CC BY
97
АГРАРНАЯ РЕФОРМА И ФОРМЫ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ
УДК 332.36
Владимир Горбунов, кандидат географических наук, доцент,
Государственный университет по землеустройству, г. Москва
АНАЛИЗ АРБИТРАЖНОЙ ПРАКТИКИ ПРОВЕДЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ
В статье определяется круг нерешенных проблем землепользования в России. Вопросы управления в сфере анализа таких категорий, как земельный кадастр, кадастровая оценка земли, государственный кадастровый учет, недостаточно разработаны и в научной литературе, и в законодательстве. В качестве индикатора эффективности реализации земельной реформы выступает арбитражная практика, так как судебная система государства отражает механизм обратной связи (реакции) на действия Правительства в части улучшения качества жизни общества и проведения любого вида реформ. Указанные в статье проблемы требуют углубленного детального изучения с целью устранения противоречий в правоприменительной практике и дальнейшего совершенствования концепции управления земельными ресурсами государства.
S u m m a r y
Such questions as land registry, cadastral assessment and cadastral registration is necessary to finish. In article are considered unresolved problems of land use in Russia. Jurisprudence is the basis article. Problems of land use need to be solved for increase of effectiveness of land reform.
Ключевые слова: земельное право, кадастровая оценка земли, государственный кадастровый учет.
Keywords: land policy, cadastral assessment of the earth, state cadastral account.
62
В связи с обострением проблем, связанных с отсутствием эффективной земельной политики на национальном и региональных уровнях управления, Д.А. Медведев в своем выступлении на заседании Совета Безопасности РФ в конце 2009 г. поручил Правительству страны разработать Основы государственной политики использования земельных ресурсов [1]. И к настоящему моменту времени имеется возможность критической оценки по существу реализации земельной реформы на ее современном этапе. Это возможно благодаря наличию широкого круга нерешенных проблем землепользования.
Проводником земельной политики в регионах является Федеральная кадастровая палата Росреестра. Находясь в ведении Минэкономразвития РФ, она выступает федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим ведение единого государственного реестра прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним (ЕГРП), государственный кадастровый учет объектов недвижимости, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства (ГКУ), а также государственную кадастровую оценку [2].
Привлечение органов государственной власти к участию в рассматриваемых вопросах, с одной стороны, вызвано необходимостью представления, разъяснения (выражения) позиции по существу и предоставления необходимых сведений из государственного кадастра недвижимости (АИС ГКН) [3], однако в большинстве случаев государственные органы чаще всего выступают в качестве ответчика по вопросам оспаривания действующей кадастровой стоимости и решений об отказе или приостановлении осуществления ГКУ [4], при этом судебная практика по данной категории дел складывается не в пользу государства (рисунок 1).
Обладая региональной спецификой, на фоне остальных выделяются Московская область и Татарстан. Регионы, не представленные на рисунке 1, участвовали в менее чем 1000 судебных разбирательств и указаны ориентировочно.
Решения судов, принятых не в пользу государственных органов, обусловлены рядом оснований, при этом сложившаяся к настоящему времени арбитражная практика
позволяет выделить следующие типовые аспекты земельно-имущественных споров.
1. Обжалование принятых органом кадастрового учета решений об отказе или приостановлении ГКУ.
2. Признание недействительной кадастровой стоимости земельного участка (оспаривание результатов кадастровой оценки), в том числе в результате перерасчета, определение кадастровой стоимости, равной рыночной стоимости объекта недвижимости.
3. Признание (исправление) кадастровых ошибок, которые связаны с несоблюдением требований к подготовке межевых, технических планов кадастровыми инженерами, в том числе нарушением порядка согласования границ при уточнении местоположения границ и площади земельного участка, неверным определением кадастровым инженером координат характерных точек границ земельных участков, контуров объектов капитального строительства на земельном участке, нарушением требований к порядку выдела земельного участка в счет доли в праве общей долевой собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения, неверным указанием площади объектов капитального строительства.
4. Признание незаконным ГКУ объекта недвижимости.
5. Обязанность снять с ГКУ земельный участок, в том числе аннулировать о нем сведения, внесенные в АИС ГКН.
6. Признание недействительными и отмена результатов кадастровых работ.
7. Оспаривание (установление) границ земельного участка.
8. Установление юридического факта принадлежности правоустанавливающего документа.
9. Определение порядка пользования земельным участком.
10. Обжалование принятых органом кадастрового учета решений об аннулировании и исключении из АИС ГКН сведений о земельном участке.
11. Признание (восстановление) права собственности на земельный участок.
12. Нарушение порядка согласования границ земельного участка.
13. Признание (исправление) технической ошибки.
14. Обязанность осуществить ГКУ.
15. Отказ в выдаче кадастрового паспорта земельного участка.
16. Восстановление в АИС ГКН сведений о земельном участке.
17. Признание недействительными актов органов исполнительной власти, органов местного самоуправления.
18. Признание земельного участка ранее учтенным и внесение сведений о нем в АИС ГКН.
19. Признание недействительными и исключение из АИС ГКН сведений о земельном участке.
20. Обжалование решения комиссии об аннулировании квалификационного аттестата кадастрового инженера.
Данные основания обуславливают ключевые проблемы землепользования в России [6, 7].
Практически по всем рассматриваемым категориям судебных дел требования заявителей удовлетворяются, при этом
Московская область Республика Татарстан Краснодарский край Алтайский край Вологодская область Омскя область Ярославская область Кемеровская область Челябинская область Пермский край Прочие
I 4510
Рисунок 1. Участие государственных органов в судебных разбирательствах, связанных с землепользованием, в 2013 г. [5]
АНАЛИЗ АРБИТРАЖНОМ ПРАКТИКИ ПРОВЕДЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ
а
% 100 80 60 40 20
61
46 46 _; 40
та ГЗ 1 - -1 1. _
10 1 1 0
0 //////-012 Ф ЧГ сГ 2013
Рисунок 2. Количество обжалуемых решений [5]
Рисунок 3. Количество решений судов первой инстанции, оставленных без изменения в вышестоящих инстанциях [5]
досудебный порядок разрешения данных вопросов действующим законодательством не предусмотрен и решение суда является единственно возможным способом заявителя решить свой вопрос.
Количество прекращенных дел, в том числе в связи с отказом заявителей от исковых требований, ежегодно не превышает 10%, что свидетельствует в пользу обоснованности заявителей отстаивать свои законные интересы в суде. В свою очередь, принятые судами решения в порядке, установленном Гражданским процессуальным кодексом РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ, обжалуются государственными органами управления. Количество обжалованных юридическими и физическими лицами решений, принятых в пользу государственных органов судами первой инстанции (мировыми и районными судами), в арбитражном суде растет (рисунок 2).
Данные, приведенные выборочно на рисунке 2, свидетельствуют либо о юридической неграмотности населения в целом, либо о справедливости решений государственных органов в части осуществления ГКУ только лишь наполовину.
При этом в большинстве случаев решения судов первой инстанции, которыми действия органов государственной власти были признаны законными, были оставлены вышестоящими инстанциями без изменения, признаны законными, требования необоснованными (рисунок 3).
В качестве сквозного примера можно привести одну из типовых ситуаций, когда заявитель требует признать незаконным решение государственных органов управления об отказе в исправлении технических и кадастровых ошибок.
В соответствии со ст. 1 Земельного кодекса РФ действует принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости; адрес земельного участка и адрес расположенного на нем дома должны быть одинаковыми; необходимо установить, какие документы, подтверждающие адрес, являются первичными, а какие вторичными; в связи с тем, что кадастровая выписка подготовлена на земельный участок позднее, чем технический паспорт на дом, следовательно, в сведениях АИС ГКН об адресе земельного участка содержится техническая ошибка, которая должна быть исправлена в соответствии с технической документацией на дом.
Позиция государства по сути сводится к тому, что обжалуемое решение является законным и обоснованным. Порядок и основания исправления технических ошибок в АИС ГКН определены ст. 28 Закона о ка-
дастре [8]. Исправить техническую ошибку не представляется возможным, поскольку согласно п. 68 Порядка ведения АИС ГКН [9], сведения об адресе земельного участка вносятся в ГКН на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на присвоение адресов земельным участкам. С заявлением об исправлении технической ошибки в кадастровых сведениях представлен технический паспорт на объект капитального строительства.
По результатам рассмотрения, судом отказано в удовлетворении заявленных требований, истцом (заявителем) подана апелляционная жалоба; судом апелляционной инстанции решение суда первой инстанции оставлено без изменения, требования без удовлетворения.
Указанное судебное решение может быть обжаловано органом кадастрового учета в апелляционном порядке. Однако апелляционная жалоба скорее всего будет оставлена без удовлетворения в связи с тем, что заявителем (чаще всего кадастровым инженером) были выполнены все необходимые мероприятия по подготовке документов для постановки объектов недвижимости на ГКУ.
После принятых в марте 2015 г. поправок в Земельный кодекс РФ [10] можно с уверенностью говорить о том, что в отношении городского землепользования государство внедряет принцип приоритета Градостроительного кодекса над Земельным кодексом. Это ведет не только к возможному строительству объектов недвижимости на землях водоохранных и рекреационных территорий, но и к занижению бюджетных преференций. Например, когда в случае отсутствия необходимых градостроительных документов на осваиваемую под застройку территорию, нельзя сформировать земельный участок и поставить его на кадастровый учет. И пока земельный участок не будет выставлен на торги через систему аукционов для бюджетов это будет виртуальной суммой.
Подводя итог сказанному, следует отметить, что внедренные в хозяйственный оборот и подготовленные для воплощения в жизнь новые законопроекты призваны существенно реформировать сложившуюся практику землепользования в городах. И надо полагать, что в ближайшее время отношения государства и собственников земли существенно изменятся.
Поэтапно повышается ответственность правообладателей земельных участков, оптимизируются государственные и муниципальные услуги в сфере земельных правоотношений. Существенно обновляется и становится самостоятельной отраслью
права Земельный кодекс. Все это позволяет обеспечивать системное, комплексное развитие территорий, в очередной раз подтверждая тезис о том, что земля - базис развития экономики.
Литература
1. Буров М.П. Регулирование процессов экономической интеграции субъектов Российской Федерации: роль и место межрегиональных органов власти и общественных структур. М.: Экономика, 2006. 222 с.
2. Приказ Росреестра от 01.09.2011 г. № П/331 «О переименовании федерального бюджетного учреждения «Кадастровая палата» по Москве в федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» (с приложением устава ФГБУ «ФКП Росреестра» в актуальной редакции).
3. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда от 28.06.2011 г. № 931/11 г. по делу № А27-4849/2010.
4. Горбунов В.С. Совершенствование земельного законодательства в вопросах регулирования ставки арендной платы за земельные участки предприятий городов // Экология урбанизированных территорий. 2007. № 2. С. 48-55.
5. Картотека арбитражных дел [Электронный ресурс]. Режим доступа: Ь|йр:/Л^. arbitr.ru/
6. Горбунов В.С., Салихов В.А. Использование статистических методов анализа рыночной стоимости жилой недвижимости для целей корректировки кадастровой стоимости городских земельных участков (на примере г. Новокузнецка) // Вестник Томского государственного университета. 2013. № 374. С. 14-145.
7. Шабашев В.А., Шорохов С.И., Горбунов В.С. Взаимосвязь здоровья населения с уровнем доходов и качеством социальной среды в регионах с различными долями обрабатывающих и добывающих производств // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 17 (200). С. 56-61.
8. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (с последующими изменениями и дополнениями).
9. Порядок ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 04.02.2010 г. № 42.
10. Федеральный закон от 23.06.2014 г. № 171-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
63
