Аналитическая справка по закону Республики Казахстан от 7 июня 1999 года "об образовании" Текст научной статьи по специальности «Науки об образовании»

Амирханова И.В.,

главный научный сотрудник Института законодательстваРК, д.ю.н., доцент

АНАЛИТИЧЕСКАЯ СПРАВКА ПО ЗАКОНУ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ОТ 7 ИЮНЯ 1999 ГОДА "ОБ ОБРАЗОВАНИИ"

Анализ Закона Республики Казахстан "Об образовании" (далее - Закон) позволил выявить следующее:

Во-первых, Закон не содержит понятия образовательной деятельности, образовательных услуг в целом, соответственно не содержит регулирования образовательной деятельности в полном объеме. Да, понятие образования может определять содержание образовательной деятельности. Образование - непрерывный процесс воспитания и обучения, целью которого является достижение высокого уровня нравственного, интеллектуального, культурного и физического развития и профессиональной компетентности членов общества. Однако понятие организаций образования и образования в Законе в основном связано с реализацией образовательных программ. В связи с чем, образовательная деятельность, образовательные услуги, осуществляемые вне образовательных программ, практически выпадают из правового поля. Необходимо закрепление хотя бы основных принципов образовательной деятельности, осуществляемой на территории Республики Казахстан различными субъектами, в том числе международными, иностранными организациями, проводимой за пределами образовательных программ, соблюдение которых обеспечивалось бы определенными мерами государственного администрирования и закреплением соответствующих видов ответственности.

Примером нерегулируемой образовательной деятельности является нелицензируемая образовательная деятельность, осуществляемая за рамками образовательных программ. Так, в соответ-

ствии с п. 6-1 Правил лицензирования образовательной деятельности 18 апреля 2000 года не подлежит лицензированию образовательная деятельность в форме краткосрочных курсов, стажировок и других видов обучения, не сопровождающаяся итоговой государственной аттестацией и выдачей документов государственного образца об образовании и (или) квалификации.

В соответствии со ст. 9 Закона организациями образования признаются юридические лица, которые реализуют одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивают содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Право на ведение образовательной деятельности возникает у организаций образования с момента получения лицензии и прекращается с момента отзыва или признания ее недействительной в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.

Из этого следует, если организация реализует основные образовательные программы с выдачей документов государственного образца - это организация образования, и ее деятельность подлежит лицензированию. Однако если организация реализует автономно разработанные образовательные программы, ее деятельность не подлежит лицензированию, тогда чем определяется ее право на ведение образовательной деятельности? Или, можно ли признать юридическое лицо организацией дополнительного образования, если оно занимается иными видами деятельности как основными и помимо этого проводит повышение квалификации, организуя различные курсы, причем, не имея штатных преподавателей? Большинство негосударственных организаций дополни-

тельного образования не проводят итоговую государственную аттестацию и выдачу документов государственного образца об образовании и (или) квалификации.

Или другой вариант рассматриваемого вопроса. Является ли образовательной деятельностью индивидуальная педагогическая деятельность?

Индивидуальная педагогическая деятельность - деятельность, направленная на оказание образовательных услуг в индивидуальной форме. Как уже было отмечено, понятие образовательных услуг в Законе не закреплено. Определение платных образовательных услуг можно найти в п.3 ст.45 Закона, а также в подзаконном нормативном правовом акте - в постановлении Правительства "О порядке оказания платных образовательных услуг государственными учреждениями образования", которое распространяет свое действие только на государственные учреждения образования.

К образовательным услугам относятся услуги по дополнительным образовательным программам; услуги по дополнительному преподаванию специальных курсов и циклов дисциплин; услуги по репетиторству; услуги по дополнительным физкультурно-оздоровительным программам, направленным на охрану и укрепление здоровья детей; услуги по организации летнего отдыха и т.п.

Причем платные образовательные услуги государственных учреждений образования предоставляются по рабочим учебным планам (программам), разработанным на основании государственных общеобязательных стандартов образования и согласованным с государственными органами (районными, городскими и областными) образования в порядке, определяемом центральными исполнительными органами Республики Казахстан в области образования, а образовательные услуги (за пределами образовательных программ) иных организаций и индивидуальных предпринимателей проводятся самостоятельно.

Если право на предоставление отдельных видов образовательных услуг, на ведение не лицензируемой образовательной деятельности признается за всеми субъектами, в том числе иностранными, то необходимы общие критерии законности ведения такой деятельности. Да, предоставление образовательных услуг по своему усмотрению (без лицензии, за пределами образовательных программ) на платной основе - это свобода предпринимательства, но общие рамки законности проведения свободной (неконтролируемой)

образовательной деятельности все же должны быть с установлением ответственности за нарушение общих правил.

Кстати можно отметить, что Типовые правила деятельности организаций образования, реализующих образовательные программы дополнительного профессионального образования, не решают даже частично рассматриваемой проблемы, так как в соответствии с ними дополнительное профессиональное образование реализуется организациями образования, научными организациями и организациями дополнительного образования, а также иными юридическими лицами, имеющими соответствующие структурные подразделения, предметом которых является образовательная деятельность, в силу того же отсутствия определения образовательной деятельности, общих критериев законности ее проведения.

В соответствии со ст. 7 Закона система образования Республики Казахстан представляет собой совокупность взаимодействующих: 1) организаций образования, независимо от форм собственности, типов и видов; 2) преемственных образовательных программ и государственных общеобязательных стандартов образования для различных уровней образования...

Таким образом, за пределами определения системы образования остаются организации образования и лица, ведущие индивидуальную педагогическую деятельность, оказывающие образовательные услуги за пределами образовательных программ с выдачей документов государственного образца.

Далее, необходимо обратить внимание на понятие и соотношение лицензирования, аттестации и аккредитации как инструментов государственного администрирования в сфере образования.

Образовательная деятельность является одним из видов лицензионной деятельности. В соответствии со ст. 10 Закона "О лицензировании" подлежит лицензированию образовательная деятельность юридических лиц, дающих начальное общее, основное общее или среднее общее образование; начальное профессиональное образование, в том числе по профессиям; среднее профессиональное, высшее профессиональное, послевузовское профессиональное образование, в том числе по специальностям, а также деятельность дошкольных и внешкольных организаций.

Выше уже было показано, что правило о лицензировании образовательной деятельности

применимо только к образовательной деятельности в узком ее значении, осуществляемой в рамках образовательных программ с проведением итоговой государственной аттестации и выдачей документов государственного образца об образовании и (или) квалификации.

Согласно п.3 ст.9 Закона статус организации образования (тип, вид), иными словами, правовое положение организации образования, определяется ее учредителями и отражается в ее уставе с учетом требований настоящего Закона, квалификационных требований при лицензировании образовательной деятельности, Типовых правил деятельности организаций образования соответствующего типа. То есть определение статуса зависит в том числе от наличия лицензии.

В соответствии со ст. 35 ГК РК правоспособность юридического лица в сфере деятельности, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии и прекращается в момент ее изъятия, истечения срока действия или признания недействительной в установленном законодательными актами порядке.

Подтверждение или изменение статуса организаций образования осуществляется по итогам государственной аттестации.

Вообще, сам термин "аттестация" в Законе используется в разных вариациях, а именно: при определении государственной аттестации организации образования, различных видов аттестации обучающихся, аттестации педагогических работников. Государственная аттестация организаций образования определяется как вид государственного контроля. Фактически она сводится к оценке деятельности организации образования по реализации государственных стандартов образования.

Государственная аттестация организаций образования - процедура, проводимая с целью контроля соответствия предоставляемых ими образовательных услуг требованиям государственного общеобязательного стандарта соответствующего уровня образования. В Законе необходимо более четко определить соотношение государственной аттестации и лицензирования. Поскольку само лицензирование осуществляется с проверкой соответствия субъекта квалификационным требованиям, государственную аттестацию целесообразнее определить как лицензионный контроль, осуществляемый уполномоченным органом за соблюдением правил ведения лицен-

зионного вида деятельности. Необходимо на уровне Закона связать правовые последствия государственной аттестации с отзывом или приостановлением действия лицензии на ведение образовательной деятельности с выдачей документов государственного образца.

Повторим определение значения государственной аттестации, данное в Законе. Подтверждение или изменение статуса организаций образования осуществляется по итогам государственной аттестации. В отношении подтверждения статуса организации образования уже сказано выше. В отношении же изменения статуса организации образования по итогам государственной аттестации необходимо более четко расписать правовые последствия, если вообще было намерение законодателя на определение изменения статуса организации образования. Во всяком случае ни на уровне Закона, ни на уровне подзаконных нормативных правовых актов не предусмотрены правовые последствия в виде изменения статуса организации образования, не прошедшей государственную аттестацию, кроме отзыва лицензии, а значит, запрета на ведение образовательной лицензируемой деятельности.

В соответствии с Правилами государственной аттестации организаций образования (п.17) факт не аттестации организаций образования, реализующих образовательные программы среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования, свидетельствующий о невыполнении ими государственных общеобязательных стандартов соответствующего уровня образования и неисполнении требований, содержащихся в лицензии на право ведения образовательной деятельности, является основанием для отзыва лицензии организации образования по не аттестованным специальностям и для приостановления действия лицензии организации образования до момента возвращения отозванных лицензий лицензиару.

Первое. Неясно, могут ли организации образования без лицензии заниматься образовательной деятельностью без выдачи документа государственного образца при наличии желающих получать образование? Могут ли выпускники при этом считаться дипломированными специалистами? Могут ли организации образования продолжать осуществлять образовательные услуги за пределами исполнения соответствующего стандарта образования и т.п. Эти вопросы порождены недостаточной определенностью образова-

тельной деятельности, организаций образования, что рассмотрено выше.

Второе. Законодательно должно быть определено, что лицензирование образовательной деятельности осуществляется по специальностям или лицензия дается организации образования на ведение образовательной деятельности в рамках соответствующего уровня образования. Лицензирование связано как с определением статуса организации образования (вид, тип), с определением соответствия квалификационным требованиям, или оно должно быть связано с ведением образовательной деятельности по специальностям. Пример определения лицензирования отдельных видов операций в рамках одного вида деятельности в законодательстве уже есть. К примеру, в банковской сфере лицензируется проведение банковских операций, выдаются операционные лицензии, нет общей лицензии на ведение банковской деятельности.

Думается, что Казахстан должен последовательно трансформировать систему образования в направлении обеспечения большей самостоятельности организаций образования. При общем государственном контроле необходимо предоставить самим организациям образования возможность определять образовательные программы по специальностям, тем более что одной из задач системы образования определено расширение автономности, самостоятельности организаций образования, демократизация и децентрализация управления образованием.

Все развитые страны сознают необходимость и стремятся утверждать и защищать принцип автономии учебных заведений. В нашем государстве при провозглашении развития рынка образовательных услуг само государственное регулирование сферы образования претерпело с советских времен только косметические изменения.

Когда речь идет об основах образования, необходимо стремиться к обеспечению единообразия образовательных программ в целях обеспечения общего уровня образованности населения. Когда же речь идет о получении профессии, специальности, квалификации, думается, естественным регулятором должен стать рынок при общем контролирующем участии государства. Государство должно определять общие критерии законности образовательной деятельности, предоставляя участникам образовательного процесса право самостоятельного выбора и технологий образования, и образовательных программ, при этом потребители, заказчики образовательных услуг

будут иметь альтернативу удовлетворения спроса. Тогда критериями оценки деятельности организаций образования станет востребованность выпускаемых специалистов на рынке труда, а не диплом, пусть даже государственного образца.

Возвращаясь к анализу действующего нормативного обеспечения образовательной деятельности, можно отметить необходимость более четкого определения лицензирования, а также правовых последствий не прохождения государственной аттестации организациями образования в самом Законе, а не на уровне подзаконных актов.

Далее рассмотрим понятие аккредитации организаций образования. Аккредитация организаций образования - признание (подтверждение на очередной срок) государством статуса организаций, реализующих образовательные программы высшего профессионального и послевузовского профессионального образования, по типу (высшее учебное заведение) и виду (институт, академия, университет) с установлением перечня образовательных программ, по которым они имеют право выдавать выпускникам документы об образовании государственного образца.

Налицо повтор правового значения лицензирования и государственной аттестации в определении аккредитации организации образования. Как уже было отмечено, согласно п.3 ст.9 Закона государственная аттестация является основанием подтверждения статуса (вида, типа) организации образования, а квалификационные требования для лицензирования содержат параметры определения организации образования соответствующего вида и типа.

В отношении аккредитации организаций образования необходимо отметить следующее:

Во-первых, аккредитация организаций образования практически представляет собой систему, дублирующую в искаженной форме систему лицензирования образовательной деятельности. Дублирование прослеживается в порядке проведения аккредитации, лицензирования, аттестации через проверку государственным органом.

В соответствии с Правилами лицензирования образовательной деятельности право на ведение образовательной деятельности возникает у организации образования со дня выдачи ей лицензии (разрешения) и прекращается с момента отзыва или признания ее недействительной в установленном законодательством порядке. Это положение полностью согласуется с нормой ст. 35 ГК РК, которая не предполагает иных оснований

возникновения специальной правоспособности юридического лица в сфере лицензионного вида деятельности.

Существенным различием лицензирования и аккредитации является то, что лицензия в соответствии с законодательством бессрочна, а аккредитация - это подтверждение статуса на очередной срок.

Кстати, в соответствии с действующим законодательством основанием и для аккредитации, и для подтверждения соответствия соблюдения квалификационных условий ведения лицензионной деятельности является аттестация. И вместо корректировки понятия "аттестация" имеем помимо аттестации еще государственные проверки в рамках определения соответствия квалификационным требованиям.

Законодательство Республики Казахстан о юридических лицах не содержит требований о проведении аккредитации, о необходимости признания или подтверждения статуса организаций. Когда речь идет о создании юридического лица, возможно законодательное введение разрешительного порядка возникновения юридического лица (аналогом может служить создание банка). Признание государством статуса организации происходит в момент ее государственной регистрации, а признание возможности реализации образовательных программ с установлением перечня специальностей, по которым дается право выдачи документов об образовании, происходит путем лицензирования. Поскольку лицензирование определяется законодательством как разрешение на осуществление деятельности, и разрешительная система лицензирования возможна исключительно в рамках законодательства о лицензировании, налицо противоречие положений об аккредитации общим принципам разрешительной системы образовательной деятельности в виде недопустимого дублирования самой разрешительной системы ведения образовательной деятельности.

Необходимо обратить внимание на возможности использования потенциала лицензионного законодательства в целях, определяемых в рамках аккредитации, это касается и дополнения квалификационных требований к лицензиату, и определения порядка проведения проверок соответствия деятельности лицензиата выданной ему лицензии, и ведения реестра организаций образования Республики Казахстан, прошедших лицензирование, с передачей перечня в Европейскую сеть национальных информационных цент-

ров по вопросам академического признания и мобильности, согласно положениям конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе (Лиссабон, 1997).

В настоящее время аккредитацию можно определить как внесение организации образования, осуществляющей образовательную деятельность на основе лицензии, по ее заявлению в перечень организаций образования Республики Казахстан, передаваемый в Европейскую сеть национальных информационных центров по вопросам академического признания и мобильности. Подчеркнем, что сейчас основанием для внесения в указанный перечень должно быть определено наличие действующей лицензии на ведение образовательной деятельности с выдачей диплома государственного образца.

В будущем с развитием полноценного рынка образовательных услуг с появлением организаций, успешно ведущих образовательную деятельность по уровням образования без выдачи диплома государственного образца, перечень указанных организаций образования может формироваться путем проведения аккредитации (признания государством в установленном порядке статуса указанных организаций).

Устранение положений о самостоятельном значении аккредитации позволит, соответственно, устранить и вытекающие из положений об аккредитации нормы, дублирующие государственный лицензионный контроль в сфере образования. Необходимо усилить работу по повышению эффективности проводимого государственными органами контроля за образовательной деятельностью, этому уже не может способствовать увеличение количества соответствующих проверок.

Далее, в отношении приема обучающихся необходимо отметить, что в целях защиты интересов потребителей образовательных услуг необходимо закрепление существенных условий договора (при обучении на договорной, платной основе). Существенные условия должны включать определение сторон и иных участников договора, права и обязанности сторон договора, определение затрат на материальное, организационно-техническое обеспечение процесса обучения с указанием условий обучения, на которые может рассчитывать обучающийся.

При фактической покупке образовательных услуг потребитель имеет право знать, какие условия образовательного процесса ему будут обес-

печены. В настоящее время вузы имеют различные варианты договоров на образование, не отражающие в должной мере указанных условий, что зачастую ведет к нарушению прав обучающихся. Более того, включение в договор условий получения образования позволит более четко вести государственный контроль по соблюдению материально-технических, санитарно-эпидемиологических и иных требований. Этот вопрос приобретает особую актуальность с переходом вузов на кредитную технологию образования.

Далее, рассмотрение основных условий приема обучающихся также позволяет заключить, что законодательно недостаточно четко определены имущественные взаимоотношения обучающихся по гранту и кредиту.

Государственный образовательный грант -целевая сумма денег в национальной валюте, безвозмездно предоставляемая лицам, получившим право на обучение по государственному образовательному гранту для оплаты профессионального образования (ст. 1 Закона, п. 2 Правил о государственном образовательном гранте). Образовательный кредит - целевой кредит, предоставляемый обучающимся для оплаты профессионального образования (ст.1 Закона, п.8 Правил кредитования подготовки специалистов в высших учебных заведениях Республики Казахстан).

В сфере предоставления высшего профессионального и послевузовского профессионального образования необходима отработка рыночного механизма предоставления возможности наиболее одаренным и подготовленным гражданам возможности получения профессии, специальности, квалификации.

С одной стороны, здесь учитывается потребность государства в подготовке кадров (что, безусловно, весьма важно в условиях построения конкурентоспособной экономики), с другой стороны, трата бюджетных средств должна быть оправданной, иметь хоть и долгосрочные, но перспективы возвратности в виде подъема экономики, соответственно, изменения качества жизни в стране в целом...

Да, затраты производить крайне необходимо, однако эти затраты не должны восприниматься как подарки за хорошую подготовку к поступлению в вуз. Необходимо на уровне Закона определить последствия ненадлежащего исполнения обязанностей обучающимся по гранту, кредиту. Четкость в определении последствий будет способствовать надлежащему расходованию средств, выделяемых государством. Государство должно

получить гарантии "возвратности" бюджетных средств, в том числе путем закрепления срока обязательной отработки по специальности обучающимся на основе заказа, путем определения последствий снижения успеваемости, отказа от дальнейшего обучения до его завершения и т.п.

В настоящее время определено, что лица, принятые в организацию образования в порядке размещения государственного образовательного заказа, лишаются права на обучение по государственному образовательному гранту в случае их отчисления (п.12 Правил о государственном образовательном гранте). Отчисление может иметь различные основания - это и потеря связи с вузом, это и неуспеваемость, нарушения правил обучающимся, ухудшение здоровья, несовместимое с будущей специальностью, и т.п. Отметим, что неуспеваемость по кредитной технологии не является основанием к отчислению.

Последствие, предусмотренное ст.35 Закона, что студенты - обладатели государственных образовательных грантов и кредитов, вторично не прошедшие промежуточный государственный контроль, лишаются права продолжать обучение по государственному образовательному гранту и кредиту и могут остаться на повторный курс обучения на платной основе, явно недостаточно.

Отсутствие обязывающих условий для обучающегося по гранту ведет к безответственности, к отсутствию санкций за неправомерное поведение.

Говоря о правилах приема, нельзя не отметить создавшуюся бесконтрольную ситуацию в отношении выпускников колледжей, которые поступают в вуз без экзаменов, без ЕНТ, да и собеседование с ними проводится зачастую после заключения договора на обучение на платной основе. Создана своеобразная лазейка для поступления в вуз без государственных экзаменов. Поскольку колледж одновременно дает среднее образование и профессиональное, необходим больший контроль за итоговой аттестацией обучающихся со стороны государства, отсутствие такового ведет к снижению требований к выпускникам в некоторых организациях образования. Необходимо регулирование данного вопроса на законодательном уровне.

Анализ положений Закона показал необходимость дальнейшего совершенствования нормативного сопровождения образовательной деятельности. От качества правового обеспечения образовательной деятельности, в том числе, зависит достижение поставленной Президентом

Республики Казахстан стратегической задачи - в ближайшие десять лет вывести Казахстан в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира.

Анализ положений Закона Республики Казахстан "Об образовании" проведен по состоянию

законодательства на 3 сентября 2006 года.

Анализ положений Закона Республики Казахстан "Об образовании" выполнен по заказу ТОО "Институт законодательства Республики Казахстан"

Институт законодательства Республики Казахстан представляет

Молдабаев С.С. Судебный документ: теория и практика: учебно-практическое пособие - Астана: Институт законодательства МЮ РК, 2002. - 224 с.

Данное учебно-практическое пособие представляет собой систематизированное изложение основных понятий судебных документов по уголовному судопроизводству. Подготовлен на основе Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан, введенного в действие с 1 января 1998 года с внесенными изменениями и дополнениями по состоянию законодательства на 1 августа 2001 года.

Публикуемые в пособии примерные варианты судебных документов преследует цель помочь судьям, секретарям судебных заседаний и другим работникам суда правильно составлять судебные документы. Необходимо учесть, что приводимые образцы судебных документов являются примерными, не охватывают все встречающиеся в судебной практике случаи и не учитывают специфику всех рассматриваемых дел.

Для судей, секретарей судебных заседаний, преподавателей и студентов юридических вузов, а также широкого круга читателей.