CC BY
144
УДК 343
Александрова Ирина Александровна Alexandrova Irina Alexandrovna
кандидат юридических наук, доцент, докторант
Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3) candidate of sciences (law), associate professor, doctoral candidate
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Амнистия капитала как элемент уголовной политики по обеспечению экономической безопасности
Capital amnesty as an element of the criminal policy to ensure economic security
Решение руководства страны об амнистировании капитала в 2015 году стало очередным шагом новой уголовной экономической политики. После амнистии предпринимателей (2013 г.) логично будет провести и амнистию их капиталов. В целом либерализацию уголовного и уголовно-процессуального законодательства можно считать широко понимаемой амнистией предпринимательского сообщества, которое, безусловно, в этом нуждается. Власти делают все, чтобы создать благоприятные условия для развития бизнеса в России, построения реального сектора экономики. Теперь бизнесу предстоит оправдать высокое доверие. В статье указывается на уголовно-правовые аспекты, которые должны быть отражены в будущем законе об амнистии капиталов. Автор перечисляет условия, при которых амнистия может быть успешной.
Ключевые слова: амнистия капитала, уголовное законодательство, уголовная политика, экономика.
The decision of the country's leadership to amnesty of capital in 2015 was another step of a new penal policy. After the amnesty Entrepreneurs (2013) would be logical to hold an amnesty and their capitals. Overall, the liberalization of criminal and criminal procedural law can be considered broadly understood amnesty business community, which is certainly in need. The authorities are doing everything to create favorable conditions for business development in Russia, the construction of the real economy. Now businesses have to justify high confidence. The article points to the criminal law aspects that should be reflected in the future law on amnesty. The author lists the conditions under which the amnesty can be successful.
Keywords: capital amnesty, criminal law, criminal policy, the economy.
Новая уголовная экономическая политика (НУЭП), о которой мы писали в последнее время [1, с. 5—20; 2, с. 26—28], в условиях кризиса выходит на новый уровень партнерских отношений государства и бизнеса. Свидетельством тому стала объявленная президентом России амнистия капитала. Этот шаг был обусловлен предыдущими событиями.
С 2009 года последовательно осуществлялась гуманизация законодательства, предусматривающего ответственность за совершение налоговых и экономических преступлений, что рассматривается учеными как проведение «мягкой» амнистии в сфере экономики [3, с. 35—41]. В 2013 году «успешно» была проведена амнистия «предпринимателей». Тем не менее задачи по деофшоризации экономики и построение в России реального сектора экономики пока не достигнуты. Бизнес, несмотря на то, что ему предоставлены значительные гарантии безопасности, не спешит с инвестициями и внедрением инноваций. Экономические показатели за про-
шедший год — более чем скромные. Так, только в 2014 году по оценкам разных специалистов бегство капитала из России составило около 130 млрд долларов. Министр финансов России Антон Силуанов 17 ноября 2014 года заявил, что отток капитала из страны в 2014 году может оказаться на уровне 130 млрд долларов [4]. По данным Emerging Portfolio Fund Research (EPFR), за неделю, закончившуюся 10 декабря 2014 года, вывод средств из фондов, ориентированных на вложения в Россию, составил 125 млн долларов, что почти втрое больше объема средств, выведенных неделей ранее. За четыре недели клиенты фондов данной категории забрали более 350 млн долларов. С начала года отток средств из российских фондов составил 550 млн долларов [5]. Таким образом, с момента начала НУЭП (в 2009 г.) отток капиталов из России составил около 400 млрд долларов. Иными словами, законодательные меры, направленные на то, чтобы перестать «кошмарить» бизнес, не предотвратили бегства бизнеса из страны.
В результате модернизации налогового администрирования «налоговое ведомство не только осуществляет чисто фискальные функции, но и является важнейшим участником работы по созданию конкурентного делового климата в стране» [6, с. 5]. Привлечение к уголовной ответственности за совершение налоговых преступлений правоохранительными органами почти не производится. Однако в 2014 году Россия сохранила 91 строчку рейтинга (годом ранее она поднялась в нем на 14 позиций). Из стран бывшего СССР выше России в рейтинге оказались Эстония и Литва, Латвия и Грузия, Азербайджан, Казахстан, Молдавия и Украина (88 место). Из стран ВЯЮБ ниже России расположились Индия (93 место), Бразилия (94-е) и Китай (97-е). Западные рейтинговые агентства указывают, что в России защита прав собственности по-прежнему несовершенна, а частный сектор остается объектом интенсивного вмешательства государства [7].
Значит, фундаментальных изменений к лучшему в сфере создания гарантий безопасности ведения бизнеса не произошло. Это заставляет власти предпринимать новые меры в данном направлении. Тем более что геополитическая обстановка сильно изменилась к худшему и Россия стала объектом экономических санкций Запада.
В обращении президента к Федеральному Собранию прозвучало «новое старое» предложение об амнистии капитала [8]. В.В. Путин сказал: «Предлагаю провести полную амнистию капиталов, возвращающихся в Россию, — именно полную. ...Это значит, что, если человек легализует свои средства и имущество в России, он получит твердые правовые гарантии, что его не будут таскать по различным органам, в том числе и правоохранительным, трясти его там и тут, не спросят об источниках и способах получения капиталов, что он не столкнется с уголовным или административным преследованием и к нему не будет вопросов со стороны налоговых служб и правоохранительных органов. Давайте это сделаем сейчас, но один раз. И все должны этим воспользоваться, кто хочет прийти в Россию. Все мы понимаем, что происхождение денег разное, по-разному они заработаны и получены. Но, убежден, нам нужно окончательно закрыть, перевернуть офшорную страницу в истории нашей экономики и нашей страны. Это очень важно и нужно сделать».
По замыслу руководства страны данная мера должна подвести черту под периодом дикого развития капитализма и положить начало его цивилизованному развитию. Экономическая и политическая элиты должны найти такое решение, которое устраивало бы основных игроков в сфере предпринимательства и давало новый импульс экономическому развитию страны. В идеале амнистия должна стать фундаментом для консолидации общества, а не только очередной поблажкой крупной буржуазии и стать гарантией законности в области предпринимательской и иной экономической деятельности.
Специалисты подчеркивают, что амнистия капиталов — это экстраординарная мера, на которую государство может пойти не чаще одного раза в поколение, хорошо подготовившись и убедив граждан и бизнес в выгодности амнистии как сделки. Разумеется, это не «амнистия» в буквальном смысле слова, а признание неадекватности определенных элементов законодательства или господства неформальных институтов (например неуплата налогов), с которыми государственные формальные институты не могут справиться [9].
Стало быть, под «амнистией капитала», или налоговой амнистией, следует понимать легализацию средств, которыми обладают граждане страны, но с которых в свое время не были уплачены налоги или были допущены другие нарушения законодательства, для привлечения их в отечественную экономику. Речь идет об освобождении широкого круга лиц, совершивших нарушения налогового и иного законодательства, регулирующего предпринимательскую и иную экономическую деятельность, от возможного преследования, в том числе уголовного преследования со стороны правоохранительных органов на определенных в специальном законе об амнистии условиях. Исключительность акта об амнистии заключается в том, что он вводит однократную возможность освобождения от ответственности неопределенного круга лиц, которые заявят о совершенных ими правонарушениях и согласятся на условия, предлагаемые государством [9].
Напомним, что попытки проведения амнистии капиталов предпринимались в нашей стране неоднократно. Так, 27 октября 1993 года был принят Указ Президента РФ № 1773 «О проведении налоговой амнистии в 1993 г.». Амнистия должна была быть завершена до 30 ноября 1993 года. По условиям этой амнистии предприятия, учреждения и организации, а также физические лица, объявившие о своих неуплаченных налогах и налоговых платежах, в случае внесениях их в бюджет освобождались от применения санкций, предусмотренных налоговым законодательством Российской Федерации. Таким образом, в соответствии с условиями амнистии предлагалось уплатить налог в полном объеме. Неплательщик освобождался только от применения в отношении него санкций. Налоговая амнистия 1993 года фактически провалилась.
В 1995 году Министерством науки РФ было разработано предложение по проведению налоговой амнистии. Целью амнистии было целевое направление денежных средств, подпадающих под амнистию, на развитие инновационных программ. В проекте предлагалось предусмотреть следующие гарантии: неразглашение имен владельцев капитала; целевое направление финансовых средств; невозможность применения такой меры, как амнистия к физическим и юридическим лицам, в отношении которых начаты судебные разбирательства. Несмотря на то, что проект был хорошо разработан, он лег под сукно, так и не получив никакого развития.
В 1997 году на заседании Совета Федерации Борис Ельцин предложил провести амнистию для тех, кто имеет за рубежом какие-то вклады, чтобы они эти вклады вернули, уплатив при этом 10—15%. Исходя из сказанного Президентом РФ исполнительные органы подготовили законопроект «О добровольной легализации доходов физических лиц в 1998 году», в соответствии с которым физические лица, подавшие декларацию о дополнительно указанных доходах, должны были уплатить специальный сбор за их легализацию в размере 10% от общей суммы. Основным аргументом против проведения такой меры являлось то, что это еще более ослабит налоговую дисциплину, что необходимо не легализовывать доходы, а противодействовать их отмыванию. По этой причине проект не был реализован — очевидно, на тот момент условия еще не созрели.
В 2002 году вопрос о проведении налоговой амнистии опять появился на повестке дня. Велась разработка двух законопроектов, касающихся проведения в России амнистии капиталов. Один законопроект распространялся на физических лиц и содержал предложение по проведению общей амнистии по налоговым и валютным нарушениям в пределах определенной суммы, сопровождаемой сбором в размере 3%. Предполагалась анонимность плательщика, «налоговый щит» в определенных пределах, жесткость в сборе налогов и в наказаниях после периода амнистии. Предложение было фактически направлено на легализацию малых активов. Второй законопроект касался проведения амнистии (сбор — 4%) по крупным состояниям, включая финансовые инструменты, активы, недвижимость в России и за рубежом, по тем суммам, которые не были заплачены налогоплательщиком в период приобретения активов. Попытки по продвижению этих законопроектов также не увен-чалисьуспехом.
28 апреля 2005 года Посланием Президента РФ [10] была предусмотрена необходимость «разрешить гражданам задекларировать в упрощенном порядке капиталы, накопленные ими в предыдущие годы, в предыдущий период». В.В. Путин, предложив «подумать над созданием хороших условий для инвестиций, при которых государство не должно хватать всех за рукав, спрашивая, откуда эти деньги взялись». В Послании Президента РФ установлены только два необходимых условия для легализации своих капиталов — уплата 13% налога и внесение соответствующих сумм на счета в российские банки. Президент РФ подчеркнул, что «эти деньги должны работать на нашу экономику, в нашей стране, а не «болтаться» в офшорных зонах». Разумеется, данная инициатива нашла горячую поддержку аппарата. Так, глава администрации президента РФ Дмитрий Медведев заметил: «Некорректно использовать термин «амнистия капиталов», поскольку в самом этом выражении уже заложена констатация вины, что не всегда соответствует действительности. Решение этого во-
проса — не самая простая задача. С одной стороны, необходимо дать капиталу соответствующий сигнал, а с другой — следует помнить, что будущий акт коснется капиталов разного, в том числе неизвестного происхождения. Поэтому предстоит найти соответствующий баланс. Моментальных денег мы не получим, но сигнал должен пойти... Скорее всего, по этому вопросу будет принят отдельный закон» [11]. Однако соответствующий закон так и не был принят. Вместо амнистии капитала произошла дачная амнистия. Вопрос об амнистии капитала временно вышел из актуальной повестки дня, очевидно, ввиду опасений, что в текущих российских условиях работать не будет. Но из перспективной повестки дня он не исчез. При этом, надо так полагать, что определенный задел по разработке соответствующего законопроекта имеется. Есть понимание механизма амнистии, условий, алгоритма проведения и целей. Не было достаточно воли.
И вот новая попытка. Наверное, она будет решающей. Потому что откладывание дальше было бы потерей власти «лица» как перед своими гражданами, так и на мировом уровне. В создавшихся условиях амнистия должна подтвердить верность предположения о добропорядочности российского предпринимательского сообщества, его догово-роспособности и патриотичности в конце концов. Нельзя не согласиться и с тем, что вопрос доверия власти — вот то, что должно быть восстановлено вследствие проведения налоговой амнистии. Амнистия — явление разовое, и важно убедить в этом общество. Необходима твердая вера участников в то, что проводимая налоговая амнистия является единственной и последней. Механизм проведения амнистии должен быть выбран такой, который давал бы обществу и бизнесу соответствующие гарантии защиты, чтобы они не расценивали данную акцию как «добровольный донос на самого себя». Следует всерьез задуматься о том, поверит ли налогоплательщик в то, что амнистия — это для него благо, а не ловушка. Неплательщик может бояться, что в результате участия в амнистии может оказаться «под колпаком» государственных органов или криминальных структур [9]. В.В. Путин действие механизма этой амнистии определил так: «легализовать не только то имущество, которое есть в офшорах, но и то имущество, которое записано, переписано, скрыто на каких-то подставных фирмах, на родственников и так далее внутри самой России. Нужно всем заявить один раз о том, что кому принадлежит» [12] и работать дальше. Поэтому в словах Президента России акцентируется внимание на мысль о том, что амнистия не фискальная мера, а мероприятие, нацеленное на то, чтобы предприниматели «заявились здесь и зарегистрировались здесь» — в России, при этом «если бизнес хочет оставить деньги, имущество за границей, пусть оставляет» [12]. Президент дает гарантии того, что никаких фильтров не будет, будет неуклонно соблюдаться принцип презумпции невиновности всех,
«кто хочет сюда приити, здесь зарегистрироваться, легализоваться» [12].
Важным аспектом амнистии капитала являются уголовно-правовые вопросы. За уголовные преступления (в разряд которых попадают налоговые правонарушения налогоплательщиков — физических лиц) максимальный срок давности привлечения к уголовной ответственности равен 2 годам. Следовательно, можно говорить о том, что потенциальными субъектами, для которых амнистия действительно может быть актуальной при условии ее проведения, скажем, с 1 января 2016 года, являются налогоплательщики, тем или иным образом нарушившие нормы налогового законодательства в период, начиная с 1 января 2014 года.
Анализ эффективности правоприменительной практики после известных изменении уголовного и уголовно-процессуального законодательства показывает, что раскрывается и доводится до конца, то есть до стадии вынесения приговора и применения наказания, менее 1% дел по налоговым правонарушениям, за которые предусмотрена уголовная ответственность [13; 14, с. 112—124]. Таким образом, срок актуального для амнистии периода нарушении в основном сужается до трех лет — срока давности по гражданским делам, и соответственно наиболее вероятный период времени совершения налогового преступления, попадающего под амнистию, концентрируется в промежутке, начиная с 1 января 2013 года.
Поскольку неуплата налогов может повлечь различные по своеИ правовой природе санкции, то при проведении амнистии должно быть четко определено, от какоИ именно ответственности освобождается неплательщик. При решении вопроса об освобождении от уголовнои ответственности законодатель должен будет определить, подпадают ли под амнистию другие преступления, связанные с незаконной экономической деятельностью, такие как незаконное предпринимательство, уклонение от исполнения обязанностей по репатриации денежных средств в иностранной валюте или валюте РоссиИскоИ Федерации, фальсификация финансовых документов учета и отчетности финансовои организации, незаконное образование (создание, реорганизация) юридического лица, незаконное использование документов для образования (создания, реорганизации) юридического лица, легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем и др.
На наш взгляд, амнистия за налоговые и валютные нарушения не исключает проведение расследовании с целью выявления преступлении криминального характера. Амнистия, по мнению оппонентов [15], не должна относиться к правонарушениям и прошлым доходам, которые были связаны с убийствами, торговлей наркотиками, оружием и иными преступными деяниями. В то же время закон о на-логовоИ амнистии должен содержать запрет на возбуждение уголовных дел, проведение оперативно-
разыскных мероприятий и тому подобное по факту совершения налоговых преступлений [16].
Некоторые заранее выражают скепсис по поводу очередной попытки амнистировать капитал. Главным образом по той причине, что инвестиционной культуры в нашей стране пока нет, отсутствует доверие к властям, не созданы институты правового государства [17]. Риски, действительно, есть. На это указывает и президент России В.В. Путин: «Предприниматели справедливо говорят о необходимости стабильного законодательства и предсказуемых правил, включая налоги. Полностью с этим согласен. Предлагаю на ближайшие четыре года зафиксировать действующие налоговые условия и к этому вопросу больше не возвращаться, не менять их» [12].
Мы считаем, что лучше поздно, чем никогда. Амнистия капиталов может и должна стать важным шагом к повышению доверия между государством, обществом и бизнесом на пути к «нормальному капитализму». На наш взгляд, закон об амнистии капитала должен стать основой для построения нового правопорядка в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, уравнять предпринимателей с другими гражданами перед уголовным и уголовно-процессуальным законом и судом, сделать ненужными ранее созданные гарантии неприкосновенности от уголовного преследования за совершение налоговых и экономических преступлений.
Амнистия капиталов предполагает наступление вслед за ней «репрессивной фазы», а именно: ужесточение уголовной ответственности за совершение налоговых и экономических преступлений, неуклонное соблюдение принципа неотвратимости уголовной ответственности для предпринимателей в случае совершения новых преступлений. Лица, не воспользовавшиеся амнистией, должны будут по истечении амнистиционного срока нести ответственность согласно законодательным актам, действующим до ее проведения. Разумеется, амнистия и репрессивные меры должны применяться в комплексе, все должно быть по-честному. В противном случае неизбежен обратный эффект.
Примечания
1. Александров A.C., Александрова И.А. Новая уголовная политика в сфере противодействия экономической и налоговой преступности: есть вопросы // Библиотека криминалиста. Научный журнал. 2013. № 1 (6).
2. Александрова И.А. Современная российская уголовная политика в сфере борьбы с экономической преступностью // Материалы Международной научно-практической конференции «Наука и образование в современном мире». Караганда, 2012. Т. 1.
3. Соловьев И.Н. Гуманизация законодательства, предусматривающего ответственность за совершение экономических преступлений, как «мягкая» амнистия в сфере экономики// Российский следователь. 2014. № 13.
4. Силуанов оценил возможный отток капитала в 2014 году в $130 млрд. URL: http://news.rambler.ru/27994179/
5. Международные инвесторы ускорили бегство с российского рынка. URL: http://finance.rambler.ru/news/ economics/1 5501 321 4. html?utm_source = news&utm_ content = finance&utm_medium=midcol&utm_ campaign=cross_promo
6. Соловьев И.Н. Механизмы амнистирования в сфере экономики и налогообложения (налоговая амнистия). М., 2013.
7. Россия оказалась 91-й в рейтинге лучших стран для бизнеса Forbes URL: http://www.forbes.ru/news/276039-rossiya-okazalas-91 -i-v-reitinge-luchshikh-stran-dlya-biznesa-forbes
8. Обращение Владимира Путина к Федеральному Собранию с ежегодным Посланием 4 декабря 2014 года. URL: http://www.kremlin.ru/news/47173
9. Доклад президента фонда «Институт энергетики и финансов», декана факультета менеджмента Международного университета Леонида Григорьева, представленный на круглом столе фонда «Единство во имя России» и журнала «Стратегия России» 11 октября 2005 г. URL: http:// polit.ru/article/2005/10/12/amnesty/ 12 октября 2005
10. Поручения Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2005 г. № МФ-П13-2081 (пункт 3), от 16 мая 2005 г. № МФ-П13-2371 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.12.2014).
11. Цит. по: Чиновники о том, куда их послали // Коммерсантъ. 2005. 14 мая. № 86.
12. Большая пресс-конференция Владимира Путина 18 декабря 2014 года. URL: http://www.kremlin.ru/ news/47250
13. Правильнее было бы даже говорить о бездействии уголовно-правовых норм о налоговых преступлениях.
14. Александров А., Кондрашкин В., Пятышев Я. О разладе правового механизма уголовного преследования по делам о налоговых преступлениях // Библиотека криминалиста. Научный журнал. 2013. № 4 (9).
15. Голикова призвала не распространять амнистию на криминальные деньги. URL: http://www.forbes. ru/news/274961 - golikova- prizvala - ne- rasprostranyat-amnistiyu-na-kriminalnye-dengi
16. Например, в соответствии с законом Республики Казахстан «Об амнистии граждан Республики Казахстан в связи с легализацией ими денег» от 2 апреля 2001 года наличие специального счета не могло служить основанием для привлечения к уголовной или административной ответственности, а информация о количестве денег на счетах не подлежала разглашению.
17. Савицкий К. Почему в России не будет амнистии капиталов. URL: http://slon.ru/economics/pochemu_v_ rossii_ne_budet_amnistii_kapitalov-693802. xhtml
Notes
1. AlexandrovA.S., Alexandrova I.A. The new penal policy in combating economic and tax crime // Library have questions criminalist. Scientific journal. 2013. № 1 (6).
2. Alexandrova I.A. Modern Russian criminal policy in the fight against economic crime // International scientific and practical conference «Science and education in the modern world». Karaganda, 2012. Vol. 1.
3. Solovyov I.N. Humanization of legislation providing responsibility for economic crimes as «soft» amnesty in the economic sphere // Russian investigator. 2014. № 13.
4. Siluanov assess the possibility of an outflow of capital in 2014 at $ 130 billion. URL: http: //news .rambler. ru/27994179/
5. International investors have accelerated the flight of the Russian market. URL: http://finance.rambler.ru/news/ economics/1 5501 321 4.html?utm_source = news&utm_ content = finance&utm_medium=midcol&utm_ campaign=cross_promo
6. Solovyov I.N. Mechanisms of amnesty in the field of economics and taxation (tax amnesty). Moscow, 2013.
7. Russia was the 91st in the ranking of the best countries for business Forbes. URL: http://www.forbes.ru/ news/276039-rossiya-okazalas-91 -i-v-reitinge-luchshikh-stran-dlya-biznesa-forbes
8. Handling of Vladimir Putin to the Federal Assembly annual address to December 4, 2014. URL: http: //www.kremlin. ru/news/47173
9. Report of the President of the Foundation «Institute for Energy and Finance», Dean of the Faculty of Management at the International University Leonid Grigoriev, presented at the Round Table Foundation «Unity for Russia» and the magazine «Strategy of Russia» October 11, 2005. URL: http: //polit.ru/ article/2005/10/12/amnesty/ October 12, 2005
10. Order of the Government of the Russian Federation dated April 28, 2005 number MF-P13-2081 (paragraph 3), dated May 16, 2005 № MF-P13-2371 // ATP «ConsultantPlus» (date of access: 19.12.2014).
11. Op. by: Officials of where they were sent // Kommer-sant. 2005. May 14. № 86.
12. Most of the press conference Vladimir Putin December 18, 2014. URL: http://www.kremlin.ru/news/47250
13. It would be idle to even talk about criminal law on tax crimes.
14. Alexandrov A., Kondrashkin V., Pyatyshev Y. About discord legal mechanism for prosecuting cases of tax crimes // Library criminologist. Scientific journal. 2013. № 4 (9).
15. Golikova urged not to extend amnesty for criminal money. URL: http://www.forbes.ru/news/274961-golikova-prizvala-ne-rasprostranyat-amnistiyu-na-kriminalnye-dengi
16. For example, in accordance with the law of the Republic of Kazakhstan «On amnesty of citizens of the Republic of Kazakhstan in connection with the legalization of money», April 2, 2001, the existence of a special account could not serve as a basis for criminal or administrative liability, and information about the amount of money in the accounts not subject to disclosure.
17. Savitsky K. Why Russia will not amnesty. URL: http: // slon.ru/economics/pochemu_v_rossii_ne_budet_amnistii_ kapitalov-693802.xhtml
