законодательство»), а поэтому как только в России появится более четкое законодательство относительно других областей, развитие проектов в них улучшится.
50
60
70
80
90
0
45,86
□ Транспортная инфраструктура
□ Коммунальная инфраструктура
□ Другие инфраструктуры
Рис. 7. Распределение проектов ГЧП по видам инфраструктур
Вывод: эффективность проектов ГЧП зависит и от принадлежности проекта к тому или иному виду деятельности. В российских условиях транспортную сферу можно считать наиболее эффективной для развития ГЧП.
Механизм оплаты. В проектах ГЧП могут быть выделены два основных источника получения прибыли: доходы непосредственно от эксплуатации (платежи пользователей - продажа билетов, сборы, платежи и т. д.), а также доходы, полученные косвенно, путем платежей со стороны государства, основанных на результативности.
В последней категории мы можем провести различие между выплатами на основе фактического использования (например, скрытая плата) и платежами в зависимости от полезности [10, с. 529-543; 1. 17]. Во многих ГЧП эти основные механизмы оплаты дополняются бонусами и штрафами для достижения конкретных целей: соблюдения графика строительства, удовлетворенности пользователей, безопасности, чистоты и т. д. 2.
Важно отметить, что платежи пользователей или за использование, полезность приводят к различному распределению риска спроса между частной и общественной сторонами. С платежами пользователей риск спроса полностью передан час- 3. тной организации, которая обеспечивает частному лицу стимулы к поддержанию услуг и управлению спросом через установление цен.
Перенос риска спроса, таким образом, является эффективным только тогда, когда частный партнер может влиять на спрос на услуги, о ко- 4. торых идет речь (через качество обслуживания, маркетинга и (или) тарифов) [15]. Кроме того, контракт ГЧП может содержать одноразовую выплату по инвестициям правительством в конце стадии строительства.
С точки зрения стимула не является необходимым полное финансирование первоначальных инвестиций частными лицами: необходимо только, чтобы они финансировали достаточно большую часть, дабы иметь достаточно большую долю в выполнении проекта. На практике стоимость капитала для части инвестиций, которые содержат ограниченные риски (зарабатывание ее обратно не зависит от производительности частных лиц), ниже для правительства, чем для частной компании. Это является следствием того, что кредитоспособность правительства, как правило, оценивается более высоко. Следовательно, более выгодно, когда частная компания получает часть первоначальных инвестиций со стороны правительства сразу же после строительства, а не получает обратно в течение всего проекта [18]. Касательно России в этом плане эмпирические данные или какие-либо утверждения не были найдены, поэтому авторы присоединяются к такому мнению.
Распределение рисков. В рамках ГЧП можно осуществлять распределение рисков, что является более эффективным по сравнению с более традиционными формами государственных закупок. Наиболее важные категории рисков применительно к проектам партнерства перечислены ниже [17]. В рамках этих категорий могут быть выделены специфические риски.
Статуарные риски (риски планирования). Затруднения, связанные с процессом планирования: не выдается разрешение на строительство, планирование занимает больше времени, чем ожидалось, и т. д.
Риски проектирования. Возможность того, что процесс проектирования обойдется дороже или будет длительнее, чем ожидалось. Как и риск того, что дизайн не будет соответствовать установленным требованиям. Строительные риски и риски графиков работы связаны с процессом строительства: оно может стоить больше и (или) требовать больше времени, чем ожидалось, в связи с неэффективным управлением затратами, изменениями в сфере труда, стоимости материалов и т. д. Риски эксплуатации приводят к увеличению эксплуатационных расходов и несоблюдению стандартов. Это вызывается изменениями в сфере труда и стоимости материалов, плохими методами технического обслуживания, неэффективным управлением затратами и т. д.
5. Риски спроса - возможность того, что доходы будут ниже, чем ожидалось, за счет более низкого, чем прогнозировалось, спроса на услугу.
6. Риск изменения общественных потребностей -ситуация, когда результирующие характеристики в договоре становятся неадекватными вследствие изменения в предпочтениях общества.
7. Законодательные (регулятивные)риски - вероятность изменений в законодательной и нормативно-правовой базах, например в налоговом законодательстве, условиях труда, правилах установления тарифов и пр.
8. Финансовые риски связаны с инфляцией, колебаниями обменного курса, изменением процентных ставок и т. п.
9. Риски остаточной стоимости - возможность того, что стоимость актива в конце исполнения контракта будет ниже ожидаемой.
Риск состоит из двух компонентов: возможность возникновения и последствия при реализации риска. Компания может влиять на возникновение или быть в лучшем положении, чтобы управлять последствиями при осуществлении риска. В связи с возникновением можно различать два вида рисков: экзогенный и эндогенный [12, с. 120-141].
Эффективное распределение рисков (т. е. такое, которое оптимизирует качество по доступной цене) будет достигнуто, если действовать в соответствии со следующими двумя принципами [16, 17]:
• учет того, что партнеры имеют аналогичное неприятие риска и определенный риск должен быть распределен на сторону, которая имеет относительно больший контроль за возникновением и (или) последствиями риска;
• учет того, что партнеры обладают аналогичной ответственностью и контролем за возникновением и (или) последствиями определенного риска, который должен быть распределен на сторону, способную справиться с ним, т. е. наименее склонную к риску.
Компанией Ernst & Young было изучено разделение ответственности за риски между государственным и частным сектором. В соответствии с результатами исследования (рис. 8) можно сделать вывод, что оптимальное распределение зависит от объекта (российская или иностранная компания).
По графику можно констатировать, что в любом случае частный партнер хочет, чтобы государство брало на себя в целом большую часть рисков, нежели бизнес. В целом российские компании также согласны брать на себя больше рисков. Это вполне логично: иностранные компании имеют возможность выбирать в числе прочего и факторы, составляющие оценку общего институционального развития государства и не спешат увеличивать свои риски, в то время как российские относятся к таким факторам как условно-постоянным, о чем говорилось в нашем исследовании.
Риск спроса - иностранная организация
Риск спроса - российская организация
Валютный риск - иностранная организация
Валютный риск - российская организация
Риск повышения процентной ставки -иностранная организация
Риск повышения процентной ставки -российская организация
Риск рефинансирования -иностранная организация
Риск рефинансирования - российская организация
0
22 11
20
40
19 10
60
80
I Частный сектор □ Совместная ответственность □ Государство
рис. 8. Оптимальное разделение 100 рисков в проектах ГЧП [13]
Наличие консультантов. Авторы выделили отдельно пункт, связанный с наличием консультантов в проекте, потому что считают это не менее важным для успешной реализации государственно-частного партнерства.
В интервью «Агентству строительных новостей» Д. Куракин утверждает, что в нынешних условиях российской действительности участники проектов ГЧП вынуждены обращаться за помощью к консультантам Всемирного банка и иных зарубежных консалтинговых структур, иначе наш проект не будет понятен иностранному инвестору. Можно утверждать, что наличие профессиональных юридических, технических и финансовых консультантов положительным образом влияет на величину объема инвестиций, так как консультации помогают разработать более продуманную систему проекта, всю проектную документацию и избежать рисков, связанных с начальными этапами подготовки проекта.
В настоящее время консультационные услуги по проектам ГЧП предлагают такие крупные компании, как Delloitte, KPMG, PwC, Внешэкономбанк и др. Необходимо отметить, что в рассмотренных авторами проектах лишь 15,3 % имеют разного вида консультантов.
Вывод: для проектов государственно-частного партнерства крайне важна консультационная поддержка извне, поэтому, несмотря на то, что пока консультационная поддержка в России не является распространенной, наличие консультанта является одним из условий успешной реализации проектов.
Информация о проекте в сети Интернет. Эксперты Внешэкономбанка отмечают отсутствие информации о проектах ГЧП в общественном доступе в качестве недостатка, который мешает развитию механизма государственно-частного партнерства в РФ. Стоить отметить, что в рассматриваемой авторами совокупности проектов лишь 22,4 % представлены в сети Интернет, что говорит о слабой информационной компоненте в данном случае. Для развития ГЧП необходимо рекламировать проекты, чтобы привлечь большее количество частных инвесторов, которые заинтересованы во вложениях в инвестиционные проекты, но в связи с отсутствием надлежащих сведений о существующих проектах вкладывают деньги в более традиционные и известные формы.
Вывод: для увеличения объема инвестиций в проекты ГЧП необходима полная и разносторонняя информация о них в средствах массовой информации и сети Интернет.
Следующим для рассмотрения является блок, связанный с общим уровнем институциональной среды.
Законодательство. В статье «Как обеспечить успех ГЧП в России: обзор за 2012 год» эксперты Ernst & Young особое внимание уделяют проблематике законодательного базиса для проектов государственно-частного партнерства и предлагают следующую диаграмму результатов экспертных оценок законодательства.
По мнению 75 % опрошенных, необходимо существенное изменение российского законодательства для обеспечения его соответствия современным потребностям проектов ГЧП.
Эксперты Ernst & Young провели также опрос на тему существующей политики государства в области государственно-частного партнерства и пришли к выводу, что лишь 8 % опрошенных (причем представителей только государственных органов) указали, что они полностью понимают и поддерживают указанную политику. Наиболее низкую оценку она получила у представителей кредитных организаций и частных инвесторов.
Пока федерального законодательства о ГЧП не существует, на федеральном уровне можно выделить только законы «О концессионных соглашениях» и «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В рамках регионов ярким примером развития законодательной базы по ГЧП служит Санкт-Петербург, где принят городской закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве». Это в настоящее время самый продуманный закон о ГЧП в России, регулирующий правоотношения во всех формах проектов, за исключением совместных предприятий, контрактов жизненного цикла, а также BOOT/DBOOT, BOL/DBOLT/DBOL/DBOLT. Данный закон можно сравнить с законодательством Японии в области ГЧП по охвату форм государственно-частного партнерства.
На сегодня еще один закон («О государственно-частном партнерстве») находится в стадии проекта, с которым можно ознакомиться, например, на сайте справочной системы «КонсультантПлюс» в Интернете.
Вывод: в качестве лучшей нормативной базы в целом по стране можно выделить в настоящее время г. Санкт-Петербург, приоритетный для развития государственно-частного партнерства.
Уровень развития государства. Он влияет на общее состояние экономики, а значит, от него зависит и распространение механизма государственно-частного партнерства. Россия - страна с переходной экономикой, со своей спецификой развития, которую необходимо учитывать при создании моделей ГЧП и их использовании. Данный аспект может быть вынесен в качестве одного из ведущих факторов функционирования ГЧП.
Как утверждают Л. К. Лохтина и Э. Д. Батуев в работе «Понятие и сущность государственно-частного партнерства» [5, с. 4], приоритетная сфера, которая выбирается для привлечения инвестиций с помощью ГЧП, зависит от социально-экономического уровня развития страны и реализуемой политики государства. Во всем мире государственно-частное партнерство преимущественно используется при реализации инфраструктурных проектов в транспортной сфере. Чем выше уровни производительности труда, потребления ВВП на душу населения, социальной защиты, качество медицинского обслуживания и образования, средняя продолжительность жизни, тем чаще используется ГЧП в таких областях, как здравоохранение и образование.
Данное исследование подтверждается собранными авторами данными: в России самая распространенная сфера использования проектов ГЧП -транспорт. Валовый внутренний продукт, валовый национальный доход и другие показатели развития экономики влияют на процесс развития государственно-частного партнерства. Особое значение эти показатели имеют для принятия решения иностранных инвесторов о вложении денег в проекты на территории России.
Коррупционный уровень. Согласно информации агентства «РИА Новости», индекс восприятия коррупции в России составляет 2,4. Это позволяет России занять лишь 143-е место в мире. Для сравнения: в Великобритании, одной из самых успешных по проектам государственно-частного партнерства стран, этот индекс составляет 7,8 (16-е место). Даже основываясь только на таком сравнении, можно сделать вывод, что в действительности снижение уровня коррупции в государстве крайне важно для развития ГЧП. В данный момент потенциальный инвестор, принимая решение о вложении средств, будет, конечно же, включать в издержки, связанные с участием в государственно-частном партнерстве, также и взятки. Это очень негативно влияет на ситуацию с вложением средств в проекты.
Участие Инвестиционного фонда РФ. Это
один из инструментов ГЧП, призванный облегчить бизнесу финансирование проектов, имеющих стратегическое значение для экономики, но отличающихся низкой возвратностью и длительными сроками осуществления.
Названный фонд предлагает вариант софинанси-рования проектов частного сектора в форме субсидий, при котором сначала в проект вносятся денежные средства фонда, а только потом - частных инвесторов. Необходимо отметить, что основное требование к проектам при участии инвестфонда - распределение рисков. Федеральное правительство исполняет обязательства, которые ограничены финансированием, в полном объеме, в то время как остальные риски реализации проектов лежат на частном секторе.
Проекты фонда разделяются на две основные группы (рис. 9, 10):
а) федеральные инвестиционные проекты (или комплексные инвестиционные), имеющие общегосударственное значение;
б) региональные инвестиционные проекты.
Стоит заметить, что в настоящее время участие
фонда в проектах ГЧП крайне необходимо для стимулирования активности частного сектора в реализации проектов государственно-частного партнерства. В связи с нестабильностью в экономике бизнес нерешительно вкладывает деньги в средне- и долгосрочные проекты, так как это повышает и без того их высокие риски. Средства же Инвестиционного фонда РФ идут на разработку проектной документации и планирования, а значит, частный партнер, вступая в проект, имеет о нем хоть какое-то представление и в состоянии немного уменьшить свои риски.
Вывод: в связи с нестабильностью экономики участие инвестфонда будет оказывать положительное влияние на эффективность проектов государственно-частного партнерства.
Поддержка государства. Отметим, что в России в настоящее время уже активно создаются так называемые институты развития - инвестиционный и венчурные фонды, Внешэкономбанк. Их цель -поддержка, стимулирование и непосредственное инвестирование государственных средств в важнейшие инвестиционные проекты России, в том числе и на принципах частно-государственного финансирования.
Инвестиционный фонд РФ, наполняемый в том числе и за счет средств Стабилизационного фонда РФ, начал функционировать в 2006 г., обеспечивая
4 1
■ Энергия
□ Железные дороги
□ Автомобильные дороги
I Добыча и переработка
полезных ископаемых Г, ЖКХ
■ Проектная документация
Рис. 9. Распределение объемов федеральных проектов ГЧП по разным сферам [9]
^(вй,.........
■ Экология
□ АПК
■ Энергия
В Инновации
□ Промышленность
□ Жилищное строительство
□ ЖКХ
Стоит отметить, что инвестиционная привлекательность рассматривается не только на уровне государства, но и на уровне отдельно взятой отрасли или даже отдельного предприятия. Так, инвестиционная привлекательность предприятия определяется в первую очередь его рентабельностью и финансовой устойчивостью или, другими словами, степенью эффективного использования имеющихся ресурсов, а также прогнозом показателей платежеспособности в длительном периоде.
Неплатежеспособ-
Рис. 10. Распределение объемов региональных проектов ГЧП по разным сферам [9]
вложение государственных инвестиций в наиболее важные экономические сферы. По мнению авторов, работа подобных государственных инвестиционных фондов способна приносить существенную экономическую и политическую выгоду только в случае финансирования проектов, направленных на повышение производительности труда, создание благоприятных условий для дальнейших частных инвестиций в экономику и промышленность, развитие в первую очередь базовых секторов экономики - транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, некоторых сфер энергетики и т. д.
Инвестиционный фонд РФ в настоящее время отбирает проекты двух типов: транспортные и проекты промышленного развития территорий и освоения новых месторождений полезных ископаемых. Доля федерального финансирования в них составляет от 13 до 60 %.
Следующим блоком для рассмотрения является блок, связанный с участниками проекта.
Уровень финансово-экономического состояния предприятия. Он выражается через коэффициенты финансовой устойчивости, ликвидности, оборачиваемости и рентабельности.
ность предприятия может стать причиной его банкротства и, следовательно, потери инвестиций и ожидаемого дохода от них. Таким образом, для эффективной реализации проекта ГЧП предприятие должно быть финансово устойчивым и рентабельным.
Авторы считают, что уровень финансово-экономического состояния предприятия важен не только на предварительном этапе, но и на этапе реализации проекта. Поэтому в данном исследовании рассматривались финансовые данные по предприятиям за год до начала проекта ГЧП, а также за год его реализации.
Вид производственной деятельности предприятия. Необходимо рассматривать не только отраслевую принадлежность проекта ГЧП, но и вид производственной деятельности предприятия -его участника. Компании проектов государственно-частного партнерства в основном принадлежат сфере проектов, что вполне естественно. Например, большинство программ развития железных дорог выполняются ОАО «РЖД», автомобильных - ОАО «Главная дорога» и др.
Организационно-правовая форма. Из всего разнообразия организационно-правовых форм, утвержденных российским законодательством, для данного исследования следует выделить несколько: акционерные общества (ОАО, ЗАО) и общества с ограниченной ответственностью (ООО).
Большинство частных предприятий - участников проектов ГЧП являются акционерными обществами. Этот факт легко объясняется: акционеры не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанных с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих акций. Таким образом, собственники предприятия не будут нести дополнительных рисков, связанных с проектами ГЧП, а получать прибыль, созданную в течение их реализации, будут, например, в виде дивидендных выплат.
Рассматривая различия между ООО и АО, можно предположить, что акционерные общества, собственниками которых является не несколько учредителей, как это происходит в ООО, а достаточно большое количество людей, более заинтересованы в получении дополнительной прибыли от инвестиционных проектов.
вывод: предпочтительной организационно-правовой формой предприятия - участника государственно-частного партнерства будут являться акционерные общества разных типов.
Размер предприятия. Размер предприятия играет важную роль в решении об инвестировании средств в проекты ГЧП. К сожалению, в настоящее время доступ малых и средних предприятий в такие программы крайне затруднен по многим причинам, например, из-за большого объема необходимых инвестиций, длительности проекта, отсутствия необходимого числа специалистов, плохой информированности, отсутствия четкой законодательной базы. Все это негативно влияет на развитие государственно-частного партнерства в целом, а также на заинтересованность в проектах и привлечение к ним средних и малых предприятий. Пока только гиганты типа ОАО «РЖД», ОАО «Газпром», ОАО «Игоревский деревообрабатывающий комбинат» и др. имеют финансовые, кадровые и информационные возможности участия в изучаемых проектах.
вывод: на сегодня участие в государственно-частном партнерстве доступно в основном крупным предприятиям, что делает рассуждения о возможности участия других предприятий безрезультатными.
возраст предприятия. Чем дольше оно функционирует на рынке, тем более надежно, так как имеет устоявшуюся систему управления, а также долю на рынке, спрос на продукцию и другие признаки. Это позволяет организации думать об увеличении бизнеса путем, например, участия в проектах в качестве инвестора.
Можно заключить: если какой-либо проект ГЧП отвечает большинству данных характеристик, он может считаться эффективным с точки зрения как самого проекта, так и прибыли, которую он принесет предприятиям-участникам, а также поможет государству решить актуальную социальную проблему.
Проведенное исследование, целью которого являлось рассмотрение факторов, влияющих на повышение эффективности механизма государственно-частного партнерства, выявило следующее.
1. Для развития эффективного механизма ГЧП, а также его успешного использования необходимо прежде всего совершенствовать законодательную систему страны касательно всех аспектов, связанных с государственно-частным партнерством. В данном случае речь идет не только о специализированных законах разных уровней, но и о таких основах, как Гражданский, Налоговый кодексы РФ и другие нормативные акты.
2. На качество проектов ГЧП положительно влияет наличие разного рода консультантов. Это направление деятельности должно развиваться. Для оказания консультационных услуг должны привлекаться специалисты как международного масштаба, так и те, кто ориентируется в российской действительности. Консультантами могут выступать как специализированные фирмы, так и узкопрофильные профессионалы, которые будут полезны для подготовки проектной документации и других более детальных областей разработки проектов ГЧП.
3. При увеличении сроков реализации проектов повышается и их эффективность, значит, необходимо стремиться к более долгосрочным проектам, которые будут приносить определенный доход и социальную пользу длительный промежуток времени. Для этого необходимо снизить рисковую составляющую долгосрочных проектов, что может произойти при стабилизации макроэкономических показателей в регионе, уменьшении коррупционной составляющей и других негативных институциональных факторов.
4. Проекты ГЧП должны разрабатываться на региональных и местных уровнях, т. е. быть «ближе к народу». Это поможет повысить их эффективность, приведет к дополнительному потоку инвестиций, в том числе и частных, и позволит усилить не только государственный
контроль за исполнением таких проектов на разных уровнях, но и общественный.
5. Необходимо развивать новые формы проектов, а не быть зависимыми только от концессионных соглашений; конечно, причиной такой зависимости является более предпочтительная законодательная база. Изученные в исследовании проекты в форме концессии не дают так выгод бизнесу, ради которых он готов пойти на долгосрочные вложения капитала. При появлении большего разнообразия форм проектов ГЧП повысится и их эффективность.
6. По результатам исследования выявлено негативное влияние участия Инвестиционного фонда РФ в проекте на объем частных инвестиций и общую рентабельность партнера. Логичен вывод об уменьшении вложений фонда в названные проекты. Государству необходимо разрабатывать новые схемы инвестирования для привлечения бизнеса в проекты государственно-частного партнерства.
Список литературы
1. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики// Мировая экономика и международные отношения. 2011. № 9.
2. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство. Теория и практика: учеб. пособие/ В. Г. Варнавский, А. В. Клименко, В. А. Королёв. М.: Высшая школа экономики, 2010.
3. Инфраструктурные проекты// Российская газета. 2012. № 5894. URL: http://www. ig. ru/2012/09/26/ gchp. html.
4. Кабашкин В. А. Центр ГЧП Внешэкономбанка. Государственно-частное партнерство как экономическая концепция. URL: http://www. veb. iu/common/upload/files/veb/ppp/actions/20091201/ c0912_kabashkin. pdf.
5. Лохтина Л. К. Понятие и сущность государственно-частного партнерства/ Л. К. Лохтина, Э. Д. Батуев// Социальные аспекты здоровья населения. 2010. № 3.
6. Михеев В. А. Государственно-частное партнерство: политика и механизм реализации// Проблемы формирования государственных политик в России. М.: Научный эксперт. 2006.
7. Официальный сайт губернатора Тульской области Владимира Груздева. URL: http://www. giuzdev. iu/piesscentei/piess-ielease/2012/08/22/piess-ielease_ 3241.html.
8. Сравнение законодательства о публично-частном партнерстве: аналитический обзор. НП «Центр развития ГЧП», адв. бюро «Линия права», сентябрь 2011 г. URL: http://www. lp. ru/files/filemanager/file/ sravnenie_zakonodatelstva_pchp. pdf.
9. Шарипова Е. Анализ проектов Инвестиционного фонда РФ. 2007-2010. URL: http://www. pppinrussia. ru/userfiles/upload/files/artikles/Analiz_ porektov_invest_fonda_RF_2007-2011.pdf.
10. Abdel Aziz A.M. A survey of the payment mechanisms for transportation DBFO projects in British Columbia// Construction Management and Economics. 2007. № 25.
11. Allen Consulting Group (2006). Performance of PPPs and traditional procurement in Australia (Mellbourne).
12. Dewatripont M. & Legros P. (2005). PPPs: contract design and risk transfer. European Investment Bank Papers, 10 (1).
13. Ernst & Young. Как обеспечить успех ГЧП в России. Обзор за 2012 год. URL: http://www. ey. com/RU/ru/Industries/Government--Public-Sector/PPP-survey-2012--0verview.
14. Fandel G. et al. Measuring synergy effects of a Public Social Private Partnership (PSPP) project. International Journal of Production Economics (2012). URL: http://dx. doi. org/10.1016/j. ijpe. 2012.03.010.
15. IossaE. &MartimortD.(2008). The simple microeconomics of public-private partnerships. Mimeo, Institut d'№onomie Industrielle, University of Toulouse.
16. Iossa E., Spagnolo G. & Vellez M.(2007a). Contract design in public-private partnership. Washington: World Bank.
17. Iossa E, Spagnolo G. & VellezM.(2007b). Best practices on contract design in public-private partnership. Washington: World Bank.
18. Moszoro M. & Gasiorowski P. Optimal capital structure of public-private partnerships// IMF Working Paper WP/08/01. 2008.
19. Ribeiro Karisa, Dantas Andm. Private-Public Partnership Initiative Around the World: Learning from the Experience.
20. The World Bank and PPAF, PPI Project Database.
21. URL: http://expert. ru/siberia/2011/46/bez-sensatsij/media/114521.
22. User Guidebook on Implementing Public-Private Partnerships for Transportation Infrastructure Projects in the United States. Federal Highway Administration (FHWA). Washington, 2007.
23. НМ Treasure PF Meeting the Investment Challenge. London: Stationary Office, 2003.
