CC BY
62A.C. СМАН
кандидат, юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института законодательства PK
Е.Е. КЕНЖЕШЕВ
младший научныгй сотрудник Института законодательства PK, магистр юриспруденции
АНАЛИТИЧЕСКАЯ СПРАВКА по Закону Республики Казахстан от 17 марта 1995 года № 2126 «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан»
В целях всестороннего, полного анализа Закона были использованы следующие нормативно-правовые акты:
1. Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года) (с изменениями и дополнениями по состоянию на 21.05.2007 г.).
2. Гражданский кодекс Республики от 27 декабря 1994 года.
3. Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан от 13 июля 1999 года № 411-1.
4. Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16 июля 1997 г.
5. Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 г.
6. Закон Республики Казахстан от 18.02.2005 №31 -3 «О противодействии экстремизму».
7. Закон Республики Казахстан от 21 декабря
1995 г. №2707 «Об органах внутренних дел Республики Казахстан».
8. Закон Республики Казахстан от 8 июля 1996 года №20-1 «О коллективных трудовых спорах и забастовках».
9. Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении».
10. Закон Республики Казахстан от 15 января 1992 г. «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях».
11. Закон Республики Казахстан №3 от 31 мая
1996 г. «Об общественных объединениях».
12. Закон Республики Казахстан №344 от 15 июля 2002 года. «О политических партиях».
13. Распоряжение Президента Республики Казахстан от 30 апреля 1996 г. №2967 «О концепци-
ях общественной и экологической безопасности Республики Казахстан».
14. Приказ Министра внутренних дел от 6 декабря 2000 года №665 «Об утверждении Правил об организации работы подразделений органов внутренних дел по обеспечению охраны общественного порядка и безопасности граждан при проведении мероприятий общественными объединениями на улицах и в других общественных местах».
15. Приказ Министра внутренних дел Республики Казахстан от 5 июля 2002 года №475 «Об утверждении Инструкции об организации патрульно-постовой службы органов внутренних дел Республики Казахстан по обеспечению охраны общественного порядка и безопасности».
16. Решение маслихата города Астаны от 2 мая 2002 года №161/30-11 «О дополнительном регламентировании порядка и мест проведения мирных собраний, митингов и пикетов».
В настоящее время существует объективная необходимость формирования административно-правового механизма охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, пикетов и других массовых мероприятий, а также совершенствования механизмов реализации Закона «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан» (далее - Закон).
Свобода мирных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований - это неотъемлемый и основополагающий элемент правового статуса гражданина любого демократического государства. Целью перечисленных выше публичных мероприятий является доведение до сведения ор-
ганов государственной власти и всего общества в целом коллективного согласия или несогласия с внутренней и внешней политикой государства, с действиями его отдельных органов и должностных лиц, а также с позицией или действиями каких-либо общественно-политических сил.
Таким образом, обеспечение свободы мирных собраний следует рассматривать как важную гарантию участия граждан в управлении делами демократического государства. Ограничение этой свободы в обход разумных, понятных всем гражданам и универсально применяемых законов -есть отступление от базовых принципов конституционного строя демократического государства, угроза его подлинной стабильности.
Вместе с тем нельзя не сказать о том, что ничуть не меньшей угрозой стабильности демократического государства и всего общества является злоупотребление свободой мирных собраний, в частности, использование ее для выдвижения антиконституционных экстремистских лозунгов, для провоцирования общественных беспорядков и иного посягательства на права и интересы граждан.
Конституция Республики Казахстан гарантирует, что граждане Республики Казахстан имеют право мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. «Пользование этим правом может ограничиваться законом в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц» (статья 32 Конституции РК).
Прежде всего, следует отметить, что в Законе не даны такие понятия, как массовые мероприятия, собрание, митинг, демонстрация, шествие, пикетирование, заявление о проведении массовых мероприятий. В Законе отсутствуют принципы проведения публичных мероприятий, такие как законность и добровольность участия в публичном мероприятии.
В силу этого предлагается ввести в Закон определение массовых мероприятий, в частности, мирных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований следующей редакции: «Мирное собрание, митинг, демонстрация, шествие и пикетирование - это мирная, доступная каждому акция, осуществляемая по инициативе граждан Республики Казахстан, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, проводимая с целью свободного выражения и формирования мнения, а также выдвижения требований по различным вопросам политической, экономической, социальной
и культурной жизни страны и вопросам внешней политики».
Также в Законе отсутствуют нормы, определяющие время, продолжительность проведения массового мероприятия, а также порядок его прекращения.
Все указанные и вышеперечисленные недостатки Закона могут позволить должностным лицам, наделенными властными полномочиями, применять и толковать требования закона, исходя из своего личного понимания прав человека, или же следуя какому-либо политическому заказу, то есть в корыстных целях.
Далее следует указать, что Закон «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан» имеет «лазейку», позволяющую властям не допустить проведения массового мероприятия, запретить которое они формально не могут.
Согласно ст. 4 Закона «Местный исполнительный орган города республиканского значения, столицы, района (города областного значения) в целях обеспечения прав и свобод других лиц, общественной безопасности, а также нормального функционирования транспорта, объектов инфраструктуры, сохранности зеленных насаждений и малых архитектурных форм при необходимости предлагает обратившимся с заявлением иные время и место проведения мероприятия».
Наличие в Законе приведенного выше положения чревато тем, что любые разногласия, возникающие между органами власти и организаторами публичного мероприятия относительно места и времени его проведения, будут решаться в пользу первых, что не в полной мере согласуется с уведомительным порядком проведения публичных мероприятий. К тому же наличие понятия «при необходимости» наделяет уполномоченный орган чрезмерной широтой дискреционных полномочий по своему усмотрению определять иные место и время проведения мероприятия.
Таким образом, статья 4 этого Закона предусматривает, что разрешение на проведение изложенных в нем мероприятий дает местный исполнительный орган. Полагаем, что это мера прямо противоречит Конституции Республики Казахстан, в частности, статье 32, которая гарантирует гражданам право мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. По Закону же выходит, что решение главы местной администрации ставится выше Основного Закона Республики Казахстан.
В Законе закреплен перечень мест, в которых не допускается проведение массовых мероприятий. К ним относятся: объекты железнодорожного, водного и воздушного транспорта; организации, обеспечивающие обороноспособность, безопасность государства и жизнедеятельность населения (городской общественный транспорт, снабжение водой, электроэнергией, теплом и другими энергоносителями); учреждения здравоохранения и образования.
В аналогичном Законе Российской Федерации в перечень мест, в которых не допускается проведение публичного мероприятия, также входят территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента, к зданиям, занимаемым судами, к зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы.
В связи этим предлагаем проработать данный вопрос и урегулировать перечень мест, в которых не допускается проведение массовых мероприятий, так как при получении разрешения могут возникнуть разногласия и недоразумения. Для предотвращения этого считаем нужным закрепить в Законе перечень, дополненный с учетом опыта Российской Федерации.
Таким образом, предлагается внести поправки в статью 7 Закона и изложить в следующей редакции: «Не допускается проведение массовых мероприятий:
- на объектах железнодорожного, водного и воздушного транспорта, а также у организаций, обеспечивающих обороноспособность, безопасность государства и жизнедеятельность населения (городской общественный транспорт, снабжение водой, электроэнергией, теплом и другими энергоносителями) и учреждений здравоохранения и образования;
- территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности;
- территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Республики Казахстан, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы».
Закон не делит массовые мероприятия на «санкционированные» и «несанкционированные», и, соответственно, не устанавливает какой-то особый
порядок для прекращения последних. При этом в статье 8 Закона сказано: «Собрания, митинги, шествия, пикеты и демонстрации должны быть безусловно прекращены по требованию представителя местного исполнительного органа города республиканского значения, столицы, района (города областного значения), если: не было подано заявление, состоялось решение о запрещении, нарушен порядок их проведения, предусмотренный статьями 4, 5 и 7 настоящего Закона, а также при возникновении опасности для жизни и здоровья граждан, нарушении общественного порядка.
В случае отказа от выполнения законных требований представителя местного исполнительного органа города республиканского значения, столицы, района (города областного значения) по его указанию органами внутренних дел принимаются необходимые меры по прекращению собрания, митинга, шествия, пикетирования и демонстрации».
Налицо широта дискреционных полномочий со стороны уполномоченных органов, поскольку они наделены правом принимать необходимые меры по прекращению собрания, митинга, шествия, пикетирования и демонстрации. В данном случае понятие «необходимые меры» субъективно и носит оценочный характер. При этом не разграничиваются меры по санкционированным и не санкционированным мероприятиям.
Также добавим, что наша страна имеет опыт декабрьских событий 1986 года в Алматы, поэтому к вопросу о применении мер по прекращению собрания, митинга, шествия, пикетирования и демонстрации нужно подойти максимально внимательно, законодательно закрепив нормы, в которых указываются, какие санкции вправе применить уполномоченные и правоохранительные органы.
В целом же должностные лица по поддержанию правопорядка должны избегать применения силы для прекращения публичных мероприятий ненасильственного характера. Именно на такой подход ориентируют общепринятые международные стандарты и, в частности, основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, одобренные восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушениями в сентябре 1990 года. Принципиально важно при этом, что в ст. 8 этого документа «внутренняя политическая нестабильность или любые другие чрезвычайные общественные явления не могут служить оправданием для любого отступления от настоящих Основных принципов».
Отдельно следует сказать об установленных
в Законе «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан» гарантиях реализации права граждан на проведение массовых мероприятий. Принципиально важной представляется норма, обязывающая органы государственной власти, которым адресованы вопросы, ставшие причиной проведения массовых мероприятий, рассмотреть их по существу и сообщить о принятых решениях организатору мероприятия (ст. 4 Закона). Такие решения совсем не обязательно должны предусматривать согласие с требованиями участников массовых мероприятий. Однако приниматься они должны всегда, хотя бы в знак уважения государства к мнению своих собравшихся на манифестацию граждан.
Закон (ст. 3) обязывает организатора массового мероприятия не позднее 10 дней до дня его проведения подать заявление о проведении собрания, митинга, шествия, пикета или демонстрации. Практика подтверждает, что такие сроки достаточны для эффективной реализации конституционного права на мирные собрания, отвечают требованию соразмерности и выступают в качестве процедурной гарантии как для организаторов массовых мероприятий, так и для органов власти.
Как уже отмечалось, Закон позволяет органам власти обратиться к организаторам массовых мероприятий с предложением об изменении места и времени его проведения. Основания для подобного предложения закон не конкретизирует, указывая лишь на то, что они должны быть приняты в целях обеспечения прав и свобод других лиц, общественной безопасности, а также нормального функционирования транспорта, объектов инфраструктуры, сохранности зеленых насаждений и малых архитектурных форм. На этом фоне сложился и действует бесконечно широкий спектр объяснений невозможности (нежелательности) проведения массовых мероприятий именно в том месте и в то время, о которых уведомляют его организаторы. Лишь немногие из этих объяснений убедительны и понятны. Ясно, однако, что мотивы и обоснования, описанные выше, - понятия расплывчатые, широкие и не несут в себе конкретики.
Массовое мероприятие, перенесенное на отдаленную городскую окраину или тем более в «резервацию» типа стадиона, во многом перестает быть публичным и, следовательно, теряет свой смысл. Вывод, как представляется, очевиден: предложение об изменении места или времени публичного мероприятия должно быть не только мотивированным, но и равноценным, то есть позволять
его участникам действительно привлечь внимание общества к своей точке зрения или к своим требованиям. Ведь именно для этого они и собираются. Поэтому также предлагаем закрепить в Законе подробный порядок изменения места и времени проведения публичного мероприятия.
Перед гражданским обществом и государством стоит задача - научиться строго и единообразно соблюдать букву и дух действующего Закона «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан». Главное, чтобы организаторы мирных массовых мероприятий проявляли готовность к конструктивному сотрудничеству с органами власти, а органы власти в свою очередь не злоупотребляли процедурой «согласования», иными словами, не применяли ее для превращения уведомительного порядка проведения массовых мероприятий в разрешительный. Для выполнения этой задачи следует исходить из того, что:
- массовое мероприятие, уведомление о котором было подано в установленный законом срок, не может быть объявлено несогласованным, если органы власти не отреагировали на него в соответствии с требованиями закона;
- обоснованное, аргументированное и равноценное предложение органов власти об изменении места и времени проведения массового мероприятия подлежит реальному согласованию с организаторами мероприятия и не может рассматриваться как директивное указание, за неисполнение которого они могут быть привлечены к административной ответственности;
- при невозможности согласования с организаторами публичного мероприятия предложения об изменении места и времени его проведения органам власти предоставлена возможность доказать обоснованность, аргументированность и равноценность своих предложений в суде;
- заявленная организаторами форма публичного мероприятия не может быть объектом согласования;
- органы власти несут основную ответственность за безопасность участников публичного мероприятия;
- органы власти имеют право в строго предусмотренной законом форме принять меры для прекращения публичного мероприятия, если оно приобретает немирный характер или если его участники нарушают действующее законодательство;
- органы власти обязаны принять меры для привлечения к ответственности всех лиц, допустив-
ших нарушение действующего законодательства во время проведения публичного мероприятия;
- все вопросы, связанные с проведением публичных мероприятий, должны рассматриваться судами вне очереди.
В заключение мы предлагаем некоторые изменения и дополнения по данному Закону. Прежде всего необходимо изменить порядок проведения мероприятия, сделав его из разрешительного уведомительным. Необходимо сократить уровень участия государства и его органов в регулировании процесса организации и проведения гражданами и общественными организациями митингов, шествий и других мероприятий, сведя его к обеспечению общественного порядка в местах их проведения.
Принятие рассматриваемых мер позволит создать необходимые условия и механизмы, способствующие полноценной реализации гражданами Казахстана своего конституционного права на проведение указанных выше мероприятий.
Международный опыт
Право граждан собираться мирно и без оружия, как одно из важнейших политических прав, закреплено в целом ряде международных и национальных нормативно-правовых документов.
Международный пакт о гражданских и политических правах определяет, что право человека на мирные собрания не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом в интересах обеспечения государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.
В статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод закрепляется свобода мирных собраний (пункт 1). Европейская Комиссия отмечала, что эта свобода является одним из основных прав в демократическом обществе и одним из устоев этого общества, играющим важную роль в политической и социальной жизни любой страны, а также имеющим существенное значение для деятельности политических партий и проведения выборов. Европейский Суд тоже подчеркивал особую важность свободы мирных собраний.
Вместе с тем данная проблематика редко выносилась на рассмотрение органов Совета Европы. В комментариях к Конвенции это объясняется тем, что понятие «собрание», которое обозначает встречу, предполагающую участие в обмене мнениями или взглядами, характеризует менее официальные формы организации, чем понятие «объединение».
Несмотря на незначительное число жалоб, Европейский Суд по правам человека и Европейская Комиссия сформулировали ряд правовых позиций, касающихся содержания свободы мирных собраний. Эта свобода распространяется как на частные собрания, так и на собрания в общественных местах. Она включает в себя свободу мирных демонстраций, которая гарантируется каждому, кто намерен их организовать. Возможность проведения контрдемонстрации с применением насилия или же присоединения к демонстрации экстремистов, не являющихся членами объединения-организатора, не отменяет эту свободу. Как отметил Европейский Суд, в демократическом обществе право на проведение контрдемонстрации не может выливаться в ограничение осуществления права на демонстрацию. Вместе с тем право на собрание предполагает защиту от контрдемонстраций: по мнению судей, у участников демонстрации должна быть возможность провести ее, не опасаясь подвергнуться физическому насилию со стороны своих противников.
В комментариях к Конвенции подчеркивается, что применение прилагательного «мирные» ограничивает пределы защиты, предоставляемой в соответствии с пунктом 1 статьи 118. Эти положения не действуют в отношении тех демонстраций, организаторы и участники которых намерены использовать насилие, что может приводить к общественным беспорядкам. С точки зрения стандартов Совета Европы необходимость получения предварительного разрешения на проведение собраний в общественных местах не противоречит существу данного права. Эта процедура соответствует предписаниям пункта 1 статьи 11, если власти используют ее для обеспечения мирного характера собраний. В тех случаях, когда соответствующие органы власти полагают, что планируемое собрание не будет носить мирный характер, или когда это становится очевидным в процессе его проведения, запрет на проведение собрания или его прекращение не противоречат пункту 1 статьи 11.
Приведем примеры из правоприменительной практики зарубежных стран.
Российская Федерация
Так, в России возникают недоразумения в связи с проведением мирных собраний и митингов по конкретным вопросам жизни своего микрорайона или действий местной администрации, т.к. они остаются вне сферы регулирования закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Показательным в этом смысле яв-
ляется случай, имевший место в г. Кирове, где администрация города посчитала невозможным «согласовать» проведение пикета комитетом жильцов на том основании, что заявленной целью акции было выражение протеста против незаконного, по мнению жителей, строительства здания на участке между домами. Администрация города сочла, что организация пикета с такой целью не подпадает под действие Федерального закона от 19.06.2004, регулирующего лишь публичные мероприятия, проводимые для выражения мнений и выдвижения требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни, а также внешней политики страны в целом. В итоге пикет не состоялся.
Ключевым в российской практике обеспечения права на мирные собрания, несомненно, является вопрос о возможности их запрета органами власти.
Конституция Российской Федерации нг определяет, каким именно образом реализуется право на мирные собрания - посредством разрешения на проведение публичного мероприятия, предполагающего возможность его запрета, или простого уведомления. Опыт многих стран с богатыми демократическими традициями показывает, что при должном исполнении оба способа - и разрешительный, и уведомительный - эффективно обеспечивают право на мирные собрания.
29.08.2006 г. группа российских правозащитников во главе с П. направила в Префектуру ЦАО г. Москвы уведомление о проведении 03.09.2006, в день годовщины событий в Беслане, пикета у Соловецкого камня на Лубянской площади, посвященного памяти жертв этой трагедии в Беслане. Уведомление содержало все необходимые сведения о целях мероприятия, времени и месте его проведения, числе участников и т.д.
В тот же день заместитель Префекта ЦАО г. Москвы Васюков С.А. направил на имя П. письмо (№07-16-10428/6) с предложением перенести заявленное мероприятие на более позднюю дату в связи с «подготовкой и проведением 3 сентября 2006 года праздничных городских мероприятий, посвященных Дню города». Вскоре, однако, городские власти г. Москвы, видимо, «вспомнили», что в соответствии с вступившим в силу 21.07.2005 Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О днях воинской славы (победных днях) России» 3 сентября каждого года стало Днем солидарности в борьбе с терроризмом. В связи с этим городские власти объявили последним днем праздничных мероприятий 2 сентября. В свою очередь заместитель Префекта ЦАО г. Москвы Васюков
С.А. 31.08.2006 направил организаторам пикета еще одно письмо (под тем же исходящим №07-16-10428/ 6) с предложением все равно перенести пикет на более позднюю дату на этот раз со ссылкой на необходимость «обеспечения максимальной безопасности участников акции».
Прокурор ЦАО г. Москвы 01.09.2006 признал предложения Васюкова С.А. необоснованными и направил Префекту ЦАО г. Москвы Байдакову С.Л. представление об устранении нарушений закона. В тот же день аналогичное требование было направлено Префекту ЦАО г. Москвы председателем комиссии по правам человека при мэре г. Москвы Виноградовым В.Ю. Ни представление прокуратуры, ни требование председателя городской комиссии по правам человека выполнены не были. В итоге собравшиеся 03.09.2006 на пикет его участники были с применением силы разогнаны милицией, а организаторы пикета задержаны и впоследствии привлечены к административной ответственности. Заместитель Префекта ЦАО г. Москвы Васюков С.А., лично присутствовавший на месте разгона пикета, оправдал действия сотрудников милиции тем, что пикет был якобы «не разрешен».
В связи с изложенным Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации 15.12.2006 направил прокурору г. Москвы Семину Ю.Ю. письмо (№ВЛ-42778к-21) с просьбой провести проверку действий должностных лиц префектуры ЦАО г. Москвы на предмет наличия в них признаков преступления, предусмотренного статьей 149 УК РФ.
19.01.2007 прокурор г. Москвы Семин Ю.Ю. своим письмом (15/1-2778-06 (93121, 1406) уведомил Уполномоченного о том, что по результатам проверки его доводов прокуратура ЦАО г. Москвы «обоснованно отказала» в возбуждении уголовного дела в отношении заместителя Префекта Васюкова С.А. 26.02.2007 заместитель прокурора ЦАО г. Москвы это постановление отменил. После моментальной «дополнительной проверки» прокуратура ЦАО г. Москвы в тот же день приняла повторное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела.
Уполномоченный счел несостоятельными доводы, на основании которых прокуратурой ЦАО г. Москвы вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (от 12.01.07 и 26.02.07). В связи с этим он обратился в Хамов-нический межрайонный суд г. Москвы с жалобой о признании последнего из указанных постановлений необоснованным с целью его отмены (№ВЛ 19638к-21 от 14.06.2007).
В целом действия сторон при организации, проведении и пресечении пикета 03.09.2006 на Лубянской площади г. Москвы, а также правовая оценка этих действий, содержащаяся в вынесенных в связи с ними судебных постановлениях, по мнению Уполномоченного, заслуживают подробного описания и изучения.
Как уже отмечалось, Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» однозначно устанавливает уведомительный порядок проведения всех публичных мероприятий, не предполагая тем самым возможность их запрета. С учетом этого следует подчеркнуть, что ни периодически раздающиеся заявления представителей органов власти некоторых субъектов Российской Федерации о запрете того или иного публичного мероприятия, ни широко распространенная «тихая» практика фактического запрещения публичных мероприятий под предлогом «несогласования» уведомлений об их проведении, в сущности, не имеют под собой правовых оснований.
Страны Европы
Право на свободу мирных собраний и, соответственно, явочный порядок их проведения закреплен практически во всех международно-правовых документах, конституциях и законодательствах развитых демократических стран.
Так, в п. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года устанавливается, что каждый человек имеет право на свободу мирных собраний. В ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах также «признается право на мирные собрания».
Право граждан собираться мирно, без оружия и без предварительного разрешения (то есть в явочном порядке) установлено также в ст. 40 Конституции Ирландии, ст. 21 Конституции Испании, ст. 17 Конституции Италии, ст. 26 Конституции Бельгии.
Тем не менее в некоторых международно-правовых документах и конституциях многих государств устанавливается возможность ограничения законом права на свободу манифестаций.
В соответствии со ст. 8 Основного закона ФРГ, для собраний под открытым небом право граждан собираться мирно и без оружия, без уведомления и разрешения может быть ограничено законом или на основе закона (соответствующий Федеральный закон о собраниях и шествиях был принят в 1953 году).
Согласно ст. 40 Конституции Ирландии, законом могут быть предусмотрены меры, предупреждающие или контролирующие собрания, которые в соответствии с законом признаются нару-
шающими мир и безопасность или угрожающими общим интересам, а также для предупреждения или контроля над собраниями.
Согласно ст. 21 Конституции Испании, о собраниях в общественных местах и демонстрациях должны быть предварительно извещены органы власти, которые могут запретить их только в том случае, если есть достаточные основания предполагать, что заявленные собрания и демонстрации повлекут за собой нарушение общественного порядка, связанное с возникновением опасности для людей или чьего-то имущества.
В соответствии со ст. 17 Конституции Италии, для собраний, включая собрания на местах, открытых для публики, предварительного уведомления не требуется. О собраниях в общественном месте необходимо уведомить власти, которые могут их запретить только по соображениям безопасности и общественного порядка.
В ст. 9 Конституции Королевства Нидерландов гарантируется право на проведение собраний и демонстраций. При этом данной нормой предусмотрена ответственность за злоупотребление указанным правом. Акт парламента может установить правила осуществления указанного права в интересах защиты безопасности граждан, организации дорожного движения, ликвидации или предотвращения беспорядков.
В ст. 26 Конституции Бельгии устанавливается, что право граждан собираться мирно и без оружия, без предварительного разрешения не применяется к собраниям на открытом воздухе, на которые полностью распространяется законодательство о полиции.
Как правило, в зарубежном законодательстве устанавливаются более точные и существенные основания запрета проведения публичного мероприятия.
К примеру, в Законе ФРГ о собраниях и шествиях 1953 года компетентный орган может либо запретить собрание под открытым небом или шествие, либо определить его условия только в том случае, если имеются явные признаки угрозы общественной безопасности или порядку.
Аналогичные положения содержатся в конституциях Испании и Италии: органы власти могут запретить публичное мероприятие лишь в том случае, если есть достаточные основания предполагать, что заявленные мероприятия повлекут за собой нарушение общественного порядка, связанное с возникновением опасности для людей или чьего-то имущества.
Таким образом, в настоящее время в большинстве развитых демократических стран широко
распространены явочный порядок проведения собраний, а также сочетание уведомительного порядка проведения манифестаций с явочным порядком в зависимости от размера манифестации, ее характера, вероятности существенных нарушений общественного порядка, прав и свобод иных лиц при ее проведении.
Практика применения Закона
Согласно статистическим данным, в 2004 году судами рассмотрено 57 дел по статье 373 (Нарушение законодательства о порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций) Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях (далее - КоАП) на 63 лица (что составило 0,01% от общего количества административных дел по республике), из них в отношении 17 лиц вынесены постановления о прекращении дела производством в связи с отсутствием состава правонарушения, в отношении 46 лиц наложены административные взыскания, в том числе в виде предупреждения в отношении 28 лиц, взыскание штрафа наложено в отношении 18 лиц. Нарушение процессуальных сроков рассмотрения дел не установлено.
Вышестоящими судами в 2004 году было пересмотрено 17 постановлений, не вступивших в законную силу, в отношении 18 лиц. До рассмотрения дел 3 протеста были отозваны прокурором. При пересмотре в отношении 8 лиц постановления были отменены с вынесением нового постановления о наложении административного взыскания, по 2 делам производство прекращено и по 4 делам постановления оставлены без изменения. Надзорной коллегией вышестоящего суда пересматривалось одно дело и определение судьи вышестоящего суда отменено с прекращением производства по делу за отсутствием состава правонарушения.
За 10 месяцев 2005 года по статье 373 КоАП к ответственности привлечено 99 лиц, в отношении которых судами приняты следующие решения: прекращено дело на 1 лицо, штраф назначен в отношении 76 лиц, вынесены предупреждения - 18 лиц и 4 лица подвергнуты аресту сроком от 3 до 15 суток.
За этот период на не вступившие в законную силу постановления судов было подано 35 жалоб и 1 протест, который впоследствии был отозван. По результатам пересмотра постановлений по поступившим жалобам 1 постановление суда было отменено с прекращением дела в связи с отсутствием состава правонарушения, по 2 делам постановления судов изменены со снижением сумм штрафа и срока ареста, по 32 делам постановле-
ния оставлены без изменения. Постановления судов, вступившие в законную силу, за указанный период не опротестовывались.
Вместе с тем следует отметить, что из 162 лиц, привлекавшихся к ответственности по статье 373 КоАП за 2004 год и 10 месяцев 2005 года, арест в качестве административного взыскания был назначен судами лишь в отношении 4 лиц. Указанное свидетельствует о том, что при рассмотрении дел указанной категории суды очень редко назначают в качестве меры взыскания арест, применяя другие альтернативные виды взысканий. Кроме того, следует сказать, что при пересмотре одного из этих дел вышестоящим судом были учтены смягчающие обстоятельства по делу, а именно то, что такое суровое взыскание было назначено в отношении женщины, имеющей на иждивении детей, и назначенный арест сроком на 15 суток был снижен до 1 суток.
Также следует указать, что за изучаемый период лишь одно административное дело по ст. 373 КоАП было предметом рассмотрения коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Казахстан. В порядке надзора рассматривалось дело в отношении Абылкасымова Р.А. (адм. суд г. Астаны), по которому судебные акты, вынесенные вышестоящими судебными инстанциями, были оставлены без изменения с оставлением протеста прокурора - без удовлетворения.
Одним из прав, гарантированных Конституцией Республики Казахстан, является право граждан Республики Казахстан мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Пользование этим правом может ограничиваться законом в интересах государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц.
Законодательная база, регламентирующая порядок организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан состоит из следующих нормативных правовых актов.
17 марта 1995 года был принят Указ Президента Республики Казахстан «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан». С 1 января 2005 года порядок организации и проведения таких публичных мероприятий уже регулируется Законом Республики Казахстан от 17 марта 1995 года №2126 «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Рес-
публике Казахстан» (далее - Закон).
Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан» также содержит норму, устанавливающую запрет для любых форм выражения общественных, групповых или личных интересов и протеста, способствующие оказанию воздействия на избирателей или членов избирательных комиссий с момента окончания срока проведения предвыборной агитации и до официального опубликования итогов выборов (пункт 6 статьи 44). Однако в данное время Правительство Республики Казахстан (постановление №1138 от 18.11.2005 г.) внесло на рассмотрение Мажилиса Парламента проект Конституционного закона «О внесении изме-наний в Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан» об исключении данной нормы, как противоречащей Конституции.
Административная ответственность за нарушение законодательства о порядке организации или проведения собрания, митинга, шествия, пикетов, демонстрации либо иного публичного мероприятия, либо воспрепятствование их организации или проведению, а равно участие в незаконных собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях либо ином публичном мероприятии, если эти действия не имеют признаков уголовно наказуемого деяния, предусмотрена по статье 373 КоАП. Предоставление руководителями и другими должностными лицами организаций участникам несанкционированного собрания, митинга, пикетирования, демонстрации или иного публичного мероприятия помещения либо иного имущества (средств связи, множительной техники, оборудования, транспорта) или создание иных условий для организации и проведения таких мероприятий также влечет ответственность по данной статье КоАП.
Уголовная ответственность за нарушение порядка организации или проведения собраний, митингов, пикетов, уличных шествий или демонстраций, совершенное организатором собрания, митинга, пикета, уличного шествия или демонстрации, если это деяние повлекло нарушение работы транспорта, причинило существенный вред правам и законным интересам граждан и организаций, а равно организация или проведение таких незаконных публичных мероприятий, а также активное участие в этих мероприятиях предусмотрена по статье 334 Уголовного кодекса Республики Казахстан (далее - УК).
В соответствии со статьей 1 Закона, формами выражения общественных, групповых или личных интересов и протеста, именуемых в законодательстве собраниями, митингами, шествиями и де-
монстрациями, следует понимать также голодовку в общественных местах, возведение юрт, палаток, иных сооружений и пикетирование.
Следовательно, и собрание, и митинг, и шествие, и демонстрация являются одной из форм выражения общественных, групповых или личных интересов и протеста. Формами проявления протеста являются также голодовка в общественных местах, возведение юрт, палаток и иных сооружений, пикетирование.
Изучение поступивших дел об административных правонарушениях показало, что при составлении протокола о правонарушении, вынесении постановления о наложении взыскания в основном не разграничиваются действия нарушителей, а перечисляются все признаки Закона (собрание, митинг, шествие, демонстрация, пикет). Между тем для правильной квалификации деяний и вменения конкретных признаков необходимо определиться с понятиями, входящими в состав диспозиции статьи.
В Законе регламентирован порядок получения разрешения на проведение собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций.
Так, в соответствии со статьей 2, 3 Закона уполномоченными трудовых коллективов, общественных объединений или отдельных групп граждан Республики Казахстан, достигшими восемнадцатилетнего возраста, подается заявление о проведении собрания, митинга, шествия, пикета или демонстрации в письменной форме в местный исполнительный орган не позднее, чем за 10 дней до намеченной даты их проведения. В заявлении указывается цель, форма, место проведения мероприятия или маршруты движения, время его начала и окончания, предполагаемое количество участников, фамилии, имена, отчества уполномоченных (организаторов) и лиц, ответственных за соблюдение общественного порядка, место их жительства и работы (учебы), дата подачи заявления. Срок подачи заявления исчисляется со дня его регистрации в местном исполнительном органе города республиканского значения, столицы, района (города областного значения).
Руководствуясь ст. 4 Закона, местный исполнительный орган обязан рассмотреть заявление и о принятом решении сообщить уполномоченным (организаторам) не позднее, чем за пять дней до времени проведения мероприятия, указанного в заявлении. При отклонении заявки за общественным объединением, трудовым коллективом или отдельной группой граждан сохраняется право на обжалование.
В некоторых случаях уполномоченные (организаторы) публичных мероприятий не соглашаются и обжалуют в суд решение местного исполнительно-
го органа. Примером этого можно привести поступивший на обобщение исковой материал по заявлению Общественного объединения (политической партии) Коммунистическая партия Казахстана.
Основанием для обращения в суд явилось то, что 30 мая 2005 года Общественное объединение (политическая партия) Коммунистическая партия Казахстана обратилась к акиму г. Астаны с заявлением о проведении митинга с целью выражения протеста по поводу несправедливых условий изъятия земельных участков и сноса жилья. Проведение митинга было назначено на 12 июня 2005 года. Однако в нарушение ст. 4 Закона, заместителем акима г. Астаны Толибаевым М.Е. ответ был направлен за три дня до даты проведения митинга.
В связи с этим 11 августа 2005 года в Сарыаркин-ский районный суд города Астаны в порядке особого искового производства поступило заявление от ОО Коммунистическая партия Казахстана к акиму города Астаны Шукееву У.Ш., заместителю акима г. Астаны Толибаеву М.Е. о признании бездействия местного исполнительного органа при рассмотрении заявления о проведении митинга, поданного Астанин-ским городским филиалом Коммунистической партии Казахстана, незаконным, об обязании акимата г. Астаны устранить в полном объеме допущенное нарушение права путем предоставления согласования на проведение митинга с теми же заявочными данными, за исключением изменения даты проведения митинга на 30 августа 2005 года.
Однако на основании п.п. 1 п. 1 ст. 153 ГК определением суда от 17 августа 2005 года в принятии данного заявления было отказано. Суд свой отказ мотивировал тем, что фактически заявителем оспаривается факт задержки в направлении ответа на заявление о проведении митинга и бездействие должностного лица, которое подлежит разрешению в дисциплинарном порядке. В отношении второго требования о возложении обязанности на акимат г. Астаны устранить в полном объеме допущенное нарушение права Астанинского городского филиала Коммунистической партии Казахстана суд указал, что в соответствии с Законом, он не вправе обязывать уполномоченный государственный орган выдавать такое разрешение.
Указанное определение суда было обжаловано в частном порядке в суд города Астаны. Представитель заявителя в частной жалобе указал, что выводы суда о том, что ими оспаривается факт задержки направления ответа, не соответствуют действительности, истинным же предметом спора является бездействие исполнительного органа, выразившееся в пропуске сроков рассмотре-
ния заявления и уклонение от принятия решения по существу поданного заявления о даче разрешения на проведение митинга.
Апелляционная инстанция суда города Астаны поддержала выводы суда 1 инстанции в части того, что фактически заявитель обжалует действия по факту задержки и направлении ответа по проведению митинга. Указанное бездействие должностного лица не требует вынесения судебного акта, а подлежит рассмотрению в дисциплинарном порядке. Также ими указано, что суд не вправе обязывать уполномоченный государственный орган выдать разрешение на проведение митинга и в этой части требования представителя заявителя не подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. На основании изложенного коллегия по гражданским делам суда города Астаны постановлением от 13 сентября 2005 года оставила без изменения определение суда 1 инстанции, а частную жалобу без удовлетворения.
Изучение показало, что нарушение срока рассмотрения заявления государственным органом действительно создало препятствие к реализации права на проведение митинга и явилось уклонением от принятия конкретного решения. Так, ответ акимата г. Астаны (письмо №5260 от 09.06.05) не содержал в себе решения на поданное заявление, в нем была лишь изложена просьба уточнить форму планируемой акции. Вместе с тем и само заявление, поданное организаторами, не содержит формы планируемого мероприятия.
В большинстве случаев наблюдается такая ситуация, когда уполномоченные (организаторы) обращаются, в соответствии с требованиями закона, в местный исполнительный орган за получением разрешения на проведение публичных мероприятий, но вместе с тем, после получения соответствующего разрешения с рекомендацией его проведения в ином месте, чем указано в заявлении, игнорируют решение местного исполнительного органа и проводят их в другом месте, на свое усмотрение. В результате таких самовольных действий уполномоченные (организаторы) впоследствии привлекаются к административной ответственности за нарушение закона и проведение несанкционированного мероприятия.
К примеру, 31 августа 2004 года Кожахметов А.Б., как руководитель организационной группы по проведению встреч кандидатов в депутаты по партийному списку от избирательного блока «Оппозиционный народный союз Коммунистов и ДВК», на имя акима г. Алматы подал заявление на разрешение проведения встречи на площади Республи-
ки 12.09.2004 года с 12 до 14 часов дня. Местным исполнительным органом разрешен митинг в сквере за кинотеатром «Сары-Арка» в период времени с 12 ч. 30 минут до 14 часов. Несмотря на это, 12.09.2004 года в 12 часов дня Кожахметов А.Б. организовал несанкционированный митинг на площади Республики в городе Алматы, пригласив сторонников избирательного блока «Оппозиционный народный союз Коммунистов и ДВК» в количестве 400 человек, в руках у которых были лозунги, плакаты и транспаранты. После митинга было организовано шествие по ул. К. Байсеитовой по направлению к проспекту Абая, участники которого препятствовали движению автотранспорта и пешеходов на протяжении 200 метров.
Постановлением административного суда города Алматы от 04.10.2004 года Кожахметов А.Б. подвергнут административному взысканию по статье 373 ч. 1 КоАП в виде штрафа в размере 20 месячных расчетных показателей (18 380 тенге) за нарушение законодательства о проведении собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций.
По другому делу, члены организационного комитета ДГП «Настоящий Акжол» Садыков А.Ж., Уапова Б.У., Калжанов А.С. и Абдирова А.Д. 18 августа 2005 года организовали несанкционированный митинг, проведенный в городе Актобе, за что были привлечены к административной ответственности по ст. 373 ч. 1 КоАП. Организаторы митинга вообще не обращались с заявлением в местный исполнительный орган для получения разрешения на его проведение, чем допустили нарушение законодательства о порядке организации или проведения собрания, митинга, шествия, пикетов, демонстрации. Постановлением адмсу-да г. Актобе все четверо были подвергнуты взысканиям в виде штрафа к различным размерам МРП. Постановления суда никем не обжаловались и не опротестовывались.
Таким образом, при рассмотрении дел суды правильно определяют митинг как проведение собрания граждан для публичного выражения отношения к действиям лиц и организаций, событиям общественно-политической жизни.
Обобщение показало, что судами правильно понимается шествие как организованное массовое движение людей по пешеходной либо проезжей части улицы с целью привлечения внимания к каким-либо проблемам. С уличным шествием тесно связано и понятие «демонстрация», то есть публичное выражение группой людей общественно-политических настроений с использованием во время шествия плакатов, транспарантов и иных
наглядных средств. Дела, по которым лица привлекались к ответственности за участие в несанкционированных демонстрациях, на обобщение не поступили, поэтому не представилось возможности изучения вопроса о разграничении судами таких понятий как «шествие» и «демонстрация».
Некоторые граждане ошибочно полагают, что разрешение местных исполнительных органов требуется лишь на проведение митингов, но не шествий и тем более пикетов.
Так по всем изученным делам заявления в местный исполнительный орган на проведение шествий их организаторами не подавалось, в связи с чем участники шествий привлекались к административной ответственности.
Например, 26 декабря 2004 года в день повторных выборов президента Украины, в поддержку оппозиции в лице кандидата в президенты Ющенко группа лиц Новиков В.А., Жанузаков М.Н., Рыжков С.П. и Канапия Б.А. организовали массовое прохождение по улицам города Кокшетау граждан в поддержку кандидата в президенты Украины Ющенко с лозунгом «Сегодня Украина, завтра Казахстан», которые поверх одежды повязали оранжевые шарфы, раздавали в местах скопления населения печатные материалы НП ДВК. Организаторами акции в виде шествия заявление о даче разрешения на его проведение в местный исполнительный орган не подавалось. Постановлением административного суда города Кокше-тау от 24.01.2005 года указанные лица признаны виновными в совершении правонарушения, предусмотренного ст. 373 ч. 1 КоАП и повергнуты наказанию в виде предупреждения.
По другому делу, Козлов В.И., являясь членом Республиканского общественного объединения «Блок демократических сил «За справедливый Казахстан», 10.10.2005 года принял участие в шествии граждан, одетых в белые футболки с надписью «Алга, ДВК» с желтыми шарфиками в количестве 60 человек по ул. Сатпаева в сторону площади Республики. Данное шествие создавало помехи движению транспортных средств, участники шествия не реагировали на законные требования сотрудников прокуратуры и полиции о прекращении акции. За указанное нарушение на Козлова В.И. также было наложено административное взыскание, поскольку общественное объединение «Блок демократических сил «За справедливый Казахстан» не имело разрешения на проведение мирного шествия.
Законом Республики Казахстан №67-111 от 8 июля 2005 года в статью 373 КоАП были внесе-
ны изменения, в соответствии с которыми в число субъектов данного правонарушения были включены и участники таких незаконных публичных мероприятий.
Таким образом, если первый пример свидетельствовал о привлечении к административной ответственности организаторов незаконного шествия, то Козлов В.И. привлечен к ответственности, будучи лишь участником незаконного шествия.
Изучение показало, что суды при рассмотрении дел не всегда полно и объективно исследуют все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела и виновности того или иного лица, недостаточно мотивируют принимаемое по делу решение, делая при этом ссылку лишь на существо нарушения, указанное должностным лицом уполномоченного органа в протоколе об административном правонарушении.
К примеру, Актауским административным судом привлечен к ответственности по ст. 373 ч. 1 КоАП Бахаров А.А. за организацию несанкционированного митинга. Митинг рабочих АО «Каражан-басмунай» проведен был 01 сентября 2005 года на площади «Ынтымак» в связи с неправильным начислением заработной платы за 12-часовую работу при вахтовом методе. Рабочие с ноября 2004 года по этому вопросу неоднократно обращались к акиму области, в Правительство, но не получив ответа, вышли на митинг с целью привлечения внимания к проблеме органов власти.
При рассмотрении дела суд правильно установил, что организаторы данной акции в местный исполнительный орган с заявлением о его проведении не обращались, чем допустили нарушение Закона.
Вместе с тем суд не всем обстоятельствам дела дал правильную оценку. В установочной части своего постановления суд указал, что Баха-ров организовал несанкционированное шествие рабочих, а в его резолютивной части - об участии в несанкционированном митинге. Таким образом, суд сделал противоречивые выводы о совершенном правонарушении, которые к тому же не вменялись Бахарову в вину протоколом от 02.09.05 года. Материалы дела подтверждают, что в указанный день на площади состоялось не шествие, а митинг. Ни один документ дела не указывает на движение собравшихся людей по какой-то определенной улице с целью привлечь к себе внимание. Из показаний Бахарова и других опрошенных лиц дословно следует, что «возле дома 22 микрорайона 11 собрались человек 10, поводом сбора было зайти в акимат и обратиться с просьбой об увеличении зарплаты. Но в аки-
мат они не попали, т.к. некоторые документы оказались не в порядке». Следовательно, Бахаровым был организован несанкционированный митинг, т.е. собрание граждан для публичного выражения отношения к действиям лиц и организаций. Постановлением суда Бахаров был привлечен к ответственности по ст. 373 ч. 1 КоАП и оштрафован на сумму 6797 тенге в доход государства.
Обобщение показало, что пикетированием суды признают акцию небольшой по количественному составу группы людей, наглядно демонстрирующих свои намерения и взгляды, но без шествий и выступлений. Такие группы, как правило, собираются возле зданий правительственных учреждений, государственных органов. При этом незаконность пикетирования также состоит в том, что акция проводится без соответствующего разрешения местных исполнительных органов.
Так, Стручкова Т.Н., Жусупова Р.С. признаны виновными в совершении административного нарушения по части 1 статьи 373 КоАП. Судом установлено, что они 30 мая 2005 года провели пикетирование здания Верховного Суда Республики Казахстан, угрожали актом самосожжения, имея при себе емкости с бензином. Пикетирование здания было вызвано несогласием с приговорами суда, вынесенными в отношении их детей. У организаторов публичной акции не имелось разрешения местного исполнительного органа, но таковое и не могло быть выдано, т.к. характер планируемого мероприятия (акт самосожжения) угрожал жизни как самих организаторов, так и других лиц.
Или другой пример, постановлением специализированного административного суда г. Семипалатинска от 10.08.2005 года Мухамеджан теги Е.Н. подвергнут административному взысканию по ч. 1 ст. 373 КоАП к штрафу за проведение несанкционированного пикета к приезду председателя Правления ОАО «Народный Банк Казахстана» 4 августа 2005 года на центральной площади напротив акимата г. Семипалатинска. При этом были использованы развернутые плакаты с надписями, в которых выражались требования в адрес руководства Банка.
Вместе с тем следует отметить, что вследствие отсутствия понятий терминов, используемых в самом Законе, ошибки и неправильное применение норм материального права допускались как должностными лицами уполномоченных органов при составлении протоколов об административном правонарушении, так и судьями при рассмотрении дел.
Так, в соответствии с Постановлением Вер-
ховного Совета незаконное пикетирование определено как выставление вокруг несанкционированной демонстрации (собрания, митинга, уличного шествия) групп ее участников для охраны, либо с целью воспрепятствования проникновению на занимаемую ими территорию других лиц, а также блокирование подходов к зданиям органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций.
Именно исходя из такого понятия составлен протокол об административном правонарушении в отношении Абылкасымова Р.А., и он был привлечен к ответственности постановлением специализированного административного суда г. Астаны от 29.10.2004 года. Его действия выразились в том, что 28.09.2004 года в 10 часов он организовал несанкционированный митинг небольшой группы людей в белых футболках возле здания Центральной Избирательной комиссии, блокировали проход здание.
Следует отметить, что поводом к появлению группы граждан во главе с Абылкасымовым перед зданием ЦИК послужила недостоверная информация о якобы предстоящем оглашении итогов выборов депутатов Мажилиса Парламента, и проведения в связи с этим пресс-конференции, которую сообщил людям сам Абылкасымов. Данное обстоятельство нашло полное подтверждение не только пояснениями свидетелей по делу. Из материалов дела, исследованных в судебном заседании, а также видеозаписи, приложенной делу, было установлено, что указанные граждане действительно находились на ступеньках, ведущих к подъезду здания, на прилегающей к подъезду территории, разговаривали между собой, перемещались, но никак лозунгов и требований не выдвигали, плакатов в руках не имели. Вход в здание ими не блокировался, и работа государственного учреждения не прерывалась. С учетом изложенного постановление судьи было отменено определением судьи вышестоящего суда от 23 ноября 2004 года, производство по делу прекращено в связи с отсутствием состава правонарушения. На указанное определение и последующее постановление надзорной коллегии суда города Астаны от 13 января 2005 года был внесен протест заместителя Генерального Прокурора, который был отклонен Верховным Судом с оставлением без изменения вышеуказанных судебных актов.
В другом же случае необоснованно было прекращено производство по делам за отсутствием состава административного правонарушения специализированным административным судом го-
рода Астаны в отношении Абылкасымова Р.А., Блялова Б.А., Елюбаева Т.И. Жетпибаева А.Ж., Абжан М.М. и Кулиева Т.А. за организацию несанкционированного пикета возле здания Парламента 16.06.2004 года.
Суд указал, что о проведении акций 16.06.2004 года заявления в акимат не подавалось. Действительно, из материалов дел усматривается, что члены партии ДВК и представители других объединений 26 мая 2004 г. обратились в акимат г. Астаны с заявлением о разрешении проведения в июне 2004 года пикета у здания Парламента с плакатами, транспарантами, выражающими требование перед руководством страны о немедленном освобождении лидера НП ДВК Жакиянова Г.Б. Предполагаемая численное участников пикета в заявлении указана около 200-250 человек. Акиматом в удовлетворении заявки было отказано, но были порекомендованы места возможного проведения публичных мероприятий, о чем сообщалось письмом от 31 мая 2004 года. Организаторам акции, в том числе привлекаемым лицам, прокуратурой города в целях предотвращения нарушений Закона было дано соответствующее разъяснение. Исходя из пояснений привлеченных к ответственности лиц, свидетелей, видеозаписи, суд установил, что возле здания Парламента представители общественных объединений и политических партий в белых майках с изображением Жакиянова Г. и надписью ДВК разрозненными группами стоят на площади, некоторые разговаривают с депутатами Парламента, подписывают бумаги и отдают депутатам. Нарушение общественного порядка не усматривается.
По протесту прокурора в отношении трех лиц (Абылкасымова Р.А., Жетпибаева А., Елубаевой Т.) дела пересмотрены судом г. Астаны и вынесено определение о привлечении их к административной ответственности за несанкционированное иное публичное мероприятие, проведение которого в общественных местах регламентировано Законом Республики Казахстан «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан».
В рассматриваемом случае под иным публичным мероприятием суд подразумевал проведение собрания без предварительного разрешения местного исполнительного органа.
Кроме того, в ходе обобщения были изучены дела в отношении двоих лиц, привлеченных к ответственности по части 2 статьи 373 КоАП за предоставление помещений для проведения таких мероприятий.
Имашева Р.Н. привлечена к ответственности по ст. 373 ч. 2 КоАП за предоставление оппозиционной партии «Акжол» помещения арендуемого ресторана «Жастар» для проведения 7 августа 2005 года несанкционированного митинга.
Так, из пояснений Имашевой следует, что к ней обратился незнакомый мужчина с просьбой о предоставлении помещения в аренду для проведения митинга членов партии для встречи с народом. Какая именно партия собирается проводить митинг, ее не интересовало, она лишь потребовала внести арендную плату в размере 30 тысяч тенге. В назначенное время и день в помещении ресторана состоялось собрание, на котором присутствовало примерно 100 человек во главе с Жармаханом Туякбаем. Было ли у организаторов соответствующее разрешение местного исполнительного органа, она не интересовалась и о том, что таковое должно было быть, она не знала. Материалами дела подтверждено, что руководители партии «Акжол» с заявлением в местный исполнительный орган о проведении митинга не обращались. Следует отметить, что незнание закона, тем не менее, не освободило Имашеву Р.Н. от ответственности за его нарушение.
Исходя из вышеизложенного, суд свое решение мотивировал тем, что проведение несанкционированного митинга в помещении ресторана нашло полное подтверждение в ходе рассмотрения дела и действиями самой Имашевой, свидетельствующими о создании условий, обеспечивающих его проведение, а также другими материалами дела. Постановлением административного суда г. Жа-наозен Имашева Р.Н. подвергнута административному взысканию в виде штрафа в размере 15 МРП.
В ходе изучения практики рассмотрения дел также выявлены процессуальные нарушения, допускаемые судьями при рассмотрении дел.
Административная ответственность за нарушение Закона наступает, если в действиях правонарушителя отсутствуют признаки уголовно наказуемого деяния. Следовательно, должностным лицом уполномоченного органа до составления протокола об административном правонарушении должно быть вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по совершенному факту нарушения законодательства.
Анализом установлено, что такие постановления об отказе в возбуждении уголовного дела отсутствовали по делам, поступившим из Буландын-ского райсуда Акмолинской, Алматинской, Ман-гистауской и Восточно-Казахстанской областей, а также специализированных административных
судов города Караганды и г. Рудного Костанайс-кой области. Однако данное нарушение процессуального закона судами оставлено без внимания, а дела были приняты и рассмотрены. Некоторые дела возвращались на дооформление по другим основаниям. Например, дела в отношении Муха-меджан теги Е.Н. (адмсуд г. Семипалатинска), Колова И.А. и Крейсман С.И. (адмсуд г. Рудного), Новикова В.А., Жанузакова М.Н., Рыжкова С.П., Канапия Б.А. (адмсуд г. Кокшетау).
По другому делу нарушение выразилось в том, что к делу в отношении Уаповой Б.У. (л.д. 2) было приобщено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, но в отношении другого лица - Садыкова Л.Ж., тем не менее суд не принял меры к устранению данного нарушения и вместо возвращения дела на дооформление рассмотрел его.
В соответствии со статьей 635 ч. 2 КоАП, в протоколе об административном правонарушении указываются место, время совершения и существо административного нарушения.
По делам в отношении Балтабаева А., Сейт-калиева Т., Сахариянова Т. данное требование закона не было выполнено должностным лицом уполномоченного органа, тем не менее суд, не усмотрев обстоятельств, исключающих возможность рассмотрения данного дела и не возвратив его для дооформления, принял дело к своему производству и рассмотрел его (суд №2 Катон-Ка-рагайского района). По данному делу нарушение было допущено и судьей вышестоящего суда, который, несмотря на то, что в силу статьи 655 КоАП аким района не является участником процесса, пересмотрел дело по его жалобе. Данное нарушение было устранено надзорной коллегией Восточно-Казахстанского областного суда.
В соответствии со статьей 21 часть 2 КоАП, судья, орган (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, определяют своим постановлением язык производства по рассматриваемому делу. Производство по одному и тому же делу осуществляется на одном из языков производства, установленном постановлением суда, органа (должностного лица), уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях.
О нарушениях данного требования законодательства свидетельствует следующее. Так, по делам в отношении Аралбаева Д.А. и Жумашева К. язык судопроизводства не был избран как должностным лицом уполномоченного органа, так и судом (суд г. Жанаозен). Более того, суд вынес постановление о принятии дела к производству и
назначении его к слушанию, а также о наложении административного взыскания на государственном языке, а постановление о продлении срока рассмотрения - на русском языке.
Нарушение процессуальных норм, допущенное при рассмотрении дел в отношении Каржавкиной О.Н. (суд №2 г. Актау) и Калыковой У.Б. (Тал-гарский р/с Алматинской области), выразилось в том, что эти дела были рассмотрены без вынесения судом постановления о принятии его к производству и назначения к рассмотрению, а также без определения языка судопроизводства.
В соответствии со статьей 646 ч. 2 КоАП, решение судьи, предусмотренное п.п. 1) ч. 1 настоящей статьи, о назначении времени и места рассмотрения дела выносится в виде определения, а язык производства (ст. 21 ч. 2) - постановлением, т.е. должны выноситься два отдельных судебных акта.
Несоблюдение данного требования выявлено по делам, рассмотренным Талгарским районным судом в отношении Алиева Т., Ахметова Е.Б. и Сарсенбаевой К.Т., по которым в одном судебном акте - определении - был решен вопрос о назначении их к рассмотрению, а также определен язык производства по делу.
Нарушение положений Конституции и требований ст. 591 ч. 1 КоАП выразилось в том, что при рассмотрении дела суд (адм. суд г. Актобе) не принял меры к обеспечению привлекаемой к административной ответственности Уаповой Б.А. защитником, отказ от которого ею был заявлен по мотивам отсутствия средств для оплаты (л.д. 34). До этого суд своим определением от 22.08.05 г., именно по ее ходатайству откладывал слушание дела в связи с необходимостью приглашения защитника (л.д. 24). Таким образом, судом допущено существенное нарушение процессуального законодательства, что в силу п.п. 3) части 3 статьи 668 влечет отмену постановления.
Ведение протокола судебного заседания при рассмотрении дел об административных правонарушениях не предусмотрено административным законодательством, о чем также имеется соответствующее разъяснение нормативного постановления Верховного Суда №18 от 26 ноября 2004 года. Тем не менее ведение протокола судебного заседания практикуется в судах Восточно-Казахстанской области (дела Сахариянова Т., Жашимовой Э.Х.).
В соответствии с частью 1 статьи 48 КоАП, административный штраф налагается в размере, соответствующем определенному количеству месячного расчетного показателя, устанавливаемого в соответствии с законодательным актом, действующим на момент наложения админист-
ративного взыскания. При вынесении постановления в отношении Бахарова А.Л. (адм. суд г. Актау) не было указано количество месячного расчетного показателя, которому соответствует определенная судом сумма штрафа. По делу Ка-сеновой Ф.А. в постановлении суда (Жарминский р/с ВКО) был указан лишь месячный расчетный показатель, без указания суммы штрафа.
В соответствии с п.п. 7) части 1 статьи 651 КоАП в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны порядок и сроки обжалования постановления, что отсутствовало в постановлениях суда по делам в отношении Новоселовой С.Г. и Файзулина Б.Д. (Талдыкорганский г/с).
В ходе обобщения проанализировано состояние исполнения постановлений судов о наложении штрафов.
За анализируемый период по делам изучаемой категории исполнено лишь 5 из 14 вступивших в законную силу постановлений суда о взыскании административного штрафа и по ним в доход государства взыскано 43 279 тенге. При пересмотре не вступившего в законную силу постановления в отношении Крейсман С.И. судьей вышестоящего суда с учетом личности виновного (инвалид 2-й группы) снижен размер назначенного штрафа (10 МРП) до 5 МРП.
Вместе с тем следует указать, что выявлены случаи, когда суды не принимают меры к исполнению постановлений о взыскании наложенных штрафов (постановления от 06.06.05 г. в отношении Стручковой Г.Н. и Жусуповой Р.С. - адмсуд г. Астаны).
В соответствии со статьей 707 КоАП, штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа.
Преждевременное направление постановлений для принудительного исполнения, т.е. несоблюдение требований норм статей 707, 708 КоАП выявлено по другим делам.
Так, было направлено для исполнения в адрес Администратора судов не вступившее в законную силу постановление в отношении Новоселовой С.Г. (Талдыкорганский горсуд). Сразу же по вступлении в законную силу направлено постановление в отношении Уаповой Б.А. (адм. суд г. Актобе). Не дожидаясь окончания срока для добровольной уплаты штрафа, направлены постановления в отношении Файзуллина Б.А. (тот же суд - на 25 дней раньше срока), Крейсман С.И. (адмсуд г. Рудного - на 23 дня), Колова И.А. (тот же суд - на 4 дня).
В ходе изучения дел была выявлена неоднозначная позиция прокурора. Специализированным административным судом г. Астаны рассматривалось дело в отношении Абылкасымова Р.А., при рассмотрении которого прокурор выразил мнение о виновности последнего в совершении правонарушения и необходимости наложения на него штрафа в размере 10 МРП. Однако при пересмотре не вступившего в законную силу постановления, прокурор занял позицию о необходимости отмены постановления суда и прекращения дела производством в связи с отсутствием состава правонарушения. Определением суда города Астаны постановление в отношении Абылкасымо-ва Р.А. было отменено и дело прекращено производством. В дальнейшем прокурор вновь опротестовал определение суда города Астаны, считая, что оно подлежит отмене с вынесением нового постановления о привлечении Абылкасымо-ва к ответственности и назначении ему штрафа в размере 10 МРП. Надзорной коллегией суда г. Астаны протест оставлен без удовлетворения, определение суда - без изменения.
Отсылочные нормы
1. Статья 4. Местный исполнительный орган города республиканского значения, столицы, района (города областного значения) рассматривает заявление и сообщает уполномоченным (организаторам) о принятом решении не позднее чем за пять дней до времени проведения мероприятия, указанного в заявлении. Местный исполнительный орган города республиканского значения, столицы, района (города областного значения) в целях обеспечения прав и свобод других лиц, общественной безопасности, а также нормального функционирования транспорта, объектов инфраструктуры, сохранности зеленных насаждений и малых архитектурных форм при необходимости предла-
гает обратившимся с заявлением иные время и место проведения мероприятия. Решение может быть обжаловано в порядке, установленном действующим законодательством.
См.: Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан от 13 июля 1999 года № 411-1.
2. Статья 9. Лица, нарушившие установленный порядок организации и проведения собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций, несут ответственность в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
Материальный ущерб, причиненный во время проведения собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций их участниками гражданам, общественным объединениям, государству, подлежит возмещению в установленном законом порядке.
Все дополнительно возникшие затраты, в том числе по охране общественного порядка, предоставлению помещений, санитарной очистке, освещению и радиофицированию места проведения собрания, митинга, шествия, пикета и демонстрации, возмещаются их организаторами.
См.: Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года №155-II; Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16 июля 1997 года №167-1; Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть) от 27 декабря 1994 года.
3. Статья 11. Порядок организации и проведения собраний и митингов, установленный настоящим Законом, не распространяется на собрания и митинги трудовых коллективов и общественных объединений, проводимые в соответствии с законодательством, их уставами и положениями в закрытых помещениях.
См.: Трудовой кодекс Республики Казахстан от 15 мая 2007 года №251 -III; Закон Республики Казахстан от 31 мая 1996 года №3-I «Об общественных объединениях».
Анализ положений Закона РК «О порядке организации и проведения мирных собраний, митингов, шествий, пикетов и демонстраций в Республике Казахстан» выполнен по заказу ТОО «Институт законодательства Республики Казахстан» по состоянию законодательства на 22 июня 2008 года
