Американская политика в отношении Украины Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

УДК 327.81

Американская политика в отношении Украины

Олег ПРИХОДЬКО

Предпосылки и причины возникновения украинского кризиса в российско-американских отношениях

Кризис на Украине, приведший к неконституционной смене власти (февраль 2014 г.), последовавший вооружённый конфликт на юго-востоке и переход Крыма под российский суверенитет привели к резкому ухудшению отношений между Россией и Западом. Москва увидела в действиях США и европейских держав по поддержке евро-майдана осуществление стратегического курса Запада на отдаление Украины от России, продолжение политики переформатирования европейского геополитического пространства, но уже в ближайшей зоне своих жизненно важных стратегических интересов. В свою очередь Вашингтон воспринял российскую реакцию на украинские события как её стремление сохранить своё влия-

ние в соседней стране с помощью силы. Для него оказались неожиданными решительные меры, на которые пошла Россия для отстаивания своих интересов. США недооценили её готовность пойти на риск возможной эскалации силового противоборства, хотя, по мнению представителей реалистской школы американской политологии, таких как Дж. Миершаймер и С. Серфати, реакция Москвы на украинский кризис была прогнозируемой с точки зрения законов геополитики и императивов национальной безопасности.

Россия и США кардинально разошлись в интерпретации украинских событий. В Соединённых Штатах господствуют политически предвзятые, тенденциозные трактовки тех мотивов, которыми руководствова-

ПРИХОДЬКО Олег Владимирович - кандидат исторических наук, ведущий научный сотрудник отдела внешнеполитических исследований ИСКРАН. E-mail: olegvladlm@yandex.ru; SPIN-код: 3877-8361.

Ключевые слова: Россия, Украина, США, кризис, конфликт, администрация Б. Обамы.

лась Москва в отношении конфликта на Украине. В этих оценках осуждение российских действий базируется на одномерном, дихотомическом восприятии украинского кризиса. Приверженцы подобного подхода ограничиваются рамками формальной логики, демонстрируя неготовность к более сложному пониманию ситуации. Вместе с тем было бы упрощением сводить смену власти на Украине исключительно к западным технологиям «цветных революций».

Корень кризиса, возникшего в отношениях между Россией и Западом из-за Украины, некоторые западные политологи видят в недоверии между сторонами, которое искажает их восприятие намерений друг друга и подпитывает возникшие разногласия. Этот фактор, несомненно, играет свою роль. Однако первопричиной являются всё же объективные противоречия между геополитическими и экономическими интересами России и США в украинском конфликте и применительно к Европе в целом.

Предпосылки для конфликта между Россией и Западом из-за Украины формировались многие годы. Возникновению кризиса способствовало ошибочное прочтение Западом российской политики после завершения холодной войны. Москва вынужденно соглашалась с тем миропорядком, который формировался в Европе западными структурами безопасности в последнюю четверть века без учёта её интересов. Запад

продолжает рассматривать интеграционные процессы на постсоветском пространстве, включая создание Евразийского экономического союза (ЕАЭС), исключительно в терминах геополитического соперничества с Россией и стремится активно противодействовать этим тенденциям, полностью игнорируя то, что региональная интеграция является общемировой тенденцией. Свою роль сыграл и политический кризис в российско-американских отношениях, который нарастал с крахом политики «перезагрузки»: попытки стран выстроить новую основу для сотрудничества провалились ещё в первый срок президентства Б. Обамы [1].

Одной из причин, приведших к украинскому кризису, является недооценка Западом значения Украины для России.

Это признал, в частности, патриарх американской дипломатии Г. Киссинджер в интервью интернет-изданию немецкого журнала Spiegel: «Украина всегда имела особое значение для России. Было ошибкой не понимать этого» [2].

Он полагает, что предкризисная ситуация вокруг Украины, когда шли переговоры о будущем экономических отношений этой страны с ЕС, должна была быть предметом диалога Запада с Россией. Однако этого не произошло. Изменение государственной принадлежности Крыма (март 2014 г.), по его мнению, является симптомом, а не причиной ухудшения отношений между Россией и Западом: «Более того, Крым - это особый случай... Если Запад был бы честен сам с собой, он должен признать, что были ошибки и с его стороны» [2].

1 Приходько О. В. Россия - Запад: «Перезагрузка» и несбывшиеся ожидания // Обозреватель-Observer. 2012. № 5.

2 Kissinger H. Do We Achieve World Order Through Chaos or Insight?// URL: http://www.spiegel. de/international/world/interview-with-henry-kissinger-on-state-of-global-politics-a-1002073.html

Не оправдывая действий России, ветеран американской дипломатии всё же признаёт, что западные державы несут часть ответственности за эскалацию конфликта вокруг Украины.

Разбирая логику реагирования России на украинский кризис, американский политолог Дж. Миершай-мер отмечает, что Запад, продвигая НАТО на Восток, формировал у России соответствующее восприятие угрозы западной экспансии.

По его мнению, «корень проблемы - это расширение НАТО, центральный элемент более общей стратегии выведения Украины из сферы притяжения России и её интеграции в Запад» [3, р. 77].

Он подчёркивает, что великие державы всегда очень чувствительно воспринимали появление по-

тенциальных угроз вблизи своей территории: «В конце концов, Соединённые Штаты не стали бы терпеть, как далёкие заморские державы развёртывают военные силы где-нибудь в Западном полушарии, и уж тем более у их границ. Представьте возмущение Вашингтона, если бы Китай выстроил внушительный военный альянс и попытался бы включить в него Канаду и Мексику» [3, р. 83].

Дж. Миершаймер отмечает, что американские официальные лица, находясь в плену либеральной идеологии, игнорируют законы геополитики, которые говорят, что «ни один российский лидер не смирился бы с тем, как военный альянс, до последнего времени являвшийся смертельным врагом Москвы, перемещается на Украину. Ни один российский лидер не наблюдал бы безучастно за тем, как Запад помогает утвердиться правительству, решительно настроенному на интеграцию Украины с Западом» [3, р. 83].

Преемственность и новые акценты в подходе администрации Б. Обамы

Политика США в отношении Украины с февраля 2014 г., когда власть в стране сменилась в результате евромайдана, в своей принципиальной основе остаётся неизменной. Несмотря на провозглашённое стратегическое партнёрство двух стран и американские декларации в поддержку Украины, США тщательно очертили границы своих действий. Администрация Б. Оба-мы, невзирая на обвинения со стороны американских консервативных политических сил в вялой реакции и нерешительности, ясно дала понять, что США не будут вступать

в военный конфликт с Россией из-за Украины, так как эта страна не является членом НАТО. Подобную позицию разделяет подавляющее большинство американцев.

Согласно результатам опроса общественного мнения, проведённого Советом по глобальным проблемам (Чикаго), лишь 30% американцев поддержали идею «военной интервенции на Украину в случае российского вторжения» [4].

Вашингтон не намерен брать на себя юридические обязательства по безопасности Украины, исходя из того, что она является частью пери-

3 Mearsheimer J. Why the Ukraine Crisis Is the West's Fault. // Foreign Affairs. 2014. September-October. Vol. 93. №. 5.

4 Foreign Policy in the Age of Retrenchment. The Chicago Council on Global .Affairs // URL: http:// www.thechicagocouncil.org/UserFiles/File/Task% 20Force% 20Reports/2014_CCS_Report.pdf

ферии Европы, а не европейского ядра и не затрагивает базисные интересы США. Президент Б. Обама демонстрирует в этом вопросе преемственность с позицией предыдущих администраций. Более 20 лет назад при заключении в декабре 1994 г. Будапештского меморандума о безъядерном статусе Украины США воздержались от предоставления ей гарантий безопасности, несмотря на просьбы тогдашних украинских властей. Они уклонились от использования в упомянутом документе термина «гарантии», чтобы из меморандума не вытекали военные обязательства для США по защите Украины.

В то же время за последние два года в американской позиции появились новые акценты. Это, в частности, более трезвый взгляд на перспективы урегулирования конфликта на юго-востоке Украины. Весьма показательной в этой связи стала речь вице-президента США в Верховной раде (7 декабря 2015 г.), в которой Дж. Байден прозрачно намекнул на целесообразность использования Украиной опыта американского федерализма, несмотря на то что киевские власти по-прежнему не хотят даже слышать это слово применительно к своей стране. Апеллировав к истории США и не обращая прямых призывов к Украине, он говорил о «федерализме» и об «автономных, независимых штатах», которые обладают широкими властными полномочиями для решения важных проблем на своей территории и формируют своё правительство в рамках объединённой конституции страны.

Столь прозрачные намёки в устах американского вице-президента в присутствии высшего руководства

Украины, расценивающего любые призывы к федерализации как государственную измену, ещё недавно было трудно представить.

Другой новый элемент в американской позиции - это растущее разочарование в связи с неспособностью украинских властей провести реформы и эффективно бороться с коррупцией. Подобные настроения отчётливо прозвучали во время того же визита в Киев вице-президента США Дж. Байдена, который подверг критике работу украинских правоохранительных ведомств. То, что США привыкли видеть в демократических странах баланс сдержек и противовесов в системе власти, на Украине предстаёт в виде сговора между соперничающими олигархическими группировками. Укоренившаяся система неформального распределения власти позволяет украинским олигархам, играя на противоречиях между ключевыми политическими силами, удерживать под своим контролем основные институты государственного управления.

По данным американского журнала Forbes, личное состояние украинского президента увеличилось на 100 млн долл. за последний год и составляет 858 млн долл. Обнародованные в апреле 2016 г. документы панамской юридической фирмы Mossack Fonseca содержат сведения об укрытии украинским президентом значительной части своих активов в офшорах.

США всё больше убеждаются в том, что украинские власти либо превращают в фикцию меры, формально направленные на противодействие коррупции, либо оправдывают своё бездействие под предлогом «борьбы с российской агрессией». Многие политики и госчиновники на

Украине используют обвинения в коррупции в качестве инструмента борьбы со своими политическими противниками, а разоблачения, появляющиеся в зарубежной прессе, в том числе американской, называют актами «гибридной войны». Вашингтон посулил Киеву новую помощь в размере 190 млн долл. на борьбу с коррупцией, сопровождая обещания почти открытыми «рекомендациями» по персональному составу тех или иных украинских ведомств. Несмотря на все призывы американской администрации, антикоррупционные меры на Украине по-прежнему носят в основном декларативный или показной характер. Для США становится всё более очевидной неспособность украинских властей изжить укоренившуюся систему олигархата, которая неизбежно порождает коррупцию. На слушаниях в конгрессе (середина марта 2016 г.) заместитель госсекретаря В. Нуланд признала, что украинское правительство находится под грузом «грязных денег и грязной политики» и что «олигархи и клептократы» блокирует проведение реформ в стране.

Коррупция выхолащивает усилия Запада по реформированию Украины и подрывает доверие к самим перспективам реформ. Во время визита в США (конец марта 2016 г.) президент П. Порошенко получил чёткие сигналы, что администрация Б. Обамы весьма разочарована результатами его двухлетнего правления: она видит, как вместо формирования демократической системы в стране возрождается режим кор-

рупции, мздоимства и кумовства. Вашингтон избегает критиковать украинские власти публично, но редакционная статья «Непобедимая коррупция на Украине» в газете The New York Times, приуроченная к визиту П. Порошенко, не оставляет сомнений в характере претензий американской стороны [5].

В условиях глубокого финансово-экономического кризиса и масштабной коррупции, пронизывающей весь механизм государственного управления на Украине, понятно стремление США минимизировать свою финансовую помощь и переложить на международные структуры, прежде всего МВФ и ЕС, основное бремя финансирования Киева. На словах Вашингтон оказывает нажим на него с требованием обеспечить реальную борьбу с коррупцией, но на деле американцы очень осторожно и крайне избирательно подходят к использованию своих рычагов давления, чтобы не спровоцировать правительственный кризис и не расшатать устои нынешней прозападной власти, учитывая рост социального недовольства в стране.

В 2015 г. украинский ВВП сократился на 10,5%, инфляция выросла до 43% - самый высокий показатель со времени гиперинфляции начала 90-х годов, промышленное производство сократилось на 15 %; внешнеторговый оборот упал почти на треть, прежде всего в результате свёртывания экономических связей с Россией.

От финансового краха Украину удерживает принятая в 2015 г. программа помощи МВФ в размере 17,5 млрд долл., рассчитанная на четыре года.

5 Ukraine's Unyielding Corruption // New York Times. 2016. March 31 // URL: http://www. nytimes.com/2016/04/01/opinion/ukraines-unyielding-corruption.html

Составным элементом американского подхода к кризису вокруг Украины является политика санкций против России. Вводя в июле 2014 г. ограничения против финансового, энергетического и оборонного секторов российской экономики, президент Б. Обама уточнил, что эти действия Вашингтона не означают наступления новой холодной войны. США координируют меры воздействия на Москву с западными партнёрами в формате «Большой семёрки» и в ходе двусторонних консультаций с ЕС. Однако в рамках общей согласованной стратегии давления на Россию они оставляют за собой свободу выбора ограничительных мер. Администрация Б. Обамы не намерена ставить свои решения в зависимость от того, к какому консенсусу придут европейские государства, входящие в Евросоюз, или какие действия согласны предпринять партнёры по форуму й7.

В результате США и Евросоюз приняли раздельные, но частично совпадающие списки санкций. Американский список составлен так, чтобы нанести основной удар по президенту В. В. Путину и его окружению, по деловым кругам, которым приписывают близость к Кремлю, и внести раскол в правящую элиту. Европейский перечень санкций в большей мере продиктован стремлением сдержать расширение российского вмешательства в украинский конфликт. Общим драйвером санкционной политики США и ЕС является стремление перекрыть поступление зарубежных (не только

западных) кредитов в российскую экономику и затормозить модернизацию её вооружённых сил.

Администрация Б. Обамы исходит из того, что финансово-экономические санкции являются для России более чувствительными мерами, чем демонстрация силы по линии НАТО, хотя и этому фактору придаётся серьёзное значение.

С началом конфликта на Украине более чем в три раза увеличилось количество боевых самолётов НАТО в странах Балтии. Заметно участились заходы в Чёрное море их военных кораблей и других западных держав под предлогом укрепления защиты юго-восточного фланга Североатлантического альянса.

В качестве рычага давления на Россию США приняли решение о замораживании двустороннего военного сотрудничества.

Закон о военных расходах на 2016 фин. г. вводит запрет на любые виды сотрудничества между военными двух стран по официальным каналам до тех пор, пока Россия «не прекратит оккупацию украинской территории и агрессивную деятельность, которая угрожает суверенитету и территориальной целостности Украины и государств НАТО» и пока она не будет соблюдать условия Минского соглашения [6]. Документ содержит ряд исключений: упомянутый запрет не распространяется, во-первых, на деятельность, связанную с выполнением США своих обязательств по соглашениям о контроле над вооружениями и реализацией своих прав по любым дру-

6 National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2016 // URL: https://www.gpo.gov/fdsys/ pkg/BILLS-114s1356enr/pdf/BILLS-114s1356enr.pdf

гим договорам; во-вторых, на мероприятия, касающиеся логистической и иной поддержки военных операций США или НАТО в Афганистане или вывода войск из этой страны. Закон содержит важное условие: действие запрета на военное сотрудничество с Россией может приостановить министр обороны США, если вместе с госсекретарём определит, что такое решение отвечает интересам национальной безопасности США, и представит соответствующее уведомление комитетам по делам вооружённых сил и международным отношениям конгресса*.

Последующие события показали, что прагматические интересы США

взяли вверх над рядом ограничений по двустороннему сотрудничеству, которые были введены против России из-за Украины. Пентагон вынужден взаимодействовать с Минобороны России, пусть и в ограниченном масштабе, для координации действий сторон в связи с военной кампанией российских ВКС в Сирии и реализацией российско-американской договорённости о перемирии в этой стране, которая была достигнута в конце февраля. Кроме того, весной 2016 г. он уведомил конгресс, что в ближайшие 5-6 лет США необходимо продолжать закупать у России ракетные двигатели РД-180 для запуска американских военных спутников.

США и нормандский процесс

За прошедшее после евромайдана время в политическом истеблишменте США сформировалась устойчивая позиция по осуждению политики России в отношении Украины. Однако одной лишь критикой действий Москвы американская позиция не исчерпывается, ведь ясно, что без нахождения компромисса кризис на Украине не удастся разрешить. США активизировали обсуждение с Россией вопроса о путях урегулирования украинского конфликта. Эта тема стала практически постоянно присутствовать в регулярном диалоге министра иностранных дел С. Лаврова и госсекретаря Дж. Керри, а также на переговорах других официальных лиц двух стран.

15 января 2016 г. под Калининградом состоялась неанонсировавшаяся встреча помощника президента России В. Суркова с В. Нуланд, заместителем госсекретаря США, которую российский представитель назвал «мозговым штурмом». Встреча свидетельствовала о желании Вашингтона нащупать точки соприкосновения с Москвой, чтобы попытаться подстегнуть конфликтующие стороны к нахождению развязок по некоторым аспектам урегулирования.

Однако активизация двусторонних дипломатических дискуссий по украинской проблематике не выявила признаков того, что США готовы усилить давление на Киев, побуждая его к выполнению своих обязательств по соглашению «Минск-2».

* Согласно закону, оккупацией не считается функционирование в Крыму тех российских военных баз, которые были определены российско-украинским соглашением 1997 г. о статусе пребывания Черноморского флота на территории Украины.

10/2016

ОВОЗРЕВАТЕЛЬ-ОВБЕКУЕК

49

Администрация Б. Обамы опасается, что такой нажим может спровоцировать ещё большие трения или даже привести к расколу между ключевыми группировками в украинской власти, которую США всячески стремятся консолидировать. Вашингтон едва ли ненамеренно тормозит переговоры по примирению на юго-востоке Украины, хотя фактор времени не играет для него столь большой роли, как для Европы. Для Европы эта ситуация гораздо менее приемлема из-за сложностей в поддержании единой позиции европейских государств, входящих в Евросоюз, с их собственными, не всегда совпадающими интересами, а также ввиду перегруженности европейской повестки безопасности в связи с миграционным кризисом и натиском на западноевропейские государства исламистского терроризма с Ближнего Востока. Сохранение очага напряжённости в виде замороженного конфликта вблизи границ ЕС влечёт серьёзные негативные издержки для Европы, начиная с проблем безопасности до деградации торгово-экономических связей и политического сотрудничества с Россией.

Важный элемент американской позиции состоит в том, что США избегают брать на себя обязательства по урегулированию конфликта на Украине. Они воздерживаются от присоединения к переговорам, в которых участвуют Россия, Германия, Франция и Украина, предпочитая больше влиять на ситуацию из-за кулис и поддерживать самостоятельный переговорный трек раздельно с каждым из участников «нормандской четвёрки». Они уклоняются от участия в многосторонних переговорных механизмах, ког-

да это предоставляет им больше пространства для манёвра в использовании рычагов влияния и возможность игры на интересах партнёров.

Отстранённость от основного формата переговоров по урегулированию на Украине позволяет США избегать бремени ответственности за возможный провал нормандского процесса, дистанцироваться от дипломатических неудач на этом направлении и сохранять уникальность своего положения в роли арбитра над схваткой. Подобный подход отражает сомнения Вашингтона в конечном успехе усилий «нормандской четвёрки» выработать жизнеспособный компромисс. К тому же у США и Германии/Франции нет полной идентичности взглядов на то, как должны исполняться те или иные пункты соглашения «Минск-2».

Париж и Берлин добиваются, чтобы специальный статус был предоставлен Донбассу на постоянной основе, а не ограничивался тремя годами, как это предусматривает нынешний проект украинского законодательства. Они, как и Россия, полагают возможным урегулирование украинского конфликта на основе предоставления особого статуса и некоторой формы автономии для ряда территорий на востоке Украины в рамках обновлённой конституции страны. Однако Киев срывает выполнение пункта соглашений «Минск-2» о проведении выборов в «отдельных районах Донецкой и Луганской областей». На весенней сессии Верховной рады, которая должна была принять изменения в основной закон, касающиеся статуса этих районов, необходимое решение не получило поддержки большинства депутатов. По завершении

встречи министров иностранных дел «нормандской четвёрки» (Париж, 3 марта) глава французской дипломатии Ж.-М. Эйро сообщил, что стороны предварительно договорились о проведении выборов в Донбассе до 30 июня. Однако уже через две недели заместитель главы Центризбиркома Украины А. Магера в интервью Пятому каналу Украинского телевидения заявил, что более вероятным сроком голосования является июнь 2017 г.

Эти противоречивые заявления отражают тот факт, что нормандский процесс, по существу, зашёл в тупик. Франция и Германия дали понять, что не будут бесконечно мириться с тем, что украинские власти уклоняются от выполнения Минских соглашений. В отличие от США они не готовы поддерживать требование Киева о демилитаризации Донбасса до проведения там выборов, признавая утопичность подобного условия в сложившихся реалиях.

Место Украины в бюджетных приоритетах США

На политическом уровне раздаётся немало американских деклараций в поддержку украинских властей. Однако на деле объём выделяемой помощи США явно расходится с заявленными амбициями. В отличие от «горячих голов» в конгрессе администрация В. Обамы, несмотря на различия во мнениях между разными государственными ведомствами и структурами, в итоге склонилась к более осторожному подходу в предоставлении финансовой и военной помощи Киеву.

О том, что Украина стоит в иерархии американских приоритетов далеко не на первом месте и что никакие существенные интересы США в этой стране не поставлены под угрозу, кроме чисто геополитических амбиций сдерживания России, свидетельствует американское бюджетное законодательство. На первый взгляд заметен значительный рост

ассигнований по различным направлениям предоставления помощи Украине. Однако эта динамика не отражает всей полноты картины, и она может создать неверное представление, если не обратиться к сравнению её абсолютных величин с аналогичными показателями других получателей американской помощи.

Администрация В. Обамы запросила у конгресса 513,5 млн долл. на поддержку Украины в рамках бюджета Госдепартамента на 2016 фин. г., что составляет почти трёхкратное увеличение ассигнований по сравнению с предыдущим годом. Как следует из текста закона, столь существенный рост объясняется необходимостью противодействовать «российской агрессии и давлению», содействовать «укреплению американской поддержки суверенитета Украины» и её евро-интеграционным устремлениям*. Од-

* В эту статью не входят административные расходы, а также затраты на гуманитарную и продовольственную помощь Украине // FY 2016 Congressional Budget Justification - Department of State, Foreign Operations, and Related Programs // URL: http://www.state.gov/documents/ organization/236395.pdf

нако даже при таком увеличении Украина занимает всего лишь 10-ю позицию в списке 15 крупнейших реципиентов американской помощи.

Её намного опережают Израиль (3,1 млрд долл.), Афганистан (1,5 млрд долл.), Египет (1,5 млрд долл.), Иордания (1 млрд долл.), Пакистан (804 млн долл.), а также такие страны, как Кения (630 млн долл.), Нигерия (608 млн долл.) и Танзания (591 млн долл.).

Распределение географических приоритетов финансовой помощи показывает, что для США на первом месте стоят государства Ближнего Востока. Это подтверждает вывод о том, что основные угрозы для интересов национальной безопасности администрация В. Обамы видит именно в этом регионе.

Опережение Украины в упомянутом списке тремя африканскими государствами также не случайно: это ведущие государства Африки, региональные лидеры, крупнейшие на континенте производители нефти, и для них, особенно для Нигерии, весьма актуальной проблемой является борьба с вооружёнными группировками радикальных исламистов, часть из которых присягнула на верность «Исламскому государству»*.

Значительная доля американского финансирования Украины приходится на Фонд экономической поддержки (ФЭП), который является статьёй бюджета Госдепартамента.

Украине выделяется из этих средств 154,1 млн долл. (в целом на Европу и Евразию - 435,2 млн

долл.), что в три раза превышает аналогичные расходы предыдущего года, когда было ассигновано 54 млн долл.

Эти средства направляются на:

- помощь в проведении экономических реформ;

- развитие демократии;

- борьбу с коррупцией, на интеграцию в евро-атлантические институты.

В законопроекте об ассигнованиях Госдепартаменту на 2016 г. записано, что «финансирование из ФЭП будет идти на поддержку инициатив по противодействию давлению и агрессивным действиям России» [7]. Среди заявленных целей финансирования фигурируют, в частности, такие:

- подготовка Украины к интеграции с Европой;

- укрепление её энергетической безопасности путём реформы национальной нефтегазовой компании;

- поддержка мониторинговой миссии ОВСЕ для содействия безопасности на границе с Россией.

Помимо упомянутого базового финансирования по линии ФЭП планируется выделить ещё 275 млн долл. на удовлетворение чрезвычайных потребностей, экстренные расходы по макроэкономической поддержке Украины и стабилизации ситуации, а также 1 млрд долл. в виде кредитных гарантий при условии прогресса в осуществлении реформ, согласованных с МВФ, и созревании необходимых предпосылок.

Весной 2016 г. администрация запросила у конгресса дополнительную финансовую помощь в размере 1 млрд долл. кредитных гарантий для поддержки нового украинского правительства В. Гройсмана в проведении реформ.

7 FY 2016 Congressional Budget Justification - Department of State, Foreign Operations, and Related Programs - URL: http://www.state.gov/documents/organization/236395.pdf

* Деятельность «Исламского государства» запрещена на территории Российской Федерации.

Американским законодательством предусматривается продолжение финансирования Украины из средств Программы оказания финансовой военной помощи зарубежным государствам (Foreign Military Financing -FMF) на покрытие её потребностей в военной технике и улучшение оперативной совместимости с вооружёнными силами НАТО. Как следует из обоснования бюджета Госдепартамента на 2016 фин. г., средства из этой статьи призваны «помочь Украине, Грузии и Молдове противостоять агрессивным действиям и давлению России» [7]. Программа призвана финансировать создание и поддержание военных альянсов и коалиций США с зарубежными государствами, укрепление их возможностей действовать совместно с американскими войсками.

Суммарные расходы по этой бюджетной статье предусматриваются в размере 5,8 млрд долл., в том числе 5,16 млрд долл. на финансирование союзников, партнёров и дружественных государств из числа участников коалиций, чтобы они «могли действовать в интересах общих задач по безопасности и нести бремя в рамках совместных миссий».

Планируется семикратное увеличение расходов на Украину в рамках этой статьи бюджета по сравнению с прошлым финансовым годом -с 6,1 млн долл. до 42,2 млн долл.

Кроме того, в рамках программы оказания финансовой военной помощи (FMF) отдельной строкой прописаны расходы по особым операциям в размере 640 млн долл., которые предусмотрены только для шести государств, в число которых включена Украина. Однако она в этом списке значительно уступает основным реципиентам: Пакистану (ему выделяется 265 млн долл.), Ираку

(250 млн долл.) и Иордании (50 млн долл.). На 2016 г. ей выделяется 42,3 млн долл. на расходы по восполнению нехватки наиболее важных видов военной техники и оборудования, «чтобы помочь вооружённым силам Украины в поддержании украинского суверенитета и отражении российской агрессии» [7]. Средства из этой статьи предназначены как на покрытие текущих потребностей украинских вооружённых сил в военной технике, так и для долгосрочного инвестирования в их модернизацию, а также для «поддержки политической переориентации Украины в сторону трансатлантического альянса, улучшения оперативной совместимости с войсками НАТО и других западных структур, укрепления её способности к самообороне» [7].

Из средств, предусмотренных по статье «Операции за рубежом в особой обстановке» - а это суммарно около 7 млрд долл. - планируется финансировать экстренные расходы на мероприятия и оказание помощи Украине наряду с такими странами, как Афганистан, Пакистан, Сирия, Ирак и Иордания. Деньги из этого фонда предусмотрены для финансирования действий в интересах национальной безопасности, которые продиктованы особыми обстоятельствами в упомянутых государствах. Помимо борьбы с международным терроризмом, в частности с «Исламским государством», и резервирования средств для возможного участия стран-получателей в новых миротворческих операциях одна из целей этой статьи расходов определена как «поддержка усилий по противодействию давлению и агрессивным действиям России» [7].

В рамках Программы обучения и подготовки военнослужащих зарубежных стран (International Military Education and Training - IMET) администрация Б. Обамы запросила 31,3 млн долл. для Европы на 2016 г. Украина включена в число главных получателей этой помощи наряду с Турцией, Грузией, Болгарией, Польшей и Чехией. Одна из прикладных целей программы состоит в том, чтобы научить офицеров вооружённых сил государств, действующих совместно с США, разбираться в американской военной доктрине и оперативной тактике. Другая важная задача - формирование понимания общих угроз и вызовов в соответствии с тем, как они видятся Вашингтону.

Если в 2014 г. Украина получила по этой статье Госдепа 1,9 млн долл., то на 2016 фин. г. для неё зарезервировано 2,9 млн долл. Киев должен также получить 4 млн долл. в рамках бюджетной статьи Госдепартамента «Международная деятельность по контролю за наркотиками и укрепление правопорядка». Основная цель - реформа украинской правоохранительной системы, включая МВД, чтобы проблемы в этой сфере перестали быть барьером на пути евроинтеграции Украины.

Во время визита президента П. Порошенко в Вашингтон (конец марта 2016 г.) администрация Б. Обамы объявила о решении выделить Украине дополнительно более 300 млн долл. на реформу в сфере безопасности.

Американская финансовая поддержка Украины осуществляется не только через федеральный бюджет, но и в весьма значительных объёмах через различные частные фонды. Однако выделение ресурсов именно по государственной линии является одним из ключевых индикаторов, указывающим на реальную значимость того или иного государства для США.

Анализ американских бюджетных приоритетов показывает, что администрация В. Обамы достаточно осмотрительно подходит к вопросу о выделении средств Украине. Осторожный подход продиктован как стремлением переложить на Европу основное бремя финансовой поддержки киевского режима, так и опасениями из-за возможного «нецелевого использования» и разворовывания помощи украинскими получателями.

Американская военная помощь Украине: политические, законодательные и финансовые аспекты

Оказание военной помощи Украине, в том числе в реформировании, обучении и оснащении её вооружённых сил, является важной составной частью американской политики по поддержке нынешних властей этой страны. В 2014 г. США поставили ей военной техники и экипировки на 120 млн долл. -это в основном бронежилеты, шле-

мы, приборы ночного видения, радиостанции, машины, противоба-тарейные радары. В дальнейшем размеры помощи неуклонно возрастали, хотя в абсолютных цифрах они могут выглядеть не столь впечатляющими, особенно на фоне традиционных получателей американских вооружений, таких как Израиль или Египет.

Закон о военных расходах на 2016 фин. г. предусматривает выделение 300 млн долл. на военную помощь и разведывательную поддержку Украине, включая обучение, оснащение, логистическую поддержку, поставки и оказание услуг украинским вооружённым силам и структурам безопасности. В своём бюджетном запросе администрация запрашивала на эти цели 118 млн долл., законопроект палаты представителей предусматривал выделение 200 млн долл., а аналогичный документ сената - 300 млн долл. В окончательном варианте закона о военных расходах была утверждена сумма, на которой настаивала верхняя палата, но она оказалась меньше той, что была рекомендована экспертной группой высокого уровня на слушаниях в конгрессе. Эти эксперты предложили направлять ежегодно 1 млрд долл. на военную помощь Украине в течение трёх лет, в том числе на поставки «летального оборонительного оружия» [8], чтобы усилить способность украинской армии к нанесению максимального урона противнику и повысить для России издержки оказания военной помощи «сепаратистам» на юго-востоке.

Из одобренной суммы 300 млн долл., прописанной в бюджетной статье «Инициатива в поддержку безопасности Украины», 50 млн долл. специально предназначены для поставок американских проти-воартиллерийских радаров и летального оружия [6]. Решение по ис-

пользованию этих средств правомочен принимать министр обороны по согласованию с госсекретарём. Закон о расходах на национальную оборону США в 2016 фин. г. предусматривает предоставление Украине американских разведданных в реальном масштабе времени, включая данные, получаемые от американских коммерческих организаций [6]. Он санкционирует поставки для украинской армии таких видов летального оружия, как противотанковые системы, миномёты, гранатомёты, стрелковое вооружение и боеприпасы к ним: контрбатарейные радары, способные обнаруживать и определять координаты артиллерийских установок большой дальности; тактические беспилотные системы воздушного наблюдения; кибернетические средства; оборудование защищённой связи и другие системы электронной защиты и ведения войны.

Выделяются средства на обучение украинских военнослужащих навыкам использования упомянутых вооружений и военной техники, умению вести планирование и управление операциями, тактике ведения боевых действий в составе небольших подразделений, приёмам контрбатарейной борьбы, методам тылового обеспечения, противодействия использованию самодельных взрывных устройств, оказания первой медицинской помощи на поле боя и последующему лечению.

Закон разрешает американские поставки «боеприпасов и вооруже-

8 Pifer S. Russian Aggression against Ukraine and the West's Policy Response. The Senate Foreign Relations Committee. Subcommittee on Europe and Regional Security Cooperation. 2015. March 4 // URL: http://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/030415_Pifer_Testimony.pdf

ний, обслуживаемых экипажами». Под эту расплывчатую формулировку можно подвести много видов вооружений - от танков и ВТР до зе-нитно-ракетных систем. Фактически речь идёт о легализации поставок, способных спровоцировать эскалацию военного конфликта в Донбассе. Чтобы отвести подобные претензии, американские законодатели ограничили сумму расходов по этим поставкам в 50 млн долл. Однако закон содержит положение о том, что США могут предоставить Украине оружие, другие виды военного снабжения и военные услуги из своего арсенала и иных источников в таких количествах, которые министр обороны посчитает необходимыми для того, чтобы украинские вооружённые силы могли «защищаться от дальнейшей агрессии» [6]. Вместе с тем в документе особо оговаривается, что никакие положения, содержащиеся в этой статье закона, не могут быть истолкованы как санкционирование участия вооружённых сил США в боевых действиях и ситуациях, в которых недвусмысленно подразумевается возможность военных столкновений. Против отправки боевых частей регулярной армии США на Украину и против поставок современного наступательного вооружения во избежание риска прямого вооружённого российско-американского столкновения на слушаниях в конгрессе высказался бывший американский посол на Украине С. Пайфер, представляя выводы экспертной группы, в которую входили бывшие высокопоставленные сотрудники администрации президента, Пентагона и Госдепартамента [8].

Закон о расходах на национальную оборону в 2016 фин. г. предусматривает, что средства, предназначенные для финансирования поставок американского «летального оборонительного оружия» Украине, могут быть направлены на другие цели, если министр обороны в согласии с госсекретарём подтвердит в комитетах по обороне конгресса, что их использование по первоначальному предназначению не отвечает интересам национальной безопасности США. Он запрещает Пентагону направлять какие-либо средства на деятельность, которая означала бы признание российского суверенитета над Крымом. Запрет устанавливается также и на выделение средств для контрактов с Россией или финансирования мероприятий с её участием по ядерному нераспространению, если министр энергетики не приостановит его действие в интересах национальной безопасности США.

Сопоставление параметров американского бюджета на 2016 г. по статьям о предоставлении помощи зарубежным странам по линии Пентагона свидетельствует о явной приоритетности для США финансирования расходов, связанных с ситуаций на Влижнем Востоке и в Северной Африке, где идёт война с «Исламским государством» и другими террористическими группировками.

Важным аспектом американской военной помощи Украине является вопрос об объёме и номенклатуре поставляемого оружия. Острота дискуссий по этой теме в США и НАТО пришлась на 2015 г., когда Запад опасался наступления «сепаратистов» при военной поддержке

56

ОВОЗРЕВАТЕЛЬ-ОВБЕКУЕК

10/2016

России на новые районы юго-востока Украины и особенно захвата Мариуполя. Администрация Б. Оба-мы сознаёт, что американские поставки не смогут кардинально изменить баланс сил в зоне конфликта в пользу украинской стороны, так как Россия дала ясно понять, что не допустит этого. Хотя такое понимание присутствует в экспертных кругах и у здравомыслящей части политической элиты США, тем не менее многие американские политики и законодатели выступили в поддержку этой меры, чтобы «поднять для России цену её действий на Украине», если уж невозможно обеспечить военную победу киевскому режиму в конфликте на юго-востоке.

Из интервью министра обороны США Э. Картера журналу Foreign Affairs следует, что администрация Б. Обамы решила не форсировать вопрос о поставках летального оружия Украине в ожидании реализации минских договорённостей [9]. Рекомендация такой линии поведения прозвучала, в частности, на слушаниях в конгрессе, в том числе в выступлениях тех американских экспертов, которые прежде ратовали за вооружение Украины, но скорректировали свою позицию после подписания соглашения «Минск-2»*.

Администрация Б. Обамы не может сбрасывать со счетов риск американской вовлечённости в украинский конфликт в случае массированных поставок оружия Киеву. Подобное развитие событий способно заметно трансформировать конфликт, переведя его в плоскость заочного российско-американского вооружённого противостояния, заблокировать возможность сотрудничества Вашингтона с Москвой по важным вопросам международной безопасности, а также вызвать серьёзные трения с европейскими державами, которые не желают ещё больше втягиваться в конфронтацию с Москвой. США не могут отмахнуться от мнения своих европейских партнёров, особенно Германии и Франции, непосредственно вовлечённых в нормандский переговорный процесс. Поставки оружия Украине противоречили бы смыслу Минских договорённостей, посредничеству Парижа и Берлина по поиску путей урегулирования кризиса и создавали бы угрозу разрастания конфликта с непредсказуемыми последствиями.

Продемонстрированная Россией готовность идти на силовую эскалацию для защиты своих интересов оказала сдерживающее влияние на планы западных держав по вооружению украинской армии.

9 The Scholar as Secretary // Foreign Affairs. 2015. September-October. Vol. 94. №. 5. P. 77.

* Эти эксперты представляют такие «мозговые центры», как Атлантический совет, Институт Брукингса, Центр за новую американскую безопасность, Чикагский совет по глобальным проблемам. После подписания в феврале 2015 г. соглашения «Минск-2» они рекомендовали отложить отправку летальных видов оружия украинской армии в ожидании исполнения этого соглашения, но одновременно завершить всю законодательную подготовку, процедурные и межведомственные согласования, чтобы в случае необходимости США могли быстро начать военные поставки на Украину.

Украинский конфликт: смогут ли Россия, Украина и Запад договориться?

Кризис вокруг Украины высветил фундаментальные разногласия во взглядах России и США на правила функционирования европейского порядка, существенные различия в их понимании таких важнейших принципов, как неделимость безопасности и невмешательство во внутренние дела. Российская Федерация подразумевает под этими правилами своё право на то, чтобы США и ЕС считались с её интересами на постсоветском пространстве, а Запад -право на поддержку там внутренних сил, выступающих за смену власти.

Противостояние России и США (Запада) по Украине приобрело черты «ограниченной холодной войны». Однако последовавшие после февраля 2014 г. события на Влижнем Востоке убедили администрацию В. Обамы в том, что это противостояние не должно заполнять собой всю повестку российско-американских отношений. Несмотря на давление различных сил, США решили воздержаться от массированных поставок оружия Украине, сознавая, что эта помощь не сможет принести военную победу Киеву на юго-востоке. США приходится считаться с тем, что Россия способна дать эффективный ответ, адекватно увеличив свою поддержку Донбассу. Впрочем, нельзя исключать поставок американского оружия по тайным каналам или обходными путями, особенно в случае обострения ситуации в зоне конфликта. Однако это

задача российских спецслужб выявлять подобные операции.

Поведение вовлечённых сторон показывает, что фактическое замораживание конфликта на юго-востоке Украины является в сложившихся условиях более приемлемым для них вариантом, чем альтернатива в виде возобновления боевых действий. Однако сохранение статус-кво означало бы консервацию противоречий, которые в любой момент могут выплеснуться в виде новой вспышки насилия на линии соприкосновения конфликтующих сторон с непредсказуемыми последствиями. Возобновление после многолетней паузы крупных вооружённых столкновений в зоне карабахского конфликта (апрель 2016 г.) является зримым напоминанием о тех больших рисках, которые таит неурегулированность любого конфликта.

Одним из таких рисков является перспектива превращения Украины в плацдарм опасной военной конфронтации между Россией и Западом.

Американский политолог С. Серфати замечает, что «история по-прежнему определяет судьбу Украины - два народа в одной стране, которой нужна новая конституционная формула для сохранения того, что осталось от её целостности. Однако география, которая делает это государство открытым для семи соседей, наделяет Украину исключительно важной ролью для России и Запада. Попытки каждой из сторон превратить Украину в свой стратегический форпост друг против друга не останется без ответа и ещё больше углубит становящийся всё более опасным геополитический раскол в центре Европы» [10].

10 Serfaty S. Don't Let Russia Be Russia: Neither Provoke Nor Indulge // Geopolitics, History and International Relations. 2015. Vol. 7. №. 1. P. 58.

Возможный путь урегулирования украинского конфликта С. Серфати видит в опыте Австрии, которая в 1955 г. приняла закон о государственном нейтралитете и в последующие 40 лет не входила в западные структуры (до вступления в ЕС в 1995 г.), хотя всё это время была составной частью Запада.

Американский политолог Дж. Миершаймер видит выход из кризиса в том, чтобы Запад отказался от планов вестернизации Украины и признал за ней статус нейтрального, буферного государства между Россией и НАТО (аналог Австрии); чтобы Украина оставалась суверенной страной, не принадлежащей ни к российскому, ни к западному лагерю.

Схожие идеи были высказаны рядом европейских политиков и экспертов, в том числе бывшим главой ВТО П. Лами, которые предлагают договориться о нейтральном статусе для Украины по крайней мере на ближайшие 10-20 лет по примеру Финляндии периода холодной войны.

Конфликт на юго-востоке Украины перечеркнул надежды киевской власти на скорейшее вступление

страны в НАТО. Несмотря на провозглашённый принцип «открытых дверей», союзники по атлантическому альянсу не готовы взять на себя ответственность за безопасность Украины. По мнению многих политиков и экспертов из западных стран, реализуемость ст. 5 о коллективной обороне НАТО подошла к максимальному своему пределу с принятием стран Балтии, а вхождение таких стран, как Украина, сразу же подорвало бы доверие к этим обязательствам.

Г. Киссинджер полагает, что «НАТО никогда единогласно не проголосует за вступление Украины» [2].

Формулируя возобладавшую на Западе точку зрения, американский политолог Д. Йост резюмирует: «Принятие Украины в организацию коллективной обороны означало бы риск вооружённого конфликта с Россией, и, несмотря на желание предоставить некоторые виды помощи Украине, союзники по НАТО не готовы взять на себя риск войны с Россией ради Украины» [11].

НАТО чётко определила границы своей поддержки Украины. Союзники договорились о наращивании политического и военного сотрудничества с Киевом, оказании помощи в реформировании украинских вооружённых сил, чтобы они могли самостоятельно, без привлечения сил альянса, противостоять внешним угрозам. Программа помощи предусматривает повышение способности украинской армии тесно взаимодействовать с войсками альянса и увеличение масштаба её участия в военных учениях НАТО. Однако улучшение оперативной совместимости вооружённых сил Украины с требованиями альянса касается только тех совместных операций по урегулированию кризисов, которые не подпадают под ст. 5 о коллективной обороне. НАТО дала ясно понять, что Украина не может рассчитывать на защиту в соответствии с упомянутой статьёй натовского договора.

«Война санкций» между Россией и Западом, спровоцированная украинским конфликтом, подпитывает логику конфронтационного поведения противостоящих сторон, сужая политическое пространство для переговоров

11 Yost D. The Budapest Memorandum and Russia's intervention in Ukraine // International Affairs. 2015. Vol. 91. № 3. P. 520.

и осложняя выход из кризиса. История с поправкой Джексона - Вэника показывает, что американское санкционное законодательство может оставаться в силе ещё долгое время после того, как исчезло основание для его принятия. Многие западные эксперты констатируют, что санкции в отношении России не достигли поставленной цели: введённые ограничения не привели к изменениям в её политике. Они признают, что давление Запада едва ли сможет заставить Москву пересмотреть своё решение по Крыму.

США обладают широким набором инструментов и рычагов воздействия на украинские события. Конфликт на Украине предоставляет им дополнительные возможности для игры на российско-европейских противоречиях. Вашингтон заинтересован в том, чтобы подольше сохранять конфликт в Донбассе в качестве рычага давления на Москву, используя его для консолидации Европы вокруг американской политики.

Украинский кризис привёл к усилению влияния США на политику ЕС в сфере безопасности. Вместе с тем, по мере приближения президентских выборов в США, у администрации В. Обамы могут появиться мотивы, чтобы предпринять шаги, направленные на достижение прогресса в урегулировании кризиса на Украине и тем самым пополнить предвыборный багаж внешнеполитических успехов демократов, где уже есть соглашение с Ираном по ограничению ядерной программы и нормализация отношений с Кубой.

Хотя нормандский процесс явно буксует, у конфликтующих сторон сохраняются стимулы, чтобы воздерживаться от возобновления полномасштабных боевых действий. Украина значит для России значительно больше, чем для США, а следовательно, она готова пожертвовать большим, чем Запад, для достижения здесь своих целей. Однако это не исключает поиска возможных компромиссов с Соединёнными Штатами и Евросоюзом по урегулированию кризиса в этой стране.

Главное - переломить логику конфронтационности, которая разделяет Москву и Вашингтон и мешает выработать взаимоприемлемую формулу на основе баланса интересов сторон. Необходимо прекратить оглядываться назад, а начать смотреть вперёд, не питая непомерных ожиданий в отношении того, что можно достичь совместными усилиями, и лучше понимать, чего нельзя добиться, действуя друг против друга.

Библиография • References

Приходько О. В. Россия - Запад: «Перезагрузка» и несбывшиеся ожидания // Обо-

зреватель-Observer. 2012. № 5. С. 56-71. [Prikhod'ko O. V. Rossiya - Zapad: «Perezagruzka» i nesbyvshiesya ozhidaniya //

Obozrevatel'-Observer. 2012. № 5. S. 56-71] Kissinger H. Do We Achieve World Order Through Chaos or Insight? // URL: http:// www.spiegel.de/international/world/interview-with-henry-kissinger-on-state-of-global-politics-a-1002073.html Foreign Policy in the Age of Retrenchment. - The Chicago Council on Global Affairs || URL: http://www.thechicagocouncil.org/UserFiles/File/Task% 20Force% 20Reports/2014_CCS_Report.pdf

FY 2016 Congressional Budget Justification - Department of State, Foreign Operations, and Related Programs - URL: http://www.state.gov/documents/organization/ 236395.pdf

Mearsheimer J. Why the Ukraine Crisis Is the West's Fault. // Foreign Affairs. 2014.

September-October. Vol. 93. №. 5. National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2016 // URL: https://www.gpo.

gov/fdsys/pkg/BILLS-114s1356enr/pdf/BILLS-114s1356enr.pdf Pifer S. Russian Aggression against Ukraine and the West's Policy Response. The Senate Foreign Relations Committee. Subcommittee on Europe and Regional Security Cooperation. 2015. March 4 // URL: http://www.foreign.senate.gov/imo/ media/doc/030415_Pifer_Testimony.pdf Serfaty S. Don't Let Russia Be Russia: Neither Provoke Nor Indulge // Geopolitics,

History and International Relations. 2015. Vol. 7. №. 1. The Scholar as Secretary // Foreign Affairs. 2015. September-October. Vol. 94. №. 5. Ukraine's Unyielding Corruption. // New York Times. 2016. March 31 // URL: http://

www.nytimes.com/2016/04/01/opinion/ukraines-unyielding-corruption.html Yost D. The Budapest Memorandum and Russia's intervention in Ukraine // International Affairs. 2015. Vol. 91. № 3.