CC BY
2490 № 3 (11) 2008 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
Анализ действующего законодательства
Э.А. НУГМАНОВА
директор Института законодательства РК, кандидат юридических наук
А. С. МАХМЕТОВА
старший научный сотрудник отдела правового мониторинга и анализа на предмет коррупции Института законодательства РК
АНАЛИТИЧЕСКАЯ СПРАВКА по Конституционному закону Республики Казахстан от 24 января 1996 года №2797
«О государственных символах»
1. Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года).
2. Конституционный закон Республики Казахстан от 29 декабря 1995 года №2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан».
3. Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16 июля 1997 года №167.
4. Закон Республики Казахстан от 11 января 2007 года №214 «О лицензировании».
5. Закон Республики Казахстан от 9 ноября 2004 года №603 «О техническом регулировании».
6. Закон Республики Казахстан от 20 декабря 1995 года №2697 «Об использовании воздушного пространства и деятельности авиации Республики Казахстан».
7. Распоряжение Президента Республики Казахстан от 2 июля 1997 года №3578 «О Республиканской комиссии по государственным символам».
8. Постановление Правительства Республики Казахстан от 2 октября 2007 года №873 «Об утверждении Правил размещения Государственного флага, Государственного герба Республики Казахстан и их изображений, а также текста Государственного гимна Республики Казахстан».
9. Постановление Правительства Республики Казахстан от 1 октября 2007 года №862 «Об утверждении Правил замены и уничтожения Государственного флага, Государственного герба Республики Казахстан, не соответствующих государственным стандартам».
10. Распоряжение Премьер-Министра Республики Казахстан от 9 июля 2007 года №183-р «О мерах по реализации Конституционного закона Республики Казахстан «О государственных символах Республики Казахстан».
История государственности любой страны
свидетельствует, что во все времена государственные символы олицетворяли священный объединяющий образ, служили важным средством формирования национальной гордости, патриотизма, являясь частью политической культуры общества.
В них гармонично отражаются представления о высших человеческих ценностях, лучших традициях и обычаях нашего народа.
Формирование бережного отношения к своим официальным государственным символам остается приоритетом государственной политики. Это воспитание патриотизма через пропаганду государственных символов в утвержденной Главой государства Государственной программе патриотического воспитания граждан Республики Казахстан на 2006-2008 годы, Концепции перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию на 2007-2024 год и других государственных программно-стратегических документах.
На сегодняшний день законодательные акты, регулирующие сферу пропаганды и применения государственных символов, недостаточно раскрывают механизм и правоприменительность использования государственных символов.
Участившиеся нарушения государственных стандартов Республики Казахстан при изготовлении Государственного флага и герба Республики Казахстан предприятиями, имеющими государственную лицензию на данный вид деятельности, отсутствие четкого разграничения функций и полномочий исполнительных и контролирующих органов в сфере применения, использования и пропаганды государственных символов стали основной причиной концептуального пересмотра действовавшего законодательства «О государственных символах Республики Казахстан».
Рассматриваемый Конституционный закон Рес-
публики Казахстан от 24 января 1996 года №2797 «О государственных символах» (далее - Закон) устанавливает государственные символы Республики Казахстан - Государственный флаг, Государственный герб и Государственный гимн, их описание и порядок официального использования.
Данный Закон регламентирует порядок размещения Государственного флага и Государственного герба и их изображений в зданиях организаций и учреждений образования, воинских частей и формирований и неправительственных организаций, процедуру замены и уничтожения государственных символов - Государственного флага и Государственного герба в случае их несоответствия эталонам.
Государственный флаг и Государственный герб не могут использоваться в качестве геральдической основы общественных объединений и других организаций, а Государственный гимн - в качестве основы для других музыкальных произведений и иных произведений искусства.
Конституционным законом предусмотрено исполнение Государственного гимна только на государственном языке.
Кроме того, в статье 11 данного Закона предусмотрена компетенция уполномоченных исполнительных органов, в том числе и местных. Четкое разграничение функций и полномочий центральных и местных исполнительных и контролирующих органов в области применения, использования и пропаганды государственных символов регулируется подзаконными актами.
Закон предполагает обязательное исполнение Гимна при выходе в эфир теле- и радиопрограмм в начале утреннего эфира и по окончанию их вещания, телеканалами и радиостанциями, зарегистрированными на территории Республики Казахстан. В данном направлении уже ведется работа. Что касается оплаты эфира, то представители средств массовой информации сошлись на мнении, что из патриотических побуждений необходимо осуществлять трансляцию Гимна безвозмездно.
В целях повышения статуса государственного языка, согласно пункту 3 статьи 8 Закона, исполнг-ние Гимна предусмотрено исключительно на государственном языке в точном соответствии с утвержденным текстом и музыкальной редакцией.
Важной отличительной особенностью является то, что согласно новым изменениям в Законе, государственные символы могут использовать не только юридические, но и физические лица, это все согласно мировой практике.
Вместе с тем, анализируя положительные стороны Закона, следует отметить несовершенство некоторых норм.
Абзац 11 статьи 5, абзац 9 статьи 8, абзац 9 статьи 9 Закона предусматривают случаи обязательного поднятия или установления Государственного флага РК, обязательного воспроизведения изображения Государственного герба РК, обязательного исполнения Государственного гимна РК, регулируемые нормативными правовыми актами.
Согласно статьи 9 Конституции РК, описание и порядок официального использования государственных символов устанавливается Конституционным законом. В связи с этим данные нормы Конституционного закона могут открыть чрезмерную свободу для локального и ведомственного нормотворчества.
Следует также учесть, что содержание Закона в формулировке «надругательство над государственными символами Республики Казахстан» не раскрыто ни в рассматриваемом Законе, ни в каком-либо действующем законодательном акте, что создает неопределенность и может повлечь затруднения в правоприменительной практике.
Вместе с тем в связи с изменениями от 21 мая 2007 года, внесенными в Конституцию Республики Казахстан, необходимо предусмотреть приведение норм действующего анализируемого Закона с Конституцией РК.
Так, требуется внести изменения, то есть заменить термин «нышандары» на «рам1здер1» в следующих законодательных актах:
1) Конституционном законе РК «О государственных символах»;
2) статье 44 Конституционного закона РК «О Конституционном Совете РК» от 29 декабря 1995 года №2737;
3) статье 2 Конституционного закона РК «О судебной системе и статусе судей РК» от 25 декабря 2000 года №132;
4) статьях 11 и 34 Закона РК «О лицензировании» от 11 января 2007 года №214;
5) статье 354-1 Кодекса РК об административных правонарушениях от 30 января 2001 года №155.
Согласно практике применения Закона, Генеральной прокуратурой РК в ходе прокурорской проверки было установлено множество фактов безлицензионной деятельности либо необоснованной выдачи лицензий на изготовление государственных символов и материальных объектов с их изображением.
Выявлены также нарушения сроков выдачи лицензий.
Имели место случаи изготовления Государствен-
ного флага и Государственного герба, которые не соответствовали утвержденным стандартам.
Уполномоченным государственным органом по выдаче лицензий на изготовление государственных символов является Комитет по техническому регулированию и метрологии Министерства индустрии и торговли.
Всего данным Комитетом было выдано 236 таких лицензий.
Выборочной проверкой были охвачены около ста лицензионных дел, и в каждом из них выявились нарушения.
В частности, по семи лицензионным делам нарушены сроки рассмотрения заявлений на выдачу лицензий.
По двадцати делам установлены нарушения бюджетного законодательства в части взыскиваемого размера лицензионного сбора. С предпринимателей, в частности, взыскивались суммы, превышающие установленную постановлением Правительства ставку в 10 месячных расчетных показателей.
В сорока девяти случаях лицензии были выданы, несмотря на наличие достаточных оснований для отказа.
Одним из оснований для отказа в выдаче лицензии является, например, непредставление заявителем предусмотренных законодательством документов, в том числе сертификатов о поверке или метрологической аттестации используемых средств измерения и испытательного оборудования.
Проверка показала, что таких сертификатов не имеется в сорока пяти лицензионных материалах.
Почти пятьдесят лицензий получены заявителями, которые не соответствовали квалификационным требованиям.
На местах также выявлены факты изготовления государственных символов и материальных объектов с их изображением без получения лицензий.
Такие факты установлены прокурорами Алма-ты, Астаны, Актюбинской, Атырауской, Западно-Казахстанской, Карагандинской, Костанайской, Северо-Казахстанской областей и Западной региональной транспортной прокуратурой.
К примеру, столичное ТОО «Евродизайн-НТ» изготовило в 2006 году для «Управления по мобилизационной подготовке города Астана» 10 000 штук удостоверений о приписке к призывному участку с изображением на них Государственного герба. В текущем году было изготовлено еще 15 000 штук. При этом ТОО «Евродизайн-НТ» лицензию на право изготовления материальных носителей с изображением государственных символов не получало.
Костанайское ТОО «Планета» без наличия лицензии изготавливало стенды и вывески для местных государственных учреждений с изображением Государственного герба Республики.
Аналогичные факты выявлены органами прокуратуры Карагандинской, Западно-Казахстанской и Северо-Казахстанской областей, а также Уральской транспортной прокуратурой.
В Северо-Казахстанской области безлицензионной деятельностью занимались местные исполнительные органы. Они изготавливали официальные бланки посредством печатания на струйном принтере.
В числе таких исполнительных органов: Управление Комитета по миграции, Департамент координации занятости и социальных программ и подведомственные ему организации, Управление энергетики и коммунального хозяйства, отделы земельных отношений, финансов, физической культуры и спорта Петропавловска, Департаменты финансов и юстиции, Управление статистики области, исполнительные органы ряда районов.
По этим фактам внесены представления в адрес соответствующих акимов.
В целом, по всем фактам безлицензионной деятельности прокурорами возбуждены административные производства либо внесены представления в адрес уполномоченных органов для принятия соответствующих мер.
В нескольких регионах мы выявили фирмы, занимавшиеся выпуском продукции с изображением государственных символов, не соответствующих государственным стандартам: это и искажение рисунка герба, и несоблюдение цветовой гаммы.
Такие нарушения выявлены, в частности, в деятельности предприятий и индивидуальных предпринимателей Атырауской, Восточно-Казахстанской, Западно-Казахстанской Северо-Казах-станской и Павлодарской областей.
За отклонение от стандартов предусмотрена ответственность в порядке, установленном статьей 317 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях. Незаконное использование Государственного герба на бланках, печатях и других реквизитах получило практически повсеместное распространение в негосударственных организациях.
По актам прокурорского реагирования к таким организациям применены меры административного воздействия. К примеру, в Петропавловске к административной ответственности привлечено ТОО «Транс-Омега», которое в своих служебных удостоверениях использовало изображение государственного герба, в Атырау аналогичное нарушение
допущено местным филиалом акционерного общества «Медслужба на транспорте». Материалы проверки этого филиала направлены в органы внутренних дел для решения вопроса о наказании.
Международный опыт
В качестве примера современного цивилизованного правового отношения к статусу государственных символов (гимна, флага, герба, а также личного статуса тоже символизирующего государство его главы, то есть короля или президента) сошлемся на некоторые примеры.
В США вопрос об отношении к государственным символам, а особенно к государственному флагу, долго был юридически спорным. Законы большинства (но не всех) штатов, а с 1990 г. и федеральный закон признавали преступлением сознательное повреждение, обезображивание, физическое осквернение, сожжение, содержание на полу или на земле или топтание флага США. Предмет спора состоял в том, является ли такое обращение с флагом формой самовыражения и политической демонстрацией, защищаемыми Конституцией, или нет.
Одновременно нарастала и победила тенденция признания конституционности различных форм поведения, выражающего критическое отношение к властям, их внешней или внутренней политике (ношение черных повязок на плече в знак протеста против военных действий США во Вьетнаме; оккупация афроамериканцами школ «только для белых», как протест против расовой дискриминации, и т.п.) и к государственным символам. Когда в 1984 г. некий Джонсон в ходе политической демонстрации сжег флаг США и суд в Техасе приговорил его к штрафу (2000 долларов), Верховный Суд США отменил приговор как противоречащий Первой поправке к Конституции США, которая запрещает Конгрессу издавать законы, в частности, ограничивающие свободу слова или печати. Толкуя это положение, Верховный Суд США отметил:
- что поведение человека может быть наказуемым, если власти при этом не стремятся подавить его право на самовыражение,
- что целью конституционной свободы слова является поощрение, а не ограничение дискуссии,
- что неодобрение окружающих (даже большинства) не может служить основанием для подавления свободы самовыражения, так как надо защищать права и интересы меньшинства граждан,
- что защита флага, как и любого символа национального единства, является конституционно недопустимой целью, ибо такая защита именно тогда лучшим способом осуществляет свою бла-
городную цель, когда вызывает беспокойство, создает неудовлетворенность или даже возбуждает гнев и т.д.
Отвергнув позицию меньшинства своих членов, Верховный Суд США вслед за фактической отменой упомянутых законов штатов в 1990 г. признал противоречащим Конституции США и федеральный закон, криминализировавший акт публичного сожжения или осквернения флага США, признав, что наказуемость такого деяния «уменьшает богатство содержания той свободы, которая обеспечивает этому символу такое уважение».
Подобное отношение к государственным символам (гимнам, гербам, знаменам, а также к главам государств) характерно для большинства цивилизованных и демократических правовых государств. Или это политически нейтральные символы (канадский кленовый лист, ливанский кедр, мелодии и тексты национальных гимнов многих народов и государств и т.п.) или традиционный символ, когда-то давно обозначавший грозную власть над «своим» народом, угрозу другим народам и т.п., но давно утративший такое значение и свой первоначальный смысл, ставший нейтральным и всеобще уважаемым, как например, гербы, изображающие хищных зверей, птиц и т.п.
То же относится и к государственным гимнам, в которые нередко включаются слова о свободе человека, борьбе против тирании и т.п.. Таков у британской монархии ее гимн «Боже, храни королеву (короля)», с его словами «никогда, никогда, никогда англичанин не будет рабом» или «Марсельеза» во Франции, которая была и остается гимном свободе и напоминанием о том, что «против нас поднято кровавое знамя тирании» (о красном знамени, которым при Бурбонах власть выражала свою готовность проливать кровь недовольных и бунтующих людей) при всех республиках и монархиях, сменяющих друг друга с конца XVIII в.
Все такие символы ныне не противостоят единству нации в основном, наличию законной оппозиции правительству, защищают демократические права и свободы. Почтение к британской монархии, как символу страны и народа, не исключает существования Республиканской партии или шотландского мирного сепаратизма в их законных демократических формах и т.д.
В наше время создание новых государственных символов, вопреки Конституции и международному праву, выражающих не те важнейшие идеи, которые объединяют все общества, а обозначающих победу одной части общества над другой, вносят раскол в общество и его жизнь по вопросам, сохраняющим свою актуальность и
остроту - это архаизм, нецелесообразный и явно противоправный. Он встречается чаще всего в некоторых странах «третьего мира», с их абсолютными монархиями, тоталитарными режимами, клерикализмом и подобными особенностями, чуждыми цивилизации и культуре.
Отсылочные нормы
1) Статья 2. Законодательство, регулирующее использование государственных символов Республики Казахстан.
Порядок размещения и использования государственных символов Республики Казахстан определяется Конституцией Республики Казахстан, настоящим Конституционным законом и иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан.
См.: Распоряжение Премьер-Министра Республики Казахстан от 9 июля 2007 года №183-р «О мерах по реализации Конституционного закона Республики Казахстан «О государственных символах Республики Казахстан».
2) Статья 4
Пункт 3
3. Государственный флаг независимо от его размеров должен соответствовать государственному стандарту.
В случае несоответствия Государственного флага государственному стандарту он подлежит замене и уничтожению в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан.
См.: Постановление Правительства Республики Казахстан от 1 октября 2007 года №862 «Об утверждении Правил замены и уничтожения Государственного Флага, Государственного герба Республики Казахстан, не соответствующих государственным стандартам».
3) Статья 6
Пункт 3
3. Государственный герб независимо от его размеров должен соответствовать государственному стандарту.
В случае несоответствия Государственного герба государственному стандарту он подлежит замене и уничтожению в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан.
См.: Постановление Правительства Республики Казахстан от 1 октября 2007 года №862 «Об утверждении Правил замены и уничтожения Государственного флага, Государственного герба Республики Казахстан, не соответствующих государственным стандартам».
4) Статья 10. Компетенция Правительства Республики Казахстан.
К компетенции Правительства относятся:
1) организация работы по изготовлению эта-
лонов Государственного флага и Государственного герба Республики Казахстан, соответствующих государственным стандартам и их изображениям, утвержденным настоящим Конституционным законом;
2) утверждение правил замены и уничтожения Государственного флага, Государственного герба Республики Казахстан, не соответствующих государственным стандартам;
3) утверждение правил размещения Государственного флага, Государственного герба Республики Казахстан и их изображений, а также текста Государственного гимна Республики Казахстан;
4) определение уполномоченного органа в области государственных символов Республики Казахстан.
См.: Постановление Правительства Республики Казахстан от 1 октября 2007 года №862 «Об утверждении Правил замены и уничтожения Государственного флага, Государственного герба Республики Казахстан, не соответствующих государственным стандартам».
См.: Постановление Правительства Республики Казахстан от 2 октября 2007 года №873 «Об утверждении Правил размещения Государственного флага, Государственного герба Республики Казахстан и их изображений, а также текста Государственного гимна Республики Казахстан».
5) Статья 14
Изготовление Государственного флага, Государственного герба Республики Казахстан осуществляется при наличии соответствующей лицензии, выдаваемой в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.
См.: Закон Республики Казахстан от 11 января 2007 года №214-111 «О лицензировании».
6) Статья 15.
Использование Государственного флага, Государственного герба Республики Казахстан и их изображений, а также исполнение Государственного гимна Республики Казахстан и использование его текста с нарушением требований настоящего Конституционного закона либо надругательство над государственными символами Республики Казахстан влекут ответственность в порядке, установленном законами Республики Казахстан.
См.: Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16 июля 1997 года №167.
Анализ положений Конституционного закона РК «О государственных символах» выполнен по заказу ТОО «Институт законодательства Республики Казахстан»
