CC BY
55Развитие территорий | Land Development
Ю.С. Кудашева, магистрант
Научный руководитель — Н.В. Соколова, доцент
Пензенский государственный университет архитектуры и строительства
Y.S. Kudasheva, MA student
Scientific advisor N. Sokolova, Associate Professor
Penza State University of Architecture and Construction
Анализ документов стратегического и территориального
планирования Саратова
Analysis the documents of strategic and territorial planning
of the city Saratov
Статья посвящена анализу сложившейся системы взаимодействия документов стратегического и территориального планирования на примере муниципального образования «Город Саратов». В статье выполнен анализ Стратегии социально-экономического развития города Саратова на предмет наличия стратегических целей развития пространства и их содержания, а также анализ Генерального плана города Саратова и его планировочных мероприятий на соответствие стратегическим целям (связанным с пространственным развитием города), заложенным в ^ратегии. Выявлены основные проблемы: отсутствие единой продуманной пространственной стратегии устойчивого развития города и несоответствие документов стратегического и территориального планирования города, необходимость корректировки рассмотренных документов в направлении преемственности и взаимосвязанности. Актуальность исследования определяется тем, что данная проблема характерна не только для города Саратова, но и для большинства городов России и по-прежнему требует поиска решений.
Ключевые слова: стратегия пространственного развития, стратегия социально-экономического развития, генеральный план, территориальное планирование, стратегическое планирование
The article is devoted to the analysis of the existing system of interaction of strategic and territorial planning documents on the example of the municipal formation "City of Saratov". The article analyzes the Strategy of socio-economic development of the city of Saratov for the presence of strategic goals for the development of space and their content, as well as the analysis of the General plan of the city of Saratov and its planning activities for compliance with the strategic goals (related to the spatial development of the city) laid down in the strategy. The main
problems are identified: the lack of a single well-thought-out spatial strategy for sustainable development of the city and the discrepancy between the documents of strategic and territorial planning of the city, the need to adjust the considered documents in the direction of continuity and interconnectedness. The relevance of the study is determined by the fact that this problem is typical not only for the city of Saratov, but also for most cities in Russia and still requires finding solutions.
Keywords: spatial development strategy, socio-economic development strategy, master plan, territorial planning, strategic planning
Введение
Стратегическое планирование — процесс определения целей и приоритетов, а также значений показателей по основным, наиболее важным направлениям развития страны (региона, муниципального образования) на длительную перспективу или на средний срок с одновременным формированием основ механизма их реализации. Оно предполагает учёт факторов внешней среды и уже по этой причине всегда является альтернативным, многовариантным [2]. В отношении городов Стратегии призваны определять их перспективы на длительный период и в отличие от прогнозов они предлагают то, что при любых вариантах развития должно быть осуществлено в качестве непременного условия устойчивого функционирования и развития города. Это определяет место и значимость стратегии в структуре прогностических, программных и плановых мероприятий.
К сожалению, на сегодняшний день стратегическое планирование акцентируется только на социально-экономическом развитии муниципальных образований. Только в отдельных стратегиях социально-экономического развития можно встретить раздел, посвящённый пространственному развитию, как одному из аспектов развития города [4].
Под пространственным развитием понимается целенаправленная деятельность по изменению территориальной организации, сопровождающейся трансформацией природных ресурсов, усложнением градостроительной и хозяйственной структуры города в целом и его отдельных территориальных подсистем. За этот аспект традиционно отвечают документы территориального планирования, в том числе - генеральный план города. Пространственное развитие требует от городских властей максимальной внимательности и ответственности и, что особо важно, — общественной согласованности. При этом приоритетность в направлениях пространственного развития города должна определяться содержанием городских политик развития и их основных стратегий [3].
Методы и материалы
Объектом исследования является город Саратов в качестве классического примера сложившейся системы взаимодействия документов стратегического и территориального планирования.
Цель исследования — сравнительный анализ документов стратегического и территориального планирования на предмет выявления единой стратегии развития пространства города.
Для достижения цели будет проведён:
1) анализ Стратегии социально-экономического развития города Саратова на предмет наличия стратегических целей развития пространства и их содержания;
2) анализ Генерального плана города Саратова и его планировочных мероприятий на соответствие стратегическим целям, связанным с пространственным развитием города (заложенным в стратегии).
Результаты и обсуждение
Сравнительный анализ документов территориального и стратегического
планирования города Саратова
Стратегия социально-экономического развития муниципального образования «Город Саратов» утверждена в 2017 году и разработана в соответствии с Законом о стратегическом планировании в РФ1, законом Саратовской области «О стратегическом планировании в Саратовской области» 2.
Стратегия социально-экономического развития муниципального образования «город Саратов» до 2030 года (далее — ССЭР) определяет миссию города Саратова следующим образом: «Город Саратов — деловой и культурный центр Поволжья с богатой историей и сильной идентичностью, объединяющий своих жителей общей судьбой и ответственностью за будущее города, обеспечивающий им высокое качество жизни, способствующий социально-экономическому развитию, научному и культурному прогрессу всей России» [1].
Генеральная цель стратегического развития муниципального образования «Город Саратов»: «В условиях мобилизации и рачительного использования внутренних и внешних ресурсов обеспечение перехода от стабильного функционирования к устойчивому развитию базовых параметров жизни города Саратова» [1, с. 5].
Сценарий перехода к устойчивому развитию города Саратова, достижение генеральной цели стратегического развития и вытекающие из неё цели более низкого уровня должны быть в целом направлены на использование выгодного географического положения города, благоприятных особенностей окружающей природной среды, высокого уровня развития культуры, значительного уровня развития человеческого потенциала, а также достижений научно-образовательной сферы.
1 Федеральный закон №172-ФЗ от 28.06.2014 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Консультант Плюс.
2 Закон Саратовской области от 28 апреля 2015 года № 56-ЗСО «О стратегическом планировании в Саратовской области» // Правительство Саратовской области.
Первоначально ССЭР имела шесть стратегических целей, однако на сегодняшний день стратегия укрупнила те цели, которые теперь выглядят так:
- Сохранение, воспроизводство и развитие человеческого капитала.
- Обеспечение динамичного и устойчивого экономического развития города Саратова.
- Формирование инфраструктуры инновационного развития города.
Анализ ССЭР показал, что она не затрагивает решения вопроса пространственного развития города. Из всех трёх стратегических целей, лишь одна -стратегическая цель №3 «Формирование инфраструктуры инновационного развития города Саратова» — имеет несколько задач, направления реализации которых косвенно могут быть связаны с пространственным развитием:
Задача 3.1. Организация комфортного городского пространства как в районах исторического центра, так и в районах современной застройки [1, с. 68].
Задача 3.2. Улучшение транспортной доступности всех районов Саратова [1, с. 71].
Задача 3.8. Сохранение естественного природного каркаса города, природных объектов, разнообразия животного и растительного мира [1, с. 75].
Задача 3.9. Развитие площадей и сети зелёных зон, использование современных технологий и практики зелёного строительства, создание зон рекреации в шаговой доступности [1, с. 76].
В соответствии с действующим законодательством задачи, определённые Стратегией социально-экономического развития муниципального образования «Город Саратов» до 2030 года, программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, транспортной и социальной инфраструктур муниципального образования «Город Саратов», должны отражаться в Генеральном плане города1. Следует проанализировать какое отражение стратегические цели ССЭР Саратова нашли в генеральном плане города, для этого рассмотрим несколько направлений: городская транспортная сеть, экологическая обстановка и городская среда.
Стратегическая цель ССЭР №3 «Формирование инфраструктуры инновационного развития города Саратова» ставит задачу: «улучшение транспортной доступности всех районов Саратова».
Направлениями реализации данной задачи являются:
1) развитие новых и восстановление хорошо зарекомендовавших себя способов городского транспортного сообщения;
''"Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 13.07.2020) // Консультант Плюс; Методические рекомендации по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов (утв. Приказом Министерства регионального развития РФ от 26 мая 2011 г.№244) // Министерство экономического развития Российской Федерации.
2) приведение улично-дорожной сети в соответствие с нормативными требованиями к транспортно-эксплуатационному состоянию дорог и с социально-экономическими потребностями города.
Данные формулировки являются настолько обобщёнными, что не формируют никакого видения реализации данной задачи.
В Генплане говорится о реновации транспортной системы. Основной фокус направлен на общественный транспорт, в планах — развитие лёгкого рельсового транспорта (ЛРТ)1. Предусмотрено строительство двух мостов через Волгу: один — в районе Казачьего острова, второй — в районе Увека.
Генпланом предлагается и строительство более двух десятков многоуровневых развязок. Одной из таких улиц, где предлагается подобное новшество — проспект 50-летия Октября, являющийся основной магистралью города, имеющий серьёзную транспортную нагрузку. Проблема заключается в том, что данная магистраль не имеет каких-либо дублёров в городе, и поднимается вопрос о том, как будет осуществляться перенос транспортных потоков на время возведения инженерных сооружений. Набор этих предложений не противоречит стратегической задаче, но при этом нельзя сделать вывод об их достаточности или избыточности с точки зрения достижения необходимого результата, так как данный результат не сформулирован в виде конечной цели.
Стратегия говорит об улучшении транспортной доступности всего города, однако в новом генплане был утерян ранее запланированный выход транспортного потока, который был связан с новым мостом через Волгу. Генплан предлагает развитие ЛРТ по всей исторической части города, а также по «Бабушкиному взвозу», что трудно реализуемо в связи с рельефом местности. Сама идея городского электротранспорта необходима для развития транспортной инфраструктуры города, однако для её реализации необходима более детальная проработка.
Другая задача, которой придерживается ССЭР при стратегической цели № 3 — Развитие площадей2 и сети зелёных зон, использование современных технологий и практики зелёного строительства, создание зон рекреации в шаговой доступности.
На сегодняшний день в центральной части Саратова уровень зелёных насаждений один из самых низких в Поволжье. Это связано в первую очередь с тем, что в городе имеются серьёзные проблемы с приживаемостью город-
1 Проектом предлагается модернизация всех трамвайных линий до параметров лёгкого рельсового транспорта, в том числе выделение рельсов в обособленное полотно с остановками и ограждениями, установка приоритетного для общественного транспорта цикла работы светофорных объектов и т. д. Модернизированная трамвайная инфраструктура должна быть дополнена новыми линиями рельсового транспорта, в том числе до нового аэропорта.
2 Увеличение площади зелёных насаждений.
ской растительности и уходом за ней, практически отсутствует полив зеленых насаждений. По Генплану, площадь зелёных насаждений должна увеличиться на 17%, в то время как многоэтажная жилая застройка увеличится в 2 раза. Нетрудно понять, что эти проценты не внесут существенных изменений в экологическую ситуацию города, следовательно, не может быть и речи о серьёзном увеличение площади зелёных насаждений в масштабах города.
Ещё одной задачей стратегической цели №3 является — «Сохранение естественного природного каркаса города, природных объектов, разнообразия животного и растительного мира» и одно из направлений её реализации заключается в сохранении сложившихся природных объектов (зеленые зоны, пруды и пр.), обустройстве и вписывании их в территории микрорайонов. В текстовой части генерального плана эта цель нашла такой отклик: «благоустройство на территории парков осуществляется в целях упорядочения использования территорий, снижения рекреационных нагрузок на природные сообщества и объекты, а также создания благоприятных условий для отдыха в природном окружении. При строительстве объектов благоустройства на базе естественных лесных массивов необходимо обеспечить максимальную сохранность лесных насаждений. Зоны активного отдыха, площадки отдыха и пешеходные дорожки предусматривать на наименее ценных в природном отношении участках: прогалинах, полянах и свободных от насаждений местах».
Графические материалы Генплана не предполагают и зелёных коридоров по направлению Лесопарк-Волга, которые были учтены в предшествующих документах территориального планирования. На новом плане можно увидеть фрагменты озеленения, которые между собой не взаимодействуют и не имеют под собой какого-либо обоснования. В то время как в текстовой части документа чётко сказано о непрерывной системе озеленения: «проектом предусматривается создание непрерывной системы зелёных насаждений, равномерно распределённых по территории города и удобно связывающих селитебную территорию с общественными центрами и местами кратковременного отдыха населения». В обоих документах отсутствует пространственное видение данного вопроса.
Третья стратегическая цель ССЭР затрагивает и организацию комфортного городского пространства как в районах исторического центр а, так и в районах современной застройки. Одно из направлений реализации этой задачи — адекватный ответ растущему спросу на экологизацию городского пространства.
В ССЭР нет расшифровки понятия «экологизация городского пространства». Обычно под экологизацией городской среды принято понимать систему знаний, мероприятий и решений по экологическому образованию и воспитанию, сохранению среды жизни, поддержанию экологического равновесия, сокращению негативных воздействий человеческой деятельности на природную среду и постепенному переходу к позитивному взаимодействию, направленному на сохранение и восстановление природы и среды жизни, с
использованием природосберегающих и природовосстанавливающих методов хозяйствования, с повышением эффективности использования ресурсов и преимущественным потреблением возобновляемых ресурсов, с постепенным переходом на негэнтропийные технологии [5]. Главная идея экологизации городского пространства — обеспечить комфортность среды обитания горожан архитектурно-планировочными, строительными, организационными, экономическими мерами, сделать приоритетным экологический тренд в стратегии развития современного города [6].
Одной из проблем территориальной организации Саратова является неэффективное использование территории, наличие рыхлых, хаотично застроенных участков в центральной и срединной частях города, в прибрежной зоне (гаражи, коммунально-складские объекты, нефункционирующие здания промпредприятий, ветхая малоэтажная застройка). Это те самые территории, которые могут использоваться для адекватного ответа «растущему спросу на экологизацию городского пространства».
К сожалению, сегодняшний генплан не предлагает варианты решения данного вопроса, несмотря на то, что такие участки города — серьёзный ресурс для его развития, благодаря местоположению, наличию инженерных сетей, близости транспортных магистралей, и не находит в себе отклик стратегической цели.
Остро стоит проблема комплексной реконструкции районов массовой жилой застройки второй половины ХХ века, без чего они постепенно превратятся в «гетто». Решать эту проблему необходимо не на уровне благоустройства отдельных дворов, а разработкой и реализацией комплексной программы, которая включает в себя реконструкцию, снос, строительство новых жилых зданий, объектов социального обслуживания; планомерную замену инженерных сетей, обновление зелёных насаждений, создание общественных пространств в границах квартала или микрорайона. Ни один из рассматриваемых документов не только не предлагает решение этой проблемы, но даже не упоминает о ней.
Выводы
Основная проблема ССЭР и Генерального плана города Саратова — это отсутствие внятной концепции пространственного развития.
п V V
В стратегическом документе сказано о том, как перейти к устойчивому развитию города с помощью социально-экономических проектов и финансовой поддержки, и практически ничего не сказано о стратегическом видение пространственного развития города, то есть отсутствует стратегическая модель пространственной реализации стратегических целей. Эта проблема становится очевидной при анализе генерального плана, имеющего отличные от стратегии и разнонаправленные решения.
Рассмотрев эти документы, можно подвести итог, что генеральный план не является пространственным отображением ССЭР. Отсутствует единая продуманная пространственная стратегия устойчивого развития города.
ССЭР держит фокус на экономических аспектах, забывая о таком понятии как пространство. Основные формулировки данного документа являются настолько обобщёнными, что не формируют никакого видения реализации и не выявляет самоидентификации города.
Заключение
Необходимы корректировки рассмотренных документов, в направлении преемственности и взаимосвязанности. Требуется формулировка новых целей, направленных на развитие пространства города. Возможным решением проблемы может стать разработка документа пространственного развития муниципального образования «Город Саратов». Сама суть этого документа должна заключаться в разработке модели пространственного развития на долгосрочную перспективу, т.е. стратегических направлений городского развития, реализация которых позволит сделать город устойчивым в развитии, отвечающим выбранной миссии, соответствующим стратегическому видению. Разработка подобного документа требует ответственного подхода, углублённого анализа уже успешно применяемых пространственных стратегий в странах Европы, а также экспериментальных стратегий и концепций пространственного развития городов в отечественной практике. Дальнейшее исследование будет направлено на выявление ключевых проблем, пространственного потенциала и особенностей города.
Данная проблема характерна для большинства городов России. Исследования по данному направлению ведутся, но продолжают оставаться актуальными и по-прежнему требуют поиска решений. Исследование по формированию стратегии пространственного развития муниципального образования «Город Саратов» может стать ещё одной ступенью на пути решения данной проблемы, а его результаты можно будет использовать для теоретических обобщений и в проектной практике.
Список литературы
1. Стратегия социально-экономического развития муниципального образования «Город Саратов» до 2030 года (проект) [Электронный ресурс]. URL: http://www.saratovmer.ru/strategy/ (дата обращения — 25.08.2020).
2. Белянова А.М., Бирюков В.А., Черковец В.Н. Стратегическое планирование в условиях современной экономики России // Вестник Московского университета. Серия 6: Экономика — 2016. — № 3. — С. 141-158.
3. Замятин Д.Н. Управление крупнейшим городом в контексте пространственного развития // Вестник Челябинского государственного университета. — 2008. — №19. — С. 77-81.
4. Суворова А.В. Пространственное развитие: содержание и особенности // Journal of New Economy. — 2019. — № 3. — С. 51-64.
5. Тетиор А.Н. Экологизация мышления и деятельности человека. — М.: МГУП, 2014. — 417 с.
6. Якубов Х.Г., Савенков А.В. Экологизация городского пространства и озеленение. Московский опыт: материалы научно-практического форума «Проблемы озеленения крупных городов». // Сборник материалов XX международного научно-практического форума «Проблемы озеленения крупных городов». — 2018. — С. 51-54.
References
1. Strategiya social'no-ekonomicheskogo razvitiya municipal'nogo obra-zovaniya "Gorod Saratov" do 2030 goda (proekt) [Strategy of socio-economic development of the municipality "City of Saratov" until 2030 (project)]. URL: http://www.saratovmer.ru/strategy.
2. Belyanova A.M., Biryukov V.A., CHerkovec V.N. Strategicheskoe plani-rovanie v usloviyah sovremennoj ekonomiki Rossii [Strategic planning in the modern Russian economy]. Moscow, 2016, pp. 141-158.
3. Zamyatin, D.N. Upravlenie krupnejshim gorodom v kontekste pros-transtvennogo razvitiya [Managing a major city in the context of spatial development]. Chelyabinsk, 2008, pp. 77-81.
4. Suvorova, A.V. Prostranstvennoe razvitie: soderzhanie i osobennosti [Spatial development: content and features]. Yekaterinburg, 2019, pp. 51-64.
5. Tetior A.N. Ekologizaciya myshleniya i deyatel'nosti cheloveka [Ecologiza-tion of human thinking and activity]. Moscow, 2014, 417 p.
6. YAkubov H.G., Savenkov A.V. Ekologizaciya gorodskogo prostranstva i oze-lenenie. Moskovskij opyt: materialy nauchno-prakticheskogo foruma "Problemy ozeleneniya krupnyh gorodov". [Greening of urban space and landscaping. The Moscow experience]. Moscow, 2018, pp. 51-54.
Кудашева Юлия Сергеевна, магистрант ПГУАС. Email: kudasheva_jullia@mail.ru Соколова Наталья Владимировна, кандидат архитектуры, доцент кафедры градостроительства ПГУАС. Email: sok.natali.2015@yandex.ru
Для цитирования | For citation:
Кудашева Ю.С. Анализ документов стратегического и территориального планирования Саратова // Ноэма [Архитектура. Урбанистика. Искусство]. — 2020. — № 2. — С. 77-85.
Лицензия CC BY-NC 4.0 Материал поступил в редакцию 16.12.2020
