CC BY
457
ПУБЛИКАЦИИ МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
УДК 336.148
анализ факторов, влияющих на эффективность государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ
МИНАЕВА ЕКАТЕРИНА АЛЕКСАНДРОВНА
аспирантка кафедры «Государственные и муниципальные финансы», Финансовый университет, Москва, Россия E-mail: Minaeva-ea@yandex.ru
В современных условиях при достаточно глубокой проработанности общих вопросов программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджетов практически не исследуются проблемы организации и реализации эффективного государственного финансового контроля при разработке и исполнении мероприятий целевых программ. Особую актуальность данный вопрос приобретает в связи с необходимостью эффективного использования бюджетных средств, повышения качества менеджмента в бюджетной сфере и перехода к формированию и исполнению бюджета в программном формате.
В статье исследованы и классифицированы факторы, влияющие на эффективность государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ, в частности качество разработки нормативно-правовой и методической базы, паспортов целевых программ, целевых индикаторов, качество планирования расходов бюджета, профессионализм субъектов контроля, сторонних специалистов и исполнителей программ, степень информационной открытости проверяемых объектов, наличие и применение мер ответственности за нарушения в области реализации и финансирования целевых программ; доказывается необходимость учета особенностей программных расходов бюджета в процессе контроля; обоснована система мероприятий, направленных на повышение эффективности государственного финансового контроля за программными расходами бюджета.
Результаты исследования создают объективную основу для оценки эффективности государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ, уточнения его организационно-правовых основ и повышения результативности, что является необходимым условием повышения качества программно-целевого управления расходами бюджета. Материалы данной статьи могут быть использованы органами государственной власти Российской Федерации в процессе совершенствования нормативно-правовой базы государственного финансового контроля, а также непосредственно органами финансового контроля в процессе осуществления своей деятельности.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль; программно-целевое управление бюджетом; расходы бюджета; факторы, влияющие на эффективность государственного финансового контроля; методы контроля; ответственность.
АННОТАЦИЯ
analysis of factors impacting the efficiency of the state financial control over target programs budget spendings
EKATERINA MINAEVA
Post-graduate student, The state and Local Finances chair, Financial university, Moscow, Russia E-mail: minaeva-ea@yandex.ru
ABSTRACT
Until recently, a great deal of attention was paid to general issues of target-program planning and budget financing and they have been studied sufficiently well. At the same time problems of organization and implementation of efficient government financial control over development and carrying out target programs are actually beyond the scope of investigations. Meanwhile, this issue is assuming greater significance in light of the necessity to efficiently use budget money, improve the management quality in the budget sphere, and set and run a budget in a program format.
The paper investigates and provides a classification of factors that have an impact on efficiency of the government financial control over budget spendings in implementation of target programs including the quality of the legal and regulatory framework, target program passports, target indices, the quality of the budget costs planning, the professionalism of controllers, outside experts and program executors, transparency of objects of control, availability and use of measures against violations related to target program running and financing. Furthermore, the paper substantiates the necessity of taking into account the specifics of program budget spendings in the process of control; arguments are provided in favor of a system of measures directed towards improving the efficiency of the government financial control over the program budget spendings.
The results of the investigation create an objective basis for assessment of the efficiency of financial government control over budget spendings related to implementation of target programs, elaboration of its organizational-and-legal framework and boosting effectiveness, which is an indispensable precondition for improvement of the budget spendings control quality. The findings of this paper can be used by the Russian Federation government authorities for refining the legal-and-regulatory framework of government financial control as well as directly by financial control bodies in the course of their activities.
Keywords: government financial control; target-program control of the budget; budget spendings; factors impacting the government financial control efficiency; control methods; responsibility.
На современном этапе развития перед Российской Федерацией стоит задача модернизации экономики и повышения уровня жизни населения. Решение данной задачи напрямую зависит от качества государственного управления общественными финансами. В условиях ориентации на повышение его эффективности одной из актуальных задач является повышение эффективности государственного финансового контроля (далее - ГФК) за расходами бюджета на реализацию целевых программ, адаптация контроля
к современным требованиям времени. В этой связи необходимо учитывать особенности разработки и реализации целевых программ, формирования и исполнения программного бюджета, так как они оказывают воздействие на организацию и реализацию контроля.
Факторы, влияющие на эффективность внешнего государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ и оказывающие серьезное влияние на качество результатов контроля, представлены на рис. 1.
Рис. 1. Факторы, влияющие на эффективность внешнего ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ
Среди факторов, влияющих на эффективность внешнего ГФК за программными расходами бюджета, наибольшее значение имеет качество нормативно-правовой базы в области контроля и в сфере бюджетных расходов. В России в рамках адаптации бюджетного процесса к условиям программно-целевого управления расходами бюджета современное состояние законодательства о государственном финансовом контроле во многом не соответствует требованиям времени.
Во-первых, в Бюджетном кодексе Российской Федерации даются только общие положения относительно программно-целевого управления расходами бюджета и ГФК: нет определений государственного финансового контроля, целевой программы, не определены сфера, объект и предмет бюджетного контроля, основы контроля за расходами на реализацию целевых программ. Раздел IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль» кодекса регламентирует содержание ГФК, осуществляемого законодательными,
исполнительными органами государственной власти, Федеральным казначейством, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, главными распорядителями бюджетных средств и др., при этом о высшем органе государственного финансового контроля, Счетной палате Российской Федерации, не говорится ни слова. Основой государственного финансового контроля в настоящее время являются нормативно-правовые акты об органах ГФК, то есть акты, имеющие локальный характер. Полагаем, что помимо ключевых вопросов бюджетного устройства и бюджетного процесса в силу своего особого статуса Бюджетный кодекс Российской Федерации должен формировать логически организованную структуру норм и правил, регламентирующих основы государственного финансового контроля в условиях программного бюджета.
Во-вторых, в современной нормативно-правовой базе существует проблема разграничения полномочий органов финансового контроля.
В послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2009-2011 гг. исключение параллелизма и дублирования в сфере государственного и муниципального финансового контроля было определено в качестве одной из приоритетных задач в целях повышения эффективности и результативности бюджетной политики. Однако данная проблема применительно к специально созданным органам финансового контроля (в частности Счетной палате Российской Федерации и Федеральной службе финансово-бюджетного надзора) - согласно аналогичному документу на 2012-2014 гг. - так и не была решена. В свою очередь, фрагментарность в разграничении ответственности ведет к значительным издержкам при координации деятельности органов ГФК в рамках программно-целевого управления расходами бюджета, усложняет получение полной информации о реализации целевых программ.
Важно отметить, что дублирование контрольных мероприятий приводит к тому, что некоторая часть бюджетных средств остается вне контроля. Вместе с тем контролеров должно быть «не много» и «не мало», а достаточно для того, чтобы выявить в бюджетном процессе все финансовые нарушения, а главное - заранее их предотвратить, определить, насколько целесообразно и эффективно используются государственная собственность и бюджетные средства.
Таким образом, необходимо законодательно разграничить полномочия органов ГФК, организовать взаимное их сотрудничество по совпадающим предметам и объектам контроля, поскольку пересечение функций в некоторых случаях приводит к излишней подконтрольности субъектов программно-целевого планирования и параллельности финансового обеспечения органов финансового контроля.
Над разрешением данной проблемы работают как на федеральном, так и на региональном уровнях. На одном из совещаний контрольных органов было выдвинуто предложение о переходе к новой модели организации контрольного процесса, которая могла бы максимально сократить дублирование в работе органов ГФК. За образец предлагалось взять пример ряда зарубежных стран, когда
все контрольные органы действуют на основании сводного плана, утверждаемого главой государства. Если разные контрольные органы хотят проверить один и тот же объект контроля, то они могут сделать это в рамках совместного контрольного мероприятия. В случае положительного заключения по результатам организованного контроля проверяемый объект получает на два года своеобразные «контрольные каникулы». Однако данная мера, на наш взгляд, представляется целесообразной только применительно к непрограммным расходам. Расходы на реализацию целевых программ должны подвергаться постоянному контролю, так как нарушение порядка финансового обеспечения и целевого, эффективного использования бюджетных средств ведет к нарушению сроков реализации программных мероприятий и недостижению запланированных результатов. При этом в условиях формирования бюджета в рамках государственных программ, предусматривающих включение в их состав федеральных и ведомственных целевых программ, государственных заданий на оказание государственных услуг, значимость постоянного контроля за программными расходами возрастает.
В-третьих, следует решить проблемы законодательного закрепления ответственности за неисполнение представлений и предписаний, направляемых объектам контроля по результатам ГФК программных расходов бюджета, и «мягкости» санкций, применяемых к нарушителям бюджетной дисциплины, так как это снижает действенность государственного финансового контроля. При этом необходимо решить их так, чтобы контроль не ущем- ответственности лял интересы потребителей за нарушение
бю д^ке т ного
государственных услуг а ока- законодательства зывал положительное влияние читайте
в № 5 (77)
на содержание деятельности проверяемого органа, обеспечивал своевременное и полное выполнение подконтрольным субъектом рекомендаций, указаний и предложений. Например, сокращение финансового обеспечения из федерального бюджета в случае невыполнения государственными заказчиками обязательств по привлечению средств в порядке софинансирования при
И
Об
реализации целевых программ сказывается именно на потребителях государственных услуг, а необходимо, чтобы санкции оказывали воздействие на эффективность деятельности государственных заказчиков и исполнителей программ.
Другим немаловажным фактором, влияющим на эффективность внешнего государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ, является стабильность законодательной базы в отношении бюджетных расходов, поскольку изменения порядка выделения бюджетных средств и осуществления бюджетных расходов отражаются на специфике бюджетного контроля.
так, например, начиная с 2014 г. в составе расходов бюджетов планируется формирование уникальных для каждого бюджета бюджетной системы Российской Федерации целевых статей расходов бюджетов исходя из структуры государственных (муниципальных) программ
Изменение бюджетной классификации Российской Федерации, направленное на увязку расходов с целями и планируемыми результатами государственной политики в структуре государственных программ Российской Федерации, обусловливает необходимость адаптации соответствующего органа контроля к таким изменениям. Проект Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г. указывает также на то, что в связи с различиями в подходах к формированию государственных (муниципальных) программ на федеральном, региональном и местном уровнях, а также наличием возможности формирования бюджета в «традиционном» формате предполагается закрепить за финансовыми органами соответствующего публично-правового образования право самостоятельного установления структуры кода целевой статьи расходов. В связи с этим в целях обеспечения
эффективности внешнего государственного финансового контроля за расходами программного бюджета важнейшей задачей является обеспечение преемственности и сопоставимости показателей бюджетной классификации, для чего органам ГФК необходимо внедрить в свою деятельность переходные таблицы по аналитическому распределению бюджетных ассигнований соответствующего бюджета по государственным (муниципальным) программам в сопоставлении с действующими в настоящее время кодами бюджетной классификации Российской Федерации.
В этой связи встает вопрос об уровне профессиональной подготовки и компетентности представителей органов государственного финансового контроля. Изменение нормативно-правовой базы в области контроля, отраслевого законодательства, а также условий бюджетного процесса требует от них постоянного повышения квалификации и переподготовки.
Зачастую эффективность внешнего государственного финансового контроля зависит не только от квалификации штатных сотрудников органа государственного финансового контроля, но и от профессионализма привлеченных к контрольному или аналитическому мероприятию сторонних специалистов и экспертов. Они необходимы при контроле эффективности бюджетных расходов по программам, отличающимся специфическими показателями результата, где трудно определить эффективность бюджетных расходов.
На эффективность внешнего государственного финансового контроля за программными расходами бюджета влияет качество проработки паспорта программы, планирования целевых и финансовых показателей. В настоящее время существует проблема, связанная с отсутствием системы четких и адекватных показателей измерения результатов реализации целевых программ, а также целевых значений для каждого из таких показателей. Это осложняет контроль степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программы и оценку эффективности реализации программы после ее завершения. Несмотря на реализуемые меры по более эффективному
использованию преимуществ целевых программ, сложившаяся процедура их разработки и реализации не полностью соответствует требованиям программно-целевого управления расходами бюджета. В разделе оценки эффективности некоторых программ можно встретить фразы общего характера: «создать условия», «повысить», «улучшить» и т. д., то есть оценить реальный социально-экономический эффект от их исполнения довольно сложно. Например, ожидаемые результаты от реализации государственной программы «Доступная среда» на 2011-2015 гг. заключаются в увеличении количества школ, в которых создана универсальная безбарьерная среда, позволяющая обучаться совместно инвалидам и детям, имеющим нарушения развития; в увеличении количества автомобильного и городского наземного электрического общественного транспорта, оборудованного для перевозки инвалидов и других маломобильных групп населения, и др. Для государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» на период до 2020 г. эффективность оценивается как повышение конкурентоспособности промышленных предприятий, расширение ассортимента и значительный рост объемов выпускаемой продукции, значительный рост инвестиций в расширение производственных мощностей и др.
Относительно структуры финансового обеспечения реализации целевых программ следует отметить, что его разделение по такому принципу, который предусматривается в настоящее время в России (государственные капитальные вложения, НИОКР, прочие нужды), не дает полной ясности относительно того, на что именно направляются средства. При этом зачастую расходы на прочие нужды занимают наибольшую долю затрат по целевым программам.
Например, по федеральной целевой программе «Социальное развитие села до 2013 г.» в 2013 г. в структуре бюджетных назначений расходы на прочие нужды составляют 50 % (4520 млн руб.), по направлению «НИОКР» -0,01 % (1 млн руб.), на капитальные вложения предназначено 49 % бюджетных ассигнований (4491,30 млн руб.).
МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА
Еще в начале 2000-х гг. д-р экон. наук, проф. В. Г. Пансков указывал, что система ГФК «должна быть построена на единых принципах функционирования и решения поставленных задач, с четким определением органов контроля и разделением функций и полномочий каждого из них» [2].
Таким образом, в ущерб конкретным показателям, раскрывающим ход и результаты реализации целевых программ, в их паспортах приведены общие показатели, отражающие объемы финансирования по направлениям расходов в целом, зачастую без строгого определения направления использования. А отсутствие этих показателей обесценивает программу как целостный системный документ, направленный на достижение конкретных результатов, делает невозможным всестороннюю оценку результативности и эффективности, а также усложняет контроль за ее реализацией.
Другой немаловажный фактор, влияющий на эффективность внешнего государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ, заключается в том, что все органы государственного финансового контроля применяют разные методы контроля. Нет законодательного закрепления методов государственного финансового контроля, отсутствует единое методическое обеспечение для органов ГФК, не определена специфика методов применительно к программному бюджету. Методические документы, которые должны раскрывать суть тех или иных методов, зачастую не найти в открытом доступе. Это приводит к проблемам их практического применения, связанным с субъективностью восприятия проверяющими инспекторами тех или иных вопросов относительно осуществления контрольно-аналитического мероприятия, а также к неопределенности прав контролируемых субъектов. Это также осложняет понимание
деятельности контрольных органов, а также сопоставление их результатов. Необходимо, чтобы органы ГФК применяли единые законодательно утвержденные методы контрольной деятельности (с учетом специфических особенностей объектов контроля, направлений расходования государственных средств, экономической ситуации в целом и многого другого). Но для этого следует, во-первых, определить, что именно понимается под этими понятиями, а во-вторых, утвердить классификацию используемых методов. Новый закон о Счетной палате Российской Федерации от 05.04.2013 № 41-ФЗ является в своем роде образцом проработанности данного вопроса. В нем законодатели систематизировали и раскрыли применяемые в рамках ГФК формы, виды и методы контроля. Это разрешило многочисленные дискуссии по поводу назначения того или иного метода, вида, а также закрепило положение о целях аудита государственных программ Российской Федерации (федеральных целевых программ), проводимого Счетной палатой.
Независимость субъекта контроля - один из основополагающих факторов эффективности внешнего ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ. Независимость Счетной палаты Российской Федерации, как и высших органов внешнего государственного аудита (контроля) других стран прописывается в законодательстве. Согласно Федеральному закону от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Это означает, что выводы Счетной палаты относительно законности, целевого и эффективного характера использования бюджетных средств формируются на объективной и беспристрастной основе.
Если говорить о затратах на проведение ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ, то они не должны быть выше объемов выявленных нарушений бюджетного законодательства, иначе контроль будет признан неэффективным. Поэтому прежде чем планировать выездное контрольное мероприятие необходимо производить оценку рисков
исполнения финансовых и целевых показателей программы.
Другим важным фактором, влияющим на эффективность внешнего ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ, является взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдением обязательств по контролю за программными расходами. Речь идет об ответственности исполнителей программ на федеральном, региональном и местном уровнях за полное и своевременное финансовое обеспечение программных мероприятий. Поскольку большинство федеральных программ дублируется на других уровнях бюджетной системы, обеспечивая реализацию общенациональных целей, исполнители региональных и муниципальных программ должны быть в той же мере ответственны за достижение целевых показателей программ, что и исполнители федерального уровня. Срыв финансирования дублирующих целевых программ на одном из уровней может привести к проблеме качества предоставления услуг, особенно это касается тех направлений, где имеет место разграничение расходных обязательств по уровням бюджетной системы, в частности в образовании, здравоохранении и т. д. Поэтому в условиях перехода к формированию программных бюджетов встает задача по организации активного взаимодействия федеральных, региональных и местных органов ГФК по данному вопросу.
Для качественной организации внешнего государственного финансового контроля, а также для контроля со стороны потребителей государственных услуг необходимо решить проблему обеспечения проверяемым объектом открытости и доступности информации о реализации программных мероприятий. Основные сведения о результатах реализации целевых программ, выполнении целевых показателей, об объеме затраченных на выполнение программы финансовых ресурсов, а также о результатах мониторинга реализации программных мероприятий должны, как предписано в Постановлении Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594, публиковаться в средствах массовой информации не реже двух раз в год. Для
Рис. 2. Факторы, влияющие на эффективность внутреннего ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ
стимулирования выполнения этого требования нужно предусмотреть конкретные меры ответственности за его нарушение.
Помимо этого, для обеспечения эффективности внешнего ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ требует решения проблема взаимодействия субъектов внешнего контроля, доступности их информации друг для друга. В связи с этим необходимо создать единую автоматизированную информационную систему контрольных органов независимо от их ведомственной принадлежности [1, с. 140]. Так, например, ввиду отсутствия единого информационного пространства осуществлять контроль за целевым и эффективным использованием субъектами Российской Федерации субсидий федерального бюджета на выполнение региональных целевых программ весьма проблематично. Решить эту проблему, а также проблему контроля расходов бюджетополучателей в режиме реального времени, оперативного обмена материалами и более тесного взаимодействия органов контроля позволил бы единый централизованный
банк данных правонарушений бюджетной сферы. Кроме того, единая информационная система позволит обеспечить открытость бюджетов, сэкономит контролирующим органам время и снизит затраты на поиск необходимой им информации, а также, что очень важно, будет предупреждать нарушения в финансово-хозяйственной деятельности государственных заказчиков и исполнителей целевых программ. При этом следует отметить, что для формирования единого информационного пространства необходимо обеспечить информационную совместимость результатов деятельности контрольных органов, а также автоматизировать учет контрольных мероприятий.
Переход к программному бюджету предполагает расширение финансовой самостоятельности и ответственности органов исполнительной власти за финансовое обеспечение целевых программ и достижение запланированных в них целей и результатов. В этой связи должна возрасти их роль в финансовом контроле, являющемся одним из
наиважнейших элементов финансового менеджмента на ведомственном уровне.
Наиболее значимые факторы, оказывающие влияние на эффективность внутреннего государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ, представлены на рис. 2.
Отсутствие нормативных правовых актов и методических документов является одним из основных факторов, сказывающихся на эффективности внутреннего ГФК за программными расходами бюджета. Следует законодательно утвердить непрерывность процесса внутреннего ГФК, осуществляемого руководством и должностными лицами всех структурных уровней исполнительной власти в этой сфере. При этом для повышения качества ведомственного финансового контроля необходимо закрепить риск-ориентированную модель планирования внутреннего ГФК за расходами на целевые программы. Как предлагается в проекте Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г., в результате расчета риска должны быть определены как вероятность наступления события, негативно влияющего на достижение установленных целей, задач и ожидаемых результатов деятельности, так и степень влияния или последствия этого события в случае его проявления, в том числе выражающиеся в размере возможного материального ущерба. Данная превентивная мера контроля наиболее благоприятным образом скажется на эффективности внутреннего ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ, поскольку позволит экономить время на поиск финансовых нарушений и заранее оценивать степень их влияния на выполнение программных мероприятий, что является основой по-
В России утверждение целевой программы не гарантирует финансирования ее мероприятий в объеме, принятом при ее утверждении.
вышения качества финансового менеджмента в органах исполнительной власти.
Так, например, объем бюджетных ассигнований из федерального бюджета по государственной программе «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», предусмотренный текстом программы на 2013, 2014, 2015 гг. составляет 50 775,7 млн рублей, 35 140,9 млн рублей, 27 021,6 млн рублей соответственно. Вместе с тем Федеральным законом от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» предусматриваются иные объемы ассигнований: 51 785,7 млн рублей на 2013 г., 35 450,9 млн рублей на 2014 г. и 27 331,6 млн рублей на 2015 г. Налицо проблема бюджетного планирования расходов федерального бюджета на реализацию целевых программ, отражающаяся на качестве и результатах ГФК в этой области.
Практика бюджетного планирования показывает, что задолженность по финансовому обеспечению программ в текущем финансовом году не компенсируется увеличением финансирования в очередном году, поэтому плановые значения результата не достигаются. Встает вопрос о том, кто является нарушителем бюджетной дисциплины при невыполнении целевых показателей: законодатели или исполнители программ.
Другим фактором, оказывающим влияние на эффективность внутреннего ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ, является наличие (отсутствие) заинтересованности органов государственной власти в повышении эффективности расходов на целевые программы и в наиболее полном и своевременном достижении запланированных результатов. На современном этапе результаты контрольных мероприятий показывают, что зачастую государственные заказчики (государственные заказчики - координаторы) ФЦП, ответственные исполнители государственных программ не обеспечивают должный внутренний контроль за полнотой и своевременностью финансового обеспечения целевых программ, целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, а также за проведением конкурсов по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд. Полагаем, что, если целевая программа включала бы в себя понятие не только расходов на ее реализацию, но и доходов, приносимых по результатам ее выполнения, в том числе с возможностью их использования на цели в рамках той же программы, это бы создавало стимулы для качественного внутреннего финансового контроля за расходами на реализацию целевых программ.
Помимо заинтересованности органов государственной власти в повышении эффективности расходов бюджета на реализацию целевых программ еще одним фактором, влияющим на качество внутреннего ГФК за программными расходами, является подотчетность субъекта внутреннего финансового контроля органам внешнего ГФК. Она позволяет, во-первых, стимулировать исполнителей и государственных заказчиков программ к повышению качества внутреннего контроля, поскольку непредставление ими отчетности в надлежащей форме и надлежащие сроки органам внешнего ГФК влечет применение мер юридической ответственности, во-вторых, активизирует органы внешнего ГФК на содействие в решении действительно важных проблем в области финансового обеспечения целевых программ (посредством рекомендаций).
Одной из основных проблем, снижающих результативность ГФК за расходами на реализацию целевых программ, является также отсутствие адекватных мер ответственности для нарушителей бюджетного законодательства в области финансирования и выполнения программных мероприятий.
Законодательно не прописана ответственность за срыв софинансирования мероприятий целевых программ из бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. Так, несмотря на то, что в паспортах федеральных целевых программ в разделах финансового обеспечения предусматривается привлечение средств из внебюджетных источников для финансирования программ, на практике, как правило, плановые параметры софинансирования не выполняются, реальная ответственность как государственных заказчиков, так и частных инвесторов за это нарушение отсутствует. В России эта проблема является одной из главных причин
«неисполнимости» большинства реализуемых федеральных целевых программ. В результате наиболее надежным источником их финансирования является федеральный бюджет, который в отличие от участников софинансирова-ния выполняет свои обязательства в полном объеме и в отдельных случаях берет на себя восполнение недостающей доли затрат.
Другая проблема связана с тем, что административная ответственность зачастую размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти, участвующими в реализации целевой программы. Это осложняет применение мер принуждения в случае нецелевого использования или хищения бюджетных средств, снижает заинтересованность государственных заказчиков в определении обоснованных параметров оценки хода и итогов реализации программ, достижении запланированных результатов, а также уменьшает эффективность использования бюджетных и внебюджетных средств, за счет которых реализуются программы. Нужно установить персональную ответственность для должностных лиц, допустивших нарушения.
I Развитие бюджетных отношений постоянно опережает создание соответствующей нормативно-правовой базы в области ответственности.
Помимо этого, проблемой является то, что привлечение нарушителей к юридической ответственности не может компенсировать нецелевые и неэффективные расходы, так как размеры штрафов несоизмеримо меньше размера средств, используемых не по целевому назначению или неэффективно. Необходимо также предусмотреть меры ответственности за неустранение выявленных в ходе контрольных мероприятий нарушений и недостатков.
Ввиду усиления роли внутреннего ГФК за программными расходами бюджета, необходимости его осуществления на постоянной основе стоит задача повышения уровня квалификации и переподготовки сотрудников соответствующих органов контроля.
Таким образом, полагаем, что в современных условиях в целях повышения эффективности государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ, осуществляемого органами внешнего контроля, основными направлениями совершенствования являются адаптация законодательства о ГФК к особенностям государственного финансового контроля за расходами программного бюджета, решение проблемы ответственности за неисполнение представлений и предписаний по результатам контрольных мероприятий, установление персональной ответственности для должностных лиц, допустивших нарушения, разработка единого методического обеспечения для органов государственного финансового контроля, учитывающего особенности программного бюджета, а также решение проблем, косвенно влияющих на эффективность внешнего ГФК за расходами на реализацию целевых программ, в том числе проблемы качества проработки паспорта
целевых программ и планирования целевых показателей результата.
Необходимо также усилить внутренний финансовый контроль за программными расходами, в частности обеспечить непрерывность процесса внутреннего ГФК за расходами бюджета на реализацию программных мероприятий, организовать использование риск-ориентированной модели планирования внутреннего ГФК, перенести акцент в деятельности органов внутреннего государственного финансового контроля на предварительный контроль расходов бюджета на целевые программы, внедрить систему количественной оценки качества внутреннего ГФК, а также с целью повышения эффективности внутреннего ГФК за программными расходами разработать и законодательно утвердить систему ответственности за нарушения в области финансирования и реализации целевых программ, в том числе определить меры ответственности за качество планирования финансового обеспечения и целевых показателей программ.
ЛИТЕРАТУРА
1. Анализ проблем государственного финансового контроля в условиях мирового финансового кризиса: сборник научных статей / Под ред. С. М. Шахрая, Т. В. Ярыгиной. -М.: Воентехиниздат, 2009. - 396 с.
2. Пансков В. Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. - 2002. - № 5. - С. 58-64.
REFERENCES
1. The Analysis of State Financial Control under the Global Financial Crisis Conditions: a Collection of Papers / Edited by S. M. Shakhrai, T. V. Yarygina. M.: Voyenizdat, 2009. 396 pages (in Russian).
2. Panskov V. G. On Certain Issues of the State Financial Control in the Country. Finance - Finansy, 2002, no. 5, pp. 58-64 (in Russian).
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО
13 августа 2013 г. в Финансовом университете состоялась встреча с представителем Экономического университета во Вроцлаве (г. Вроцлав, Польша) профессором Джоанной Коцзар (Joanna Koczar), PhD. Особое внимание в ходе переговоров было уделено вопросам научного сотрудничества и конкретным возможностям по организации совместных научных проектов. По результатам переговоров стороны выразили взаимный интерес к продолжению консультаций и выходу на подписание меморандума о взаимопонимании.
