CC BY
76анализ эффективности государственного финансирования развития сферы культуры российской федерации
COST-EFFECTIVENESS ANALYSIS OF STATE FINANCING OF CULTURAL INDUSTRY DEVELOPMENT IN RUSSIAN FEDERATION
УДК 338.24
ЕВМЕНОВ Александр Дмитриевич
ректор Санкт-Петербургского государственного института кино и телевидения, заведующий кафедрой продюсирования и управления в социально-культурной сфере, заслуженный деятель науки РФ, доктор экономических наук, профессор, iem@gukit.ru
EVMENOV, Alexander Dmitrievich
Rector of the Saint-Petersburg Institute of Film and Television, Chief of the Producing Business and Management in Social and Cultural Sphere Department, Honored Scientist RF, Doctor of Economics, Professor, iem@gukit.ru
ДАНИЛОВ Павел Вячеславович
доцент кафедры продюсирования и управления в социально-культурной сфере Санкт-Петербургского государственного института кино и телевидения, кандидат экономических наук, доцент, kit.producer@gmail.com
DANILOV, Pavel Vyacheslavovich
Associate Professor of the Producing Business and Management in Social and Cultural Sphere Department in the Saint -Petersburg Institute of Film and Television, Candidate of Economic Sciences, assistant professor, e-mail: kit.producer@gmail.com
Аннотация.
В статье рассматриваются основные тенденции развития сферы культуры Российской Федерации. Проведен анализ объемов и структуры затрат государственного бюджета. Исследована эффективность использования различных инструментов выделения бюджетных средств организациям отрасли.
Ключевые слова: сфера культуры, социальная и экономическая эффективность, управление.
Abstract.
The article describes the main trends in the sphere of Culture of the Russian Federation. It gives the analysis of the volume and cost structure of the state budget. It shows the efficiency of the use of various tools in the budget sector organizations.
Key words: industry culture, social and economic efficiency, management.
В соответствии с современной парадигмой управления сферой культуры, отраженной в ряде нормативно-правовых документов [1], государство берет на себя ответственность по созданию необходимых условий для устойчивого развития отрасли. Это обязательство направлено на обеспечение максимальной доступности для граждан России культурных благ и образования в сфере культуры и искусства, повышение качества и разнообразия услуг, предоставляемых в сфере культуры, сохранение культурного наследия России, активизацию процессов интеграции России в мировую культурную среду и др. Иными словами, данный подход определяет направления деятельности органов государственной власти и других ее соисполнителей по реа-
лизации принятых публичных нормативных обязательств и модернизации сложившейся системы мер, ориентированных на развитие отечественной культуры. Основными инстру-ментариями, используемыми для достижения таких целей в Российской Федерации, выступают: бюджетные ассигнования, выделяемые бюджетным организациям культуры, Федеральная целевая программа «Культура России», а также адресная инвестиционная программа. С учетом этого эффективность результатов государственных затрат на отрасль нам представляется возможным оценить на основе изучения их динамики.
Общие расходы на обеспечение функционирования отечественной сферы культуры и их структура представлены в таблицах 1-3.
Таблица 1
Динамика расходов федерального бюджета на культуру и кинематографию, млрд руб.
Год 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
В номинальном выражении 33,8 37,3 48,2 61,8 69,5 75,3 83,7 86,1 84,4
Рост, % - 10,36 29,22 28,22 12,46 8,35 11,16 2,87 -1,97
В реальном выражении 28,3 32,40 42,3 52,4 68,2 67,3 72,5 82,5 79,8
Рост, % - 14,49 30,56 23,88 30,15 -1,32 7,73 13,79 -3,27
Индекс-дефлятор ВВП 119 115 114 118 102 111,6 115,4 104,4 105,9
Примечание: по данным Федеральной службы государственной статистики [2]
Таблица 2
Прирост расходов федерального бюджета на культуру и кинематографию (% к предыдущему году)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Год к к к к к к к к
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Культура 64,8 30,4 29,3 10,4 3,6 16,1 -0,5 2,0
Кинематография 16,6 17,0 4,5 1,3 44,1 5,6 20,8 -0,6
Прикладные научные 5,9 9,6 41,3 45,8 -22,8 -4,5 39,2 0,4
исследования в области
культуры, кинематографии
Другие вопросы в области -91,2 24,4 68,5 87,0 50,8 -38,1 40,8 -62,2
культуры, кинематографии
петербургский экономический журнал
№ 1
2015
9
Данные таблицы 1 свидетельствует, что в 2005-2012 годы в целом наблюдался рост расходов федерального бюджета, направляемых на обеспечение функционирования учреждений культуры и кинематографии как в номинальном, так и реальном исчислении, что следует признать положительным признаком развития исследуемого объекта управления. Общий рост анализируемого показателя с 2005 года превысил 50 млрд руб. При этом средневзвешенная скорость роста расходов в реальном исчислении составила 14,5% и была выше значения аналогичного показателя в номинальном выражении - 12,9%, что свидетельствует об учете государственными распорядителями бюджетных средств инфляционных процессов (здесь следует указать на применение в данном процессе инерционного подхода, который позволяет объяснить скачкообразный характер изменения темпов расходов в реальном выражении. Так, несмотря на номинальное увеличение бюджетных расходов на культуру в 2010 году, использование индекса дефлятора свидетельствует об обратном - в реальном уровень расходов исчислении сократился на 1,32%).
В то же время следует отметить наличие явно выраженной тенденции сокращения
темпов роста бюджетных расходов на отрасль культуры (рисунок 1).
Действительно, из данных таблицы 1 и рисунка 1 следует, что если в 2007 году темпы роста расходов достигли своего максимального значения и составили 29,22% в номинальном исчислении и 30,56% - в реальном, то далее они стали сокращаться и к 2013 году достигли отрицательного значения. Это, в соответствии с авторскими представлениями, свидетельствует о достижении предельной величины затрат федерального бюджета на обеспечение деятельности организаций культуры при текущем уровне доходов, что обусловливает следующее. Во-первых, необходимо существенное повышение эффективности использования бюджетных средств, прежде всего за счет смены экономической парадигмы управления отраслью и ориентации принадлежащей ей хозяйствующих субъектов на достижение конечного результата [3]. Во-вторых, следует расширять спектр источников финансирования деятельности, связанной с созданием, продвижением и сохранением объектов культуры и искусства, в частности, на основе использования средств региональных и местных бюджетов, самофинансирования, использования инструментария государственно-частного партнерства, фандрайзинга.
Рисунок 1
Динамика темпов роста расходов федерального бюджета на культуру
Детальный анализ динамики структуры расходов, представленной в таблице 2, свидетельствует, что снижение расходов государственного бюджета, наблюдаемое в 2013 году, произошло в результате сокращения финансирования отдельных мероприятий в области культуры и кинематографии, при увеличении финансирования прикладных научных исследований и решения других вопросов в исследуемой области. Отметим, что абсолютное значение этих показателей существенно меньше, чем по остальным, что и обусловливает значительное изменение прироста по годам.
В соответствии с авторскими представлениями динамика изменения темпов роста (сокращения) прикладных научных исследований в области культуры, кинематографии, а также по другим вопросам не позволяет построить четко выраженные тенденции развития этого процесса. Очевидно, что существенное сокращение анализируемых показателей, наблюдаемых в 2010, 2011 и 2013 годах, связано с резким ростом в предшествующие периоды времени и носит преимущественно стохастический характер. В свою очередь, существенный рост расходов, связанных с обеспечением функционирования кинематографии, наблюдавшийся в 2010 году, связан с активизацией деятельности Федерального фонда социальной и экономической поддержки отечественной кинематографии и выделением ему 3 млрд руб. субсидий, подлежащих к распределению между кинопро-
изводственным предприятиями - «лидерами отрасли» для целей финансового обеспечения процессов создания и проката кинофильмов и повышения уровня их доходности. Таким образом, можно сделать вывод о начале стратегической переориентации органов государственного управления с обеспечения текущего функционирования кинематографии на ее перспективное развитие.
Последний тезис является справедливым и для прочих отраслевых составляющих сферы культуры, так как абсолютные значения показателей целевых направлений расходов в 2005-2013 годах демонстрируют положительную динамику (таблица 3).
Данные таблицы 3 свидетельствуют, что средний рост расходов, направленных на развитие сферы культуры в анализируемый период, составил 2,3 млрд руб. ежегодно (11,9%), а на обеспечение функционирования организаций культуры - 4 млрд руб. (14,6%). Вместе с этим в 2012-2013 годы наблюдался спад по различным направлениям расходов федерального бюджета на культуру. Так, по направлению обеспечения функционирования отрасли в 2013 году наблюдалось снижение расходов и составило 5,5%, что, тем не менее, превышает значения аналогичных показателей в 2005-2011 годы. В 2013 году общий объем расходов, направленный на развитие организаций культуры, достиг уровня в 33,2 млрд руб., что на 4% больше значения в
Таблица 3
Динамика расходов федерального бюджета на культуру по целевым направлениям
Год 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Средства на развитие, млрд руб. 14,8 13,9 19,3 20,7 27,9 30,1 36,6 31,9 33,2
Рост, % - -6,08 38,85 7,25 34,78 7,89 21,59 -12,84 4,08
Средства на функционирование, млрд руб. 19 23,4 28,9 41,1 41,7 45,2 47,1 54,2 51,2
Рост, % - 23,16 23,50 42,21 1,46 8,39 4,20 15,07 -5,54
петербургский экономический журнал
№ 1
2015
11
2012 году, но, тем не менее, меньше на 3,4 млрд руб. показателя 2011 года, имевшего наибольшее значение в анализируемом ряду.
Визуализация данной динамики и построение линий трендов, описывающих темпы роста расходования по различным целевым направлениям (рисунок 2), позволяет сделать вывод о повышении значимости управленческих решений, связанных с решением стратегических задач развития сферы культуры. Действительно, угол наклона линии тренда темпов роста (снижения) расходов на обеспечение функционирования отрасли больше, чем линии тренда роста (снижения) бюджетных расходов, направляемых на развитие организаций культуры.
В то же время необходимо подчеркнуть существенное сокращение темпов роста по всем целевым направлениям расходования государственных средств на культуру: в 2012 и 2013 годах они достигли отрицательных значений.
В целом сложившаяся динамика (общий рост абсолютных номинальных и реальных расходов на отрасль) не может самодостаточно свидетельствовать о развитии в сфере культуры ярко выраженного кризиса в краткосрочной перспективе. В то же время она позволяет
сделать вывод о начале процесса стагнации отрасли и существовании ряда негативных явлений, кумулятивное влияние которых в будущем может инициировать нежелательные тенденции в среднесрочном и долгосрочном периодах времени.
Подтверждением последнего тезиса выступает явно выраженная тенденция сокращения удельной доли расходов на культуру в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации, наблюдаемая с 2005 года (рисунок 3).
Действительно, из рисунка 3 следует, что в новейшей истории России удельный вес расходов на культуру в структуре консолидированного бюджета достиг максимального значения 1,89%, а далее последовал спад, приведший к сокращению значения данного показателя до уровня 1,47% и 1,49% в 2012 и 2013 годах соответственно.
Следует отметить, что доля расходов на культуру и кинематографию к ВВП Российской Федерации колеблется в незначительных пределах и остается примерено на одинаковом уровне в пределах от 0,55 до 0,6%. Данный факт, по нашему мнению, в целом свидетельствует о недостаточности управленческих уси-
Рисунок 2
Сравнительная динамика темпов и тенденций роста расходов федерального бюджета на культуру по различным целевым ориентирам
Рисунок 3
Доля расходов на культуру и кинематографию в ВВП и в общих расходах консолидированного бюджета Российской Федерации, % (1991-2013 годах) [4]
лий в процесс развития отечественной сферы культуры, так как сохранение данной тенденции определяется и плановыми показателями расходов бюджетов бюджетной системы (таблица 4), которыми также предусмотрено удержание расходов на уровне 0,5% к ВВП.
Отметим, что удельное влияние сферы культуры за рубежом на ВВП страны существенно выше. Например, в США, как страны обеспечивающей наибольшее потребление в мире собственных произведений культуры и искусства, в частности кинематографии, значение данного показателя находится на уровне 3,2% [5]. С учетом разницы абсолютных значений ВВП России и США величина разрыва существенно увеличивается.
В этой связи представляются обоснованными решения органов исполнительной власти о
расширении инструментария государственной поддержки отечественной сферы культуры. Одним из них выступает Федеральная адресная инвестиционная программа, которая позволяет комплексно и системно обеспечивать реализацию государственных приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации в целом и в сфере культуры в частности. В соответствии с действующим законодательством, данный документ содержит требования по распределению предусмотренных в федеральном бюджете ассигнований на полную или частичную реализацию инвестиционных проектов по строительству, реконструкции, техническому перевооружению объектов культуры. В настоящее время в структуре Федеральной адресной инвестиционной программы, объем которой на 2014
Таблица 4
Плановые расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по разделам классификации расходов бюджетов в % к ВВП
Показатель 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г.
Культура и кинематография 0,6 0,5 0,5 0,5
петербургский экономический журнал • № 1
2015
13
год составляет 790 млрд руб., наибольший удельный вес занимают инвестиционные проекты, реализуемые в социальном и специальном комплексах. Доля культуры в данной программе составляет 2,7%.
В целом по Федеральной адресной инвестиционной программе на 2014 год и плановый период 2015-2016 годы на инвестиционные цели по культуре предусмотрено по годам от 21,5 до 22,4 млрд руб. (таблица 5).
Таблица 5
Структура бюджетных расходов на инвестиционные цели культуры на 2014 год и плановый период 2015-2016 годы (тыс. руб.)
Год Всего Министерство культуры Федеральное архивное агентство Федеральное агентство по туризму ФГБУ Государственный фонд кинофильмов РФ ФГБУ Государственный Эрмитаж
2014 21 554 438,1 13 640 641,9 118 096,2 4 359 170,0 142 500,0 3 294 030,0
2015 22 380 526,1 15 828 031,2 135 228,9 4 642 516,0 159 750,0 1 615 000,0
2016 21 629 127,9 15 370 555,4 589 337,2 4 642 515,5 133 920,0 892 799,8
Таблица 6
Бюджетные назначения на год по ФЦП «Культура России (2012-2018 годы)»
Наименование 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Весь период
Бюджетные назначения по направлению «капитальные вложения», млн руб. 19198,0324 12122,6484 12823,2439 14973,8754 13218,6800 20333,6884 92670,1685
Бюджетные назначения по направлению «НИ-ОКР», млн руб. 119,8500 65,5000 63,0000 64,5500 97,6552 75,9532 486,8084
Бюджетные назначения по направлению «прочие нужды», млн руб. 6803,2724 7834,1273 7552,1252 8949,2897 8300,2277 5875,6145 45314,6568
Всего бюджетные назначения по ФЦП, млн руб. 26121,1548 20022,2757 20438,3691 23987,7151 21616,8629 26285,2561 138471,6337
Примечание: составлено на основе анализа показателей адресной инвестиционной программы РФ на 2014 год и плановый период 2015-2016 годы [6]
Примечание: по данным Министерства культуры Российской Федерации [7] петербургский экономический журнал • № 1 • 2015
Данные таблицы 5 свидетельствуют о доминирующем влиянии Министерства культуры Российской Федерации на процесс распределения государственных ресурсов, направляемых на инвестиционные цели, так как его плановые расходы существенно выше, чем у других получателей бюджетных средств. Однако они колеблются в незначительных пределах -от 13,6 млрд руб. в 2014 году до 15,8 млрд руб. в 2015 году. Следует выделить трехкратное увеличение затрат на инвестиционные цели федерального архивного агентства в 2016 году и двукратное сокращение инвестиционных расходов Эрмитажа. Фактически не предусмотрено существенное изменение уровня затрат для инвестиционной деятельности Федерального агентства по туризму и Государственного фильмофонда Российской Федерации. Это позволяет нам сделать вывод об использовании в большей степени остаточного принципа в процессе формирования инвестиционного плана развития отечественной сферы культуры.
Следующим важнейшим инструментом регулирования отрасли выступает Федеральная целевая программа «Культура России (2012-2018 годы)», общие показатели ее реализации представлены в таблицах 6 и 7. Особую важность данной программы придает особая процедура ее реализации, предусматривающая использование механизмов формирования конкретного плана расходов на год «снизу-вверх» и «электронного правительства». То есть учреждения культуры могут самостоятельно подготавливать и подавать заявки на финансовое обеспечение конкретных проектов. При этом приоритетным условием получения дополнительного государственного финансирования становится привлечение внебюджетных средств.
Данные таблицы 6 демонстрируют высокий удельный вес затрат, связанных с капитальным строительством и реставрацией объектов культуры. При этом следует отметить постепенное сокращение расходов по данному направлению.
Таблица 7
Фактическое финансирование ФЦП «Культура России (2012-2018 годы)»
Наименование 2012 2013 2014 Весь период
Профинансировано по направлению капитальные вложения (данные федерального казначейства), млн руб. 16756,8668 11005,6982 3385,2159 31147,7809
Профинансировано по направлению НИОКР (данные федерального казначейства), млн руб. 106,0300 58,6139 12,4050 177,0489
Профинансировано по направлению прочие нужды (данные федерального казначейства), млн руб. 6439,1719 7374,6201 2864,0674 16677,8594
Всего из федерального бюджета - данные федерального казначейства, млн руб. 23302,0687 18438,9322 6261,6883 48002,6892
петербургский экономический журнал
№ 1
2015
15
Стабильно на невысоком уровне программой предусмотрено финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, сопровождающееся снижением уровня их финансового обеспечения, что, по нашему мнению, находится в некотором противоречии с общей ориентацией государственной политики России на инновационный путь развития. По прочим проектам программой предусмотрено незначительное увеличение расходов до 2016 года, но опять же с последующим сокращением в 2017 году.
Сопоставление данных таблиц 6 и 7 позволяет сделать вывод о том, что реализация Федеральной целевой программы «Культура России (2012-2018 годы)» осуществляется в установленные сроки. Средства, выделенные на реализацию программы из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, внебюджетных источников, расходуются в соответствии с поставленными плановыми
заданиями. В то же время следует отметить, что в соответствии с заданными целевыми индикаторами целевой программы не представляется возможным сделать вывод о высокой эффективности государственных расходов на развитие сферы культуры с использованием данного инструментария, но только о фактическом покрытии плановых затрат. Разработка параметров оценки социально-экономической результативности бюджетных затрат на отрасль требует своего решения.
В целом следует признать относительную стабильность функционирования сферы культуры России в период 2010-2014 годов, которая, однако, не обеспечивает существенного развития отрасли. Объем государственных инвестиций в культурную деятельность остается на относительно незначительном уровне, что не позволяет формировать потенциал для долгосрочного интенсивного экономического роста отечественной культуры.
Список литературы
1. Федеральный закон от 9.10.1992 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре».
2. Российский статистический ежегодник. 2014// http://www.gks.ru/wps/wcm/con-nect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1135087342078 (дата обращения: 31.01.2015).
3. Евменов А. Д. Инновационная деятельность, как фактор интенсификации развития сферы культуры Российской Федерации // Петербургский экономический журнал. 2013. №1. С. 44-48.
4. Государственный доклад о состоянии культуры Российской Федерации в 2013 году // URL: http://mkrf.ru/upload/mkrf/mkdocs2014/doklad_block.pdf (дата обращения: 31.01.2015).
5. Including a Blueprint for Capturing the Economic Value of Arts and Cultural Workers and Volunteers. NEA Guide to the U.S. Arts and Cultural Production Satellite Account. - 2013. // URL: http://arts.gov/sites/default/files/ nea_guide_white_paper.pdf (дата обращения: 31.01.2015).
6. Федеральная адресная инвестиционная программа РФ // URL: http://faip.economy. gov.ru/cgi/uis/faip.cgi/G1/ol/2015?br=23 (дата обращения: 31.01.2015).
7. Федеральная целевая программа «Культура России (2012-2018 гг.) // URL: http:// fcpkultura.ru (дата обращения: 31.01.2015).
