CC BY
64ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЫСШИХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ РЕСПУБЛИКИ
УЗБЕКИСТАН Умарова К.У.
Умарова Крлыгаш Умаровна - доктор юридических наук, профессор, кафедра прововедения, юридический факультет, Каракалпакский государственный университет, г. Нукус, Республика Узбекистан
Аннотация: в статье автор анализирует проблемы правового статуса вузов Узбекистане, которые по гражданскому праву являются некоммерческими юридическими лицами и практически, находясь в системе административно-правовых отношений, будучи в подчиненном положении Министерству высшего и среднего образования, наделены правами оказывать платные услуги. В системе высшего образования - государственные вузы находятся в доминирующем положении, а негосударственных, коммерческих вузов практически нет, несмотря на наличие правовой базы. Автор анализирует и критически оценивает гражданско-правовое регулирование деятельности вузов, которое не обеспечивает конкурентоспособность вузов, качество образования и предлагает свое видение решения проблем.
Ключевые слова: государственные и негосударственные вузы, правовой статус, гражданско-правовой статус и административное управление вузами.
Развитие сферы образования и науки в Узбекистане, является одной из целей Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017-2021 годах, и предусматривает дальнейшее совершенствование системы непрерывного образования, повышение доступности качественных образовательных услуг, подготовку высококвалифицированных кадров в соответствии с современными потребностями рынка труда. Одной из актуальных проблем Гражданского кодекса Узбекистана остается соотношение частно-правовых и публично-правовых начал в регулировании отношений, наличие в Кодексе устаревших институтов хозяйственного ведения и оперативного управления.
В статье автор анализирует проблемы гражданско-правового определения статуса ВУЗов как юридических лиц-учреждений, административно-правового управления ВУЗами Узбекистана, от решения которых зависит, конкурентоспособность ВУЗов и качество услуг.
В системе высшего образования Республики Узбекистан государственные и негосударственные высшие образовательные учреждения, реализуют образовательные программы в соответствии с государственными образовательными стандартами направлений и специальностей высшего образования. В этой системе образовательные услуги оказывают главным образом государственные ВУЗы, которые финансируются государством частично, и в настоящее время еще трудно утверждать о рынке высших образовательных услуг и конкуренции ВУЗов. Отрадно, что Постановление Президента Республики Узбекистан от 15.09.2017 г. № ПП-3276 «О мерах по дальнейшему развитию деятельности по оказанию негосударственных образовательных услуг» может стать основой для создания частных коммерческих ВУЗов и, начиная с 1 января 2018 года, изменится порядок осуществления оказания негосударственных образовательных услуг юридическими лицами, независимо от их формы собственности и организационно-правовой формы, на основе лицензии. Но, как видно из текста постановления, меры в основном касаются дошкольного образования, и ниже будет дана оценка постановления.
3
По закону Республики Узбекистан от 29.08.1997 г. «Об образовании» высшее образовательное учреждение является юридическим лицом, реализующим образовательные программы высшего образования, создается в порядке, установленном Кабинетом Министров Республики Узбекистан, и действует на основании своего Устава. Статья 6 закона определяет правовой статус образовательного учреждения и предусматривает аккредитацию образовательного учреждения уполномоченным государственным органом на основе аттестации. Образовательное учреждение является юридическим лицом и создается в порядке, установленном законодательством. Негосударственное образовательное учреждение приобретает права юридического лица и право на образовательную деятельность с момента его государственной аккредитации в порядке, установленном Кабинетом Министров Республики Узбекистан.
В главе 4 Гражданского Кодекса Республики Узбекистан, даны общие положения о юридических лицах. В соответствии с которыми, высшие учебные заведения в нашей стране в соответствии с Гражданским кодексом являются некоммерческими учреждениями. Высшие образовательные учреждения согласно статье 76 Гражданского кодекса Узбекистана создаются собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируются им полностью или частично. Права образовательного учреждения, на закрепленное за ним и приобретенное им имущество определяются в соответствии со статьями 178 и 180 Гражданского Кодекса, как право оперативного управления государственного предприятия. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.
Вузы как государственные, так и негосударственные юридические лица, в административном плане подотчетны Министерству высшего и среднего образования и правительству страны. Согласно положению «О Министерстве высшего и среднего образования», Министерство осуществляет контроль за формированием доходов высших образовательных учреждений по всем источникам, особенно от платно -контрактной формы обучения, и за эффективным их использованием; открывает в установленном порядке в подведомственных высших образовательных учреждениях специальные курсы, кафедры, факультеты и лаборатории для целевой подготовки специалистов на договорной основе.
Административное управление ВУЗами, сохраняющееся до настоящего времени, можно оценить как наследие управления ВУЗами советских времен, в котором однако не было права оказывать платные услуги. Управленческие административные функции министерства противоречат принципу равенства участников гражданско-правовых отношений. В свое время академик Х.Рахманкулов отмечал: «в ГК РУз юридическое лицо рассматривается только в качестве субъекта гражданского права. Между тем, в гражданском законодательстве других стран юридическое лицо представлено не только как субъект частного права, но и публичного права, как это имеет место в Германском гражданском уложении» [1, с. 9]. Существующая система управления высшими образовательными учреждениями и положение на рынке образовательных услуг требует новых решений в определении статуса юридических лиц с точки зрения их правовой классификации как в рамках гражданского права, так и в рамках административного права [2, с. 405].
На право осуществления деятельности негосударственных образовательных учреждений выдаются лицензии отдельно на каждый вид образования. Выдача лицензии, продление срока действия лицензии, приостановление или прекращение действия лицензии, а также ее аннулирование и переоформление для организации деятельности юридических лиц в сфере оказания негосударственных образовательных услуг осуществляется Государственной инспекцией по надзору за качеством образования при Кабинете Министров Республики Узбекистан.
4
Для получения лицензии соискатель лицензии должен создать юридическое лицо, иметь документы подтверждающие наличие права собственности или иного вещного права на здания (помещения), в которых будет осуществляться лицензируемый вид деятельности, а также подтверждающие соответствие указанных зданий (помещений) установленным требованиям. Последовательность требований по созданию юридического лица и получения лицензии создает определенные трудности для предпринимателя такого вида коммерческой лицензированной деятельности. К лицензионным требованиям и условиям для юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере оказания негосударственных образовательных услуг, относятся: наличие у соискателя лицензии зданий (помещений), принадлежащих ему на праве собственности или ином праве, предназначенных для осуществления лицензируемой деятельности, соответствующих установленным требованиям; оснащение аудиторий, учебных помещений современным информационно-коммуникационным оборудованием, техническими средствами обучения и инвентарем и др. Право на осуществление образовательной деятельности возникает у высшего учебного заведения с момента создания вуза. Однако до проверки соответствия вуза лицензионным требованиям, вуз не вправе своими действиями осуществлять образовательную деятельность, что необходимо расценивать как отсутствие у вуза дееспособности, которую он приобретет с момента получения лицензии.
Действующая редакция статьи 39 ГК РУз, предусматривающая четыре обязательных признака юридической личности, не допускает формирование имущества юридического лица после его создания, поскольку на момент регистрации организация должна обладать обособленным имуществом. Практика показывает, что такой подход схематичен и не отражает всей сложности отношений, имеющих место при создании некоторых видов юридических лиц. Представляется необходимым допускать отсутствие такого признака, как обособленное имущество на момент создания для организаций, учредители которых несут полную субсидиарную ответственность по долгам юридического лица, в том числе для учреждений. Статья 40 ГК РУз, определяя виды юридических лиц, коммерческой организацией признает организацию, преследующую извлечение прибыли, в качестве основной цели своей деятельности, некоммерческой - организацию, не имеющую извлечения прибыли в качестве такой цели. Юридическое лицо, являющееся некоммерческой организацией, может создаваться в форме общественного объединения, общественного фонда, финансируемого собственником учреждения, а также в иной форме, предусмотренной законодательными актами. Некоммерческая организация может заниматься предпринимательской деятельностью в пределах, соответствующих ее уставным целям.
В соответствии с п.72 Положения о высшем образовании, имущество высшего образовательного учреждения находится в государственной собственности или собственности негосударственного высшего образовательного учреждения, т.е. негосударственное образовательное учреждение может быть собственником определенного имущества. Однако такое установление противоречит существу организационно-правовой формы учреждения, не допускающей наличия имущества на праве собственности у учреждения.
В связи с особой социальной значимостью образовательной деятельности, она не может квалифицироваться, как предпринимательская, не зависимо от платных или безвозмездных начал ее осуществления. По действующему законодательству не является предпринимательской даже платная образовательная деятельность, если она осуществляется государственным образовательным учреждением. В то же время такая же деятельность, осуществляемая негосударственным образовательным учреждением, не относится к предпринимательской, если полученные средства реинвестируются в образовательную деятельность. Представляется, что данное
решение в законе ставит в неравное положение государственные и негосударственные образовательные учреждения.
Сопоставление правового положения государственных и негосударственных вузов показало, что по ряду позиций негосударственные ВУЗы находятся в более сложном положении, чем государственные. Необходимо установить обоснованность такого законодательного решения. Согласно Конституции Республики Узбекистан граждане РУз имеют право выбора, в каком вузе: государственном или негосударственном получать образование. Право выбора граждан следует уважать и предусмотреть доступность создания частных вузов с предоставлением льгот, которое позволило бы негосударственным высшим учебным заведениям в полном объеме конкурировать с государственными вузами.
Отмеченное выше постановление «О мерах по дальнейшему развитию деятельности по оказанию негосударственных образовательных услуг» предусматривает льготы: освобождение сроком до 1 января 2021 года юридических лиц, занимающихся деятельностью по оказанию негосударственных образовательных услуг в сфере дошкольного и общего среднего образования, от уплаты: всех видов налогов и обязательных отчислений в государственные целевые фонды (за исключением единого социального платежа) с целевым направлением высвобождаемых средств на их оснащение современными средствами обучения, приобретение расходных материалов, инвентаря, осуществление реконструкции и капитального ремонта зданий и сооружений, а также оказание бесплатных образовательных услуг социально уязвимым категориям населения; единого социального платежа с заработной платы зарубежных преподавателей и специалистов, привлеченных к воспитательно-образовательному процессу по трудовому договору. Кроме того, коммерческим банкам рекомендовано выделять льготные кредиты юридическим лицам, занимающимся деятельностью по оказанию негосударственных образовательных услуг в сфере дошкольного и общего среднего образования, сроком не менее 5 лет на формирование стартового капитала, приобретение, реконструкцию и капитальный ремонт зданий и сооружений, закупку современного учебного оборудования и средств обучения по ставке, не превышающей ставку рефинансирования Центрального банка Республики Узбекистан.
Таким образом, в гражданском праве нужно определиться с понятием учреждений, выделяя учреждения публичного права и учреждения частного права. Как уже отмечалось, институты гражданского права - «государство как субъект гражданско-правовых отношений», «договор возмездных образовательных услуг», институт - «учреждение - как юридическое лицо» нуждаются в инновационных теоретических разработках, устраняющих существующие противоречия, как в законе, так и в практике применения их в свете административно правовой концепции развития Узбекистана.
Учитывая всю сложность предлагаемых изменений, которые от идеи должны пройти долгий путь к законодательному решению, в качестве экспериментально-пробного решения, предлагаю решение проблемы в административно-правовом ключе, с учетом опыта европейских стран, поэтапно трансформировать централизованное иерархическое управление вузами, способствуя созданию открытых и динамичных вузов, действующих на основе принципа разделения функций управления, укрепления самостоятельности в осуществлении их уставной деятельности. Так, статья 10 Закона о лицензионной деятельности предусматривает виды лицензий - типовые и индивидуальные.
К индивидуальным лицензиям относятся лицензии, выдаваемые юридическим и физическим лицам на основе особых требований и условий, предоставляющие лицензиатам исключительные права при осуществлении данного вида деятельности, и ограниченные в количестве. Индивидуальные лицензии ограничиваются в количестве
по территории действия, по объекту деятельности либо по иным основаниям, определяемым Кабинетом Министров Республики Узбекистан.
Выдача индивидуальных лицензий осуществляется, как правило, на конкурсной (тендерной) основе. Порядок и условия выдачи индивидуальных лицензий, в том числе условия проведения конкурсов (тендеров), определяются Кабинетом Министров Республики Узбекистан. Внесение изменения в ст. 10 Закона Республики Узбекистан «О лицензионной деятельности» дополнением текста: «выдача индивидуальных лицензии на оказание платных образовательных услуг в соответствии с требованиями высшего образования», способствует академической свободе университетского сообщества, обеспечению качества образования и преподавания, переходу к автономии вуза.
Список литературы
1. Рахманкулов X. Основные направления развития гражданского законодательства Республики Узбекистан. Т.:2008. 9 с.
2. Чантурия Л. Юридические лица публичного права и их место в гражданском праве //10 лет Гражданскому Кодексу Узбекистана: опыт и перспективы развития: межд. конф. (Ташкент, 28 ноября 2007). Т., 2008. С. 405.
3. Верденхофа О.Р. Аспекты автономии учебных заведений на рынок образовательных услуг // International Journal of Innovative Technologies in Economy, 2016. 2(4).
4. Умарова К.У. Юридическая наука: состояние и перспективы исследований в Республике Узбекистан // Вопросы науки и образования, № 16 (28), 2018. С. 36-43.
5. Estermann Th., NokkalaT., Steinet M. University Autonomy in Europe II. The Scorecard. Brussels, EUA, CRASP, HRK, Univ. Denmark & Jyvaskyla, 2011. 81 p.
6. Кемаль Гурюз. Автономия университета и академическая свобода: исторические перспективы. [Электронный ресурс]. URL: http://www.lex.uz/acts/8093 (дата обращения: 15.07.2018).
