CC BY
7
www.hjournal.ru
Journal of Economic Regulation, 2021, 12(4): 121-127 DOI: 10.17835/2078-5429.2021.12.4.121-127
АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ПОХОДЫ ПРИ РЕФОРМИРОВАНИИ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ: МЕНЕДЖЕРИЗМ VS. «НОВОЙ
ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЫ»
КОРЫТЦЕВ МАКСИМ АЛЕКСАНДРОВИЧ,
Южный федеральный университет, Ростов-на-Дону, Россия, e-mail: mkorytcev@sfedu.ru
Цитирование: Корытцев М.А. (2021). Альтернативные походы при реформировании высшего образования: менеджеризм vs. «новой публичной службы» // Journal of Economic Regulation (Вопросы регулирования экономики) 12(4): 121-127 DOI: 10.17835/2078-5429.2021.12.4.121-127
Статья посвящена анализу альтернативных подходов, применимых к современному реформированию высшего образования. В последние три десятилетия набор управленческих технологий нового публичного менеджмента (NPM) существенным образом трансформировал сферу высшего образования, внедрив в него элементы конкурентных отношений (квазирынка) и метрических систем показателей оценки эффективности. Их масштабное использование было подкреплено идеологией нового менеджеризма, формирующего уверенность у управленцев в эффективности их применения в высшем образовании. Однако, опыт их практической реализации породил ряд негативных эффектов и проблем, сопряжённых в том числе с возникновением институциональных ловушек. Последние превратились в серьёзные препятствия, мешающие развитию современного высшего образования. Возможной альтернативой при корректировке стратегии развития отрасли здесь может выступить концепция «новой публичной службы», в последние годы реализуемая в рамках реформы государственной службы. Этот новый подход основан на культивировании набора этических ценностей и принципов, способствующих росту открытости, прозрачности, демократичности и сотрудничества государственных служащих и потребителей государственных услуг. В связи со спецификой профессиональной деятельности в академической среде, его принципы и ценности могут быть удачно применены и в сфере высшего образования. В статье предлагается интерпретация применения такого подхода в контексте расширения проектного образования и культивирования ценностей академического сообщества в связи с управлением сферой высшего образования.
Ключевые слова: высшее образование; (новый) менеджеризм; новый публичный менеджмент; квазирынок; институциональные ловушки; новая публичная служба; метрики; вузы.
ALTERNATIVE APPROACHES TO THE REFORM OF HIGHER EDUCATION: MANAGERALISM VS. NEW PUBLIC SERVICE
MAKSIM A. KORYTSEV,
Southern Federal University, Rostov-on-Don, Russia, e-mail: mkorytcev@sfedu.ru
© Корытцев М.А., 2021
Citation: Korytsev M.A. (2021). Alternative approaches to the reform of higher education: Manageralism vs. new public service. Journal of Economic Regulation 12(4): 121-127 DOI: 10.17835/2078-5429.2021.12.4.121-127
The article is devoted to the analysis of alternative approaches applicable to modern reform of higher education. Last three decades, the set ofmanagement technologies of the new public management (NPM) has significantly transformed higher education, introducing application some elements ofquasi-markets and metric systems ofperformance indicators. Their large-scale use was reinforced by the ideology of new manageralism, which builds confidence among managers in effectiveness of their application in higher education. However, the experience of their practical implementation has given rise to negative effects and problems associated with emergence of institutional traps. These traps have become serious obstacles to development of modern higher education. The possible alternative when adjusting development in this sphere can be the concept of "the new public service ", which has been implemented in recent years within civil service reform. This new approach is based on cultivating the set ofethical values and principles that promote openness, transparency, democracy and cooperation between bureaucrats and consumers of public services. Due to some specifics of professional activity in the academic environment, its principles and values can be successfully applied in higher education too. The article offers an interpretation of application of this approach in the context of expanding project education and cultivating key values of the academic community in context of management of higher education.
Keywords: higher education, new manageralism; new public management (NPM); quasi-market; institutional traps; new public service (NPS); metrics; universities.
JEL: H4,12
Введение
Одним из ключевых трендов, определяющих развитие сферы образования, особенно высшего образования, так же как и ряд других сфер общественного сектора, включая госуправление, отчасти здравоохранение, социальные службы и др., стало привнесение в этот сектор рыночного и предпринимательского подходов, которые с первой половины ХХ в. вплоть до 1980-х гг. выводились за рамки его рамки. Такое выведение было связано с пониманием особой экономической природы общественных благ, некоторые свойства которых присущи так же и смешанным благам. Под этими свойствами подразумевались неизбирательность, или внутренне присущая им ограниченность в избирательности при их потреблении, высокие положительные эффекты («экстерналии»), присущие им. Последнее предполагало, что во многом производство и предоставление этих благ возможно благодаря прежде всего организующей роли и финансированию со стороны государства за счет средств налогоплательщиков, иначе общество неизбежно сталкивается с их недопроизводством. Также в рамках новой институциональной экономики получил распространение тезис, согласно которому такие блага следует относить преимущественно к доверительным благам из-за присущей им информационной асимметрии, затрудняющей выбор для покупателей, в том числе и по причине невозможности адекватно оценить долгосрочные эффекты от потребления таких благ.
Однако, масштабный экономический структурный стагфляционный кризис 1970-х гг., всколыхнувший волну либеральной критики по отношению к начавшей формироваться ещё в первой половине ХХ столетия и доминировавшей в 1950-е — 1960-е гг. в странах Запада экономической модели смешанной экономики, привел к убежденности части элит в необходимости сокращения финансирования общественного сектора. По их представлениям, оно могло сопровождаться и компенсироваться внедрением рыночного подхода также способного обеспечить его эффективное функционирование. Одним из пионеров, концептуально сформулировавших предложения по проведению подобных реформ, стал известный либеральный экономист, родоначальник монетарной экономической школы Милтон Фридман, который первым в том числе использовал понятие «квазирынка» как институционально спроектированной структуры, стимулирующей конкуренцию и расширял возможности потребительского выбора в сфере образования (Friedman, 1962), что подразумевало рост эффективности функционирования этой отрасли.
Менеджеризм и реформы в сфере высшего образования, их критика
Широкое внедрение этих институциональных механизмов, в том числе в сфере высшего образования, началось в 1980-е — 1990-е гг. сначала в развитых, впоследствии в развивающихся
странах. В организацию работы учреждений этого сектора при этом привносились принципы и технологии оптимизации корпоративного управления, формировались наборы индикаторов и метрик для оценки эффективности работы вузов и их подразделений. В качестве одной из предложенных современными исследователями классификации указанные управленческие технологии стали определяться с помощью собирательного термина — New Public Management (NPM), а идеология, обосновывающая саму возможность эффективного их применения в контексте трансформации и реформирования отраслей общественного сектора — (новым) менеджеризмом (new manageralism).
Но, по мере широкого их внедрения, на протяжении последующих десятилетий в сфере высшего образования на фоне сравнительно немногочисленных позитивных отзывов (Pettersen, 2015) нарастала критика со стороны академического сообщества указанных реформ (Jo, 2019; Johnes, 2017; Kumar, 2019; Watts, 2017; Pratt, Shaughnessy, 2021). Отметим ниже ряд типичных принципиальных возражений против такого вектора реформирования.
Так, роль студента очень непросто свести лишь к преимущественно пассивному потреблению образовательных услуг, ведь образовательная сфера даже при её приближении к рыночным стандартам организации, собственно рынком никогда стать не сможет. В этом смысле исследователями меняется содержание понятия «квазирынок», предложенного ранее М. Фридманом. Теперь в большей степени подчеркиваются отличительные особенности такого рода институциональных механизмов (Ле Гранд, 2011), для которого применительно к сфере высшего образования характерны следующие черты:
• цель деятельности вузов, как правило, не может быть сведена лишь к максимизации получаемой прибыли, так как они выполняют ещё и значимые социальные и культурные функции, содержание которых может входить в противоречие с предпринимательской функцией, сосредоточение на которой создаст для академического сообщества дополнительные трудности;
• цены на образовательные услуги, как правило, в итоге не формируются лишь на основе оценки предельных или совокупных издержек. Здесь их труднее оценить, чем для традиционных рынков, ведь они во многом не отражают упомянутые выше положительные экстерналии и отложенный позитивный общественный и экономический эффект от получения такого образования (Unterhalter, 2017);
• студентам трудно оценить и осуществить эффективный выбор вуза не только по причине непрозрачности и фактического переизбытка имеющейся информации об их работе, но и из-за недостатка собственной квалификации для проведения в данном случае самостоятельной адекватной оценки и последующего выбора;
• вузы не действуют обычно в одинаково конкурентных условиях, поскольку они в разной степени субсидируются государством, занимая определённые ниши, отражающие их уровень и статус в отрасли и участвуя в различных государственных программах поддержки и развития;
• реальная свобода студентов в выборе вузов для обучения также существенным образом ограничена уровнем их собственной образовательной подготовки, когда в той же России результаты сдачи ЕГЭ определяют для студентов потенциальный круг вузов, которые он может выбрать для своей учёбы;
• студенты в процессе успешного обучения никогда не остаются просто пассивными потребителями, которым для продолжения и завершения обучения просто достаточно платить за предоставляемые им услуги. Чтобы получить образование, им приходится трудиться, прилагая усилия для усвоения образовательного контента и развития профессиональных навуков (Sirvanci, 1996).
Реформирование высшего образования и институциональные ловушки
Соответственно, в основе подхода к студенту как к «со-работнику», или «со-производителю», находятся совершенно другие философия и идеология (Alach, 2016), лежащие в основе возникающего таким образом в ходе проводимого реформирования, целевого и ценностного конфликта двух подходов (рыночного и традиционного), что проявляется в формировании устойчивых сценариев неэффективности в сфере высшего образования. Ряд экономических дисциплин изучают такие сценарии устойчивой неэффективности, воспроизводимые в различных сферах экономики, в частности это делают институциональная экономическая теория, а также экономика развития. И если первая акцентирует внимание на механизмах неоптимальных трендов развития в связи с доминированием
специфических правил (норм) (lock-in) (Arthur, 1989), то экономика развития указывает на устойчивые причинно-следственные связи в экономике и смежных с ней сферах, воспроизводящих так называемые ловушки недоразвития (бедности) (traps of underdevelopment, poverty traps) (Hoff, 2000). Классическим примером здесь может служить известная «мальтузианская ловушка», описывающая ситуацию, когда плоды первоначального экономического роста быстро исчерпываются ускорением демографического роста в рамках традиционного общества. Современные исследователи изучают также и механизмы их компенсации и преодоления (Berthelemy, 2006). Впрочем, на наш взгляд, предлагаемые подходы рассматривают явления схожей природы, по этой причине теоретически они вполне оправдано могут характеризоваться также как «институциональные ловушки», если связаны с применением неэффективных для развития норм и правил.
Современные реформы, проводимые в сфере высшего образования в контексте идеологии менеджеризма при активном применении инструментов NPM, проводятся в России на фоне масштабных изменений этой сферы. Финансируются в общем образовательные услуги на паритетной основе из бюджета и непосредственно потребителями на фоне совокупного сокращения этой отрасли. Так, ещё в допандемийный период количество студентов, обучающихся за счет бюджетных средств РФ в российских вузах, составило в 2018 г. 46,5 %, в то время как на коммерческой основе обучалось 53 При этом за прошедшее десятилетие в нашей стране в целом сокращалась доля студентов, обучающихся на бюджетной основе, на фоне общего значительного сокращения численности студентов (с 9,2 млн в 2006 г. до 4,3 млн в 2016 г.) (Корытцев, Ипатова, Николаенко, 2019, с. 1177).
Указанные реформы способствуют возникновению такого рода институциональных ловушек. Современные исследования (Вольчик, Корытцев, Маслюкова, 2020) тестируют целый набор такого рода институциональных ловушек неэффективности, возникновение и распространение значительной части из которых в наибольшей степени провоцируется именно менеджеризмом и широкомасштабным применением NPM в высшем образовании. Такие исследования строятся преимущественно на активном использовании качественных методов научного анализа, в том числе анкетировании, включенном наблюдении, опросах, проведении фокус-групп и др., исследуя отношение академического сообщества к проводимым реформам, в том числе и за рубежом (Cui, French, ÖLeary, 2021; Migchelbrink, Van de Walle, 2021). При этом, в принципе, такие институциональные ловушки воспроизводятся и существуют в достаточно сильной взаимосвязи друг с другом. К их числу относятся, например:
• ловушка метрик, предполагающая формирование на верхних уровнях отраслевой управленческой иерархии набора показателей, оценивающих деятельность ППС; при этом такого рода показатели часто не способны учесть специфику педагогической деятельности, оценить уровень её качества, могут приводить к признанию важности достижения текущих краткосрочных, например, ежегодных показателей в ущерб стратегическим приоритетам развития;
• ловушка дефицита финансирования, которая определяется гораздо более строгим, чем в прошлом, увязыванием оценки результатов деятельности образовательных учреждений и их подразделений с рядом финансовых показателей, например — выполнением так называемых «контрольных цифр», или показателей приёма студентов с полным возмещением затрат на обучение. Такого рода управленческие подходы исходят из представлений о необходимости для академических исследователей и преподавателей выполнять также и предпринимательскую функцию (Edwards, 2020);
• ловушка кадрового потенциала, связанная с применением в сфере высшего образования методов управления трудовыми ресурсами, ранее получивших широкое распространение в бизнес- и корпоративном секторе; оно основано на стремлении максимизировать результат, под которым понимается достижение сформулированных метриками показателей. Последние часто не учитывают различные качественные аспекты профессиональной деятельности в высшем образовании, способствуют деформации мотивации персонала, что также ухудшает профессиональные качества многих работников этой сферы в результате возникающего негативного отбора, способствует их оттоку из отрасли, так как сопровождается относительным снижением уровня их доходов и ухудшением внутреннего климата и атмосферы работы в педагогических коллективов, возрастанием уровня предъявляемых требований к работникам вузов.
1 Информационно-аналитические материалы по результатам проведения мониторинга эффективности деятельности образовательных организаций высшего образования (http://indicators.miccedu.m/monitoring/2019/mdex.php?m=vpo).
Альтернативные подходы к реформированию
Соответствующие противоречия и ценностные конфликты фиксируются не только в высшем образовании, но и в других сферах общественного сектора, затронутых подобного рода реформированием, например — государственном управлении. Здесь тестируется заметная рефлексия на возникшие в результате проблемы, что приводит к закономерной содержательной корректировке проводимых реформ. Более того, масштаб такого рода корректировок столь значителен, что его возможно охарактеризовать как смену парадигм государственного управления, когда реформы и практика внедрения инструментов NPM сменяется новой концепцией — «новой публичной службы» (New Public Service — NPS). Она определяется в профессиональной литературе также как классический, или ценностный подход к госуправлению. Этот подход характеризуется также ещё иногда как «аристотелевский», подразумевая этико-социальное учение древнего философа, основанное на принципе общего блага (объективной ценности), способствующей гармоничному развитию общества. Этот подход противопоставляется как упомянутому выше NPM, так и более раннему традиционному подходу к управлению с позиции так называемой «веберианской» рациональной бюрократии и отличается большим демократизмом и открытостью.
Кратко охарактеризуем ниже его главные особенности параллельно с примерной соответствующей характеристикой его ценностей. Укажем на принципиальную возможность его применения и в сфере высшего образования, так как схожие ценности могли бы быть положены в основу реализации этого подхода и для управления рассматриваемой нами сферой (Таблица 1).
Таблица 1
Ценностные и инструментальные особенности новой публичной службы в госуправлении и рекомендуемые приоритеты для высшего образования
№ Государственное управление Высшее образование
1. Сделать главной ролью государственного служащего предоставление помощи гражданам в формулировке и удовлетворении их потребностей вместо стремления контролировать общество и вести его в требуемом политическим истеблишментом и его идеологическим предпочтениям направлении Преподаватели и управленческий персонал создают возможности для студентов как для усвоения ими базового образовательного контента, так и для проявления собственной творческой активности, в большей степени содействуя такого рода активности и корректируя нежели ограничивая её
2. Госслужащим следует стремиться прививать обществу представления об общем публичном, коллективном интересе, предполагающем также и развитие коллективной ответственности Активное вовлечение студентов в проектную образовательную и исследовательскую деятельность способствует формированию самостоятельного и ответственного отношения студента к собственному профессиональному росту, мотивирует его в этом отношении к саморазвитию
3. Государственные программы более эффективно реализуются при активном коллективном вовлечении в их участии общественности В современном образовательном процессе активность студентов стимулируется в рамках коллективной проектной работы
4. Общественные интересы проявляются в ходе диалога и дискуссий о ценностном поле, в котором живут граждане, вследствие того госслужащие должны не просто предоставлять услуги «покупателям», но сотрудничать с гражданами, выстраивая с ними доверительные отношения Преподаватели и управленческий персонал исходят из стремления активного вовлечения значительной части обучающихся в совместную творческую деятельность, включающую исследовательский компонент, предполагающей их постоянное вовлечение и участие в профессиональном дискурсе, что помогает быстрее сформировать студентам профессиональные компетенции
5. Деятельность госслужащих не ограничивается правилами рыночного поведения, но на основе конституционного права должна определяться профессиональными стандартами, общественными интересами и ценностями Приоритетная роль или необходимым условием при использовании конкретных показателей, оценивающих эффективность сотрудников в этой сфере при регулировании деятельности академического сообщества, должны быть профессиональные этические и ценностные установки этого сообщества
6. Деятельность госпредприятий должна строиться также на основе сотрудничества, при уважении подчинённых Академическая профессиональная этика включает необходимый набор этических требований, предполагающих в том числе уважительное отношение к обучаемым, вовлечение их в активное сотрудничество в рамках проектной образовательной и исследовательской деятельности
Источник: составлено автором на основе проведённого научного анализа (проведения исследования фокус-групп, а также анализа научной литературы (Denhardt, Denhardt, 2003; Борисов, Бочарова, 2013)).
Заключение
Таким образом, нормы профессионального, академического сообщества имеют огромную ценность, следование которым само по себе будет способствовать повышению качества образовательного и исследовательского процессов, а также будет способствовать реализации воспитательной функции по отношению к обучающимся (Spence, 2018). Формирование систем показателей (метрик) должно исходить из этого так же, как и из понимания того, что подобные показатели не способны в полной мере отразить или оценить качественные аспекты этих видов деятельности. В этой связи сфера применения метрик должна иметь ограниченный характер, более эффективно её применение скорее на низовом уровне, учитывающем особенности функционирования и профессиональную специфику отдельных подразделений, факультетов и департаментов вузов, тогда как с переходом на более высокий уровень управленческой иерархии все более ограниченный спектр используемых показателей может выступать в качестве прозрачных и эффективных индикаторов оценки. При этом желательно, чтобы они дополнялись различными адаптивными механизмами, основанными на принципах самоуправления в вузах.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ/REFERENCES
Борисов В.К., Бочарова Е.Ю. (2013). Современные концепции государственного управления: этический аспект // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество) (2): 3243. [Borisov V.K., Bocharova E.J. (2013). Modern conceptions of public management: Ethical aspect. Gerald of Moscow University. Ser. 21. Management (state and society) (2): 32—43. (In Russian).] Вольчик В.В., Корытцев М.А., Маслюкова Е.В. (2020). Альтернативы менеджеризму в сфере образования и науки // Управленец 11(6): 44-56. https://doi.org/10.29141/2218-5003-2020-11-6-4 [Volchik V.V., Korytsev M.A., Maslyukova E.V. (2020). Alternatives to manageriahsm in higher education and science. Upravlenets - The Manager 11(6): 44-56. https://doi.org/10.29141/2218-5003-2020-11-6-4 (In Russian).] Корытцев М.А., Ипатова А.В., Николаенко И.О. (2019). Интеграция вузов в контексте реформ высшего образования: европейский опыт и российская практика. Актуальные проблемы экономики и права 13(2), 1174-1183. https://doi.org/10.21202/1993-047X.13.2019.2.1174-1183 [Korytsev M.A., Ipatova A.V., Nikolaenko I.O. (2019). Integration of universities in the context of reforms of higher education: European experience and Russian practice. Actual Problems of Economics and Law 13(2): 1174-1183 (In Russian). ] Ле Гранд Д. (2011). Другая невидимая рука: предоставление общественных услуг на основе выбора и конкуренции. М. Изд. Института Гайдара. [Le Grand D. (2011). The Other Invisible Hand: Choice and Competition in Public Service Delivery. M. Ed. Gaidar Institute. (In Russian).] Alach Z. (2016). Performance measurement and accountability in higher education: the puzzle of
qualification completions. Tertiary Education and Management 22(1): 36-48. Arthur B.W. (1989). Competing Technologies, increasing returns, and lock-in by historical events. The
Economic Journal 99(394): 116-131. https://doi.org/10.2307/2234208 Berthelemy J.-C. (2006). Convergence and development traps: how did emerging economies escape the underdevelopment trap? / Growth and integration: annual World Bank conference on development economics. 127-162. https://doi.org/10.1596/978-0-8213-6093-4. Cui V., French A., O'Leary M. (2021). A missed opportunity? How the UK's teaching excellence framework fails to capture the voice of university staff. Studies in Higher Education 46(9): 1756-1770, https:// doi.org/10.1080/03075079.2019.1704721 Denhardt R.B., Denhardt J.V. (2003). The New Public Service: an Approach to Reform. International
Review of Public Administration 8(1): 4-6. Edwards R. (2020). Why do academics do unfunded research? Resistance, compliance and identity in the UK neoliberal university. Studies in Higher Education. https://doi.org/10.1080/03075079.2020.1817891. Friedman M. (1962). Capitalism and Freedom. Chicago: University of Chicago Press. Hoff K. (2000). Beyond Rosenstein-Rodan: The modern theory of coordination problems in development / Annual
World Bank Conference on Development Economics, Washington, D.C.: World Bank. Jo E. (2019). Defending the university? Doctoral Thesis. Karlstad University Studies. Johnes J., el. (2017) Efficiency in education. Journal of the Operational Research Society 68(4): 331-338,
https://doi.org/10.1057/s41274-016-0109-z Kumar A.G. (2019). Freedom from autonomy: A critique on the new managerialism in higher education. In The Future of Higher Education in India (pp. 279-290). https://doi.org/10.1007/978-981-32-9061-7_17.
Migchelbrink K., Van de Walle S. (2021) A systematic review of the literature on determinants of public managers' attitudes toward public participation. Local Government Studies, https://doi.org/10.1080 /03003930.2021.1885379
Pettersen I.J. (2015). From metrics to knowledge? Quality assessment in higher education. Financial Accountability & Management 31(1): 23—40.
Pouttanen M. el. (2020). From democracy to managerialism: foundation universities as the embodiment of Finnish university policies. Journal of Education Policy, https://doi.org/10.1080/02680939.2020.1846080
Pratt N., Shaughnessy J. (2021) The effects of managerialism in higher education on doctoral theorising: time to think? British Journal of Sociology of Education 42(8): 1123—1138, https://doi.org/10.1080/0 1425692.2021.1971064
Sirvanci M. (1996). Are students the true customers of higher education? Quality Progress (29): 99-102.
Spence C. (2018). 'Judgement' versus 'metrics' in higher education management. Higher Education. https://doi.org/10.1007/s10734-018-0300-z
Unterhalter E. (2017). Negative capability? Measuring the unmeasurable in education. Comparative Education 53(1): 1-16.
Watts R. (2017). Public Universities, Managerialism and the Value of Higher Education. Palgrave Critical University Studies.
